長江經(jīng)濟帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機制優(yōu)化研究

薛倩玉

摘 要：建設綠色生態(tài)廊道與創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調發(fā)展體制機制，是長江經(jīng)濟帶建設的重要任務與歷史使命，構建、完善及落實長江經(jīng)濟帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機制是這兩大任務的落腳點。分析了長江經(jīng)濟帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機制存在的問題，提出了長江經(jīng)濟帶應該加速達成環(huán)保治理共識、構建環(huán)保治理平臺、完善環(huán)保治理利益補償機制等建議，從而實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機制的優(yōu)化，促進區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展。

關鍵詞：長江經(jīng)濟帶;區(qū)域環(huán)保;協(xié)作機制;優(yōu)化對策

文章編號：1004-7026（2019）04-0058-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：F207? ? ? ? 文獻標志碼：A

長江經(jīng)濟帶是經(jīng)濟新常態(tài)下我國深化改革開放的戰(zhàn)略舉措，是優(yōu)化我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局的重要部署，對推動我國沿海、沿江、沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，縮小東、中、西地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距，具有重要的理論意義與實踐價值。從中央政治局通過的《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》可以看出，建設綠色生態(tài)廊道與創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調發(fā)展體制機制是長江經(jīng)濟帶建設的重要任務與歷史使命，構建、完善及落實長江經(jīng)濟帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機制是這兩大任務的落腳點[1]。

本文以分析長江經(jīng)濟帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作存在的問題為出發(fā)點，重點探究長江經(jīng)濟帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機制優(yōu)化的對策，以期為長江經(jīng)濟帶建設成全國性生態(tài)示范區(qū)建言獻策，具有一定的理論價值與現(xiàn)實意義。

1? 長江經(jīng)濟帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作中存在的問題

1.1? 區(qū)域內經(jīng)濟發(fā)展不平衡，導致各行政區(qū)域對環(huán)保的認知存在差異

長江經(jīng)濟帶橫跨長江上、中、下游11個省市，覆蓋面積廣闊，除重慶市與成都市，由西往東經(jīng)濟發(fā)展水平基本呈現(xiàn)逐級上升的趨勢，這是我國東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展差異的集中表現(xiàn)。在區(qū)域內經(jīng)濟發(fā)展嚴重不平衡的情況下，區(qū)域內經(jīng)濟發(fā)展的不平衡導致各行政區(qū)域對環(huán)保的認知存在差異，這導致長江經(jīng)濟帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作存在嚴重的認識不統(tǒng)一問題，各局部區(qū)域在環(huán)保治理方面的共識難以達成，這不利于區(qū)域環(huán)保協(xié)作機制的有效形成，即使短期內在中央的號召下形成一個環(huán)保治理框架或管理機制，但是由于各局部區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)保治理的矛盾點不一致，故而在區(qū)域環(huán)保治理協(xié)作的執(zhí)行層面困難重重，各方利益博弈激烈，最終長江區(qū)域生態(tài)建設難以取得好的成效。

1.2? 區(qū)域內跨行政區(qū)域環(huán)保治理的法制基礎與落地機制缺位

從法律依據(jù)來說，長江經(jīng)濟帶只是一個區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，而各局部區(qū)域的省市縣政府是憲法賦予其管理轄區(qū)各項事務的權利，依法開展科、教、文、衛(wèi)等事務管理。在法制基礎層面，法律并沒有明確跨行政區(qū)域間政府的合作規(guī)范，這會使得長江經(jīng)濟帶區(qū)域內跨行政區(qū)域環(huán)保治理協(xié)作機制具有一定的脆弱性，且不穩(wěn)定，許多協(xié)作機制與框架并沒有足夠的法律效力，對區(qū)域內各行政主體幾乎沒有約束力，這使得區(qū)域內環(huán)保治理協(xié)作機制逐步邊緣化。在缺乏跨行政區(qū)域協(xié)作法制基礎的背景下，區(qū)域環(huán)保治理的落地執(zhí)行平臺與機制缺位，由此區(qū)域間的環(huán)保治理問題糾紛與摩擦不可避免，這就使區(qū)域內跨行政區(qū)域環(huán)保治理協(xié)作走向一個各行政區(qū)域利益博弈的惡性循環(huán)[2]。

1.3? 區(qū)域內環(huán)境協(xié)作治理的利益協(xié)調機制與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不匹配

從目前長江經(jīng)濟帶環(huán)保治理協(xié)作機制來看，區(qū)域內環(huán)境協(xié)作治理的利益協(xié)調機制不完善，且利益補償機制與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不匹配。一方面，區(qū)域間政府設置生態(tài)環(huán)境保護治理基金，來調節(jié)各行政區(qū)域環(huán)保治理協(xié)作的利益分配，但是由于缺乏大家都能接受的評價體系，在基金的籌集、分配、使用等方面都存在較大的爭議，難以具體實施。另一方面，單純用一次性的資金補償環(huán)保治理雖然簡單便捷，但是對于整個區(qū)域的環(huán)保治理來說并不是一個長久之計，其模式并不可持續(xù)，因為在沒有解決落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展緩慢這個關鍵問題之前，貧困地區(qū)的各級政府必然會有以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，來謀求經(jīng)濟發(fā)展的內在動機。故采取產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與生態(tài)環(huán)保治理相結合的協(xié)作路徑是更為恰當?shù)?，但目前來說，區(qū)域內環(huán)境協(xié)作治理的利益協(xié)調機制與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不匹配。

2? 長江經(jīng)濟帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機制優(yōu)化對策研究

基于對長江經(jīng)濟帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作存在的問題，本文從強化區(qū)域內生態(tài)環(huán)保政績考核機制、構建跨行政區(qū)域環(huán)保治理管理平臺、優(yōu)化區(qū)域環(huán)保治理的利益補償機制3個方面提出相應的對策建議。

2.1? 強化區(qū)域內生態(tài)環(huán)保政績考核機制，推動區(qū)域內各主體達成環(huán)境保護的共識

強化區(qū)域內生態(tài)環(huán)保政績考核機制，推動區(qū)域內各主體達成環(huán)境保護的共識，是優(yōu)化長江經(jīng)濟帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機制的基礎與前提?？缧姓^(qū)域的環(huán)保治理協(xié)作，既要從思想層面進行環(huán)保意識引導，又要充分考慮各行政主體的利益訴求，將環(huán)保治理與區(qū)域整體發(fā)展利益相結合，唯有如此才能真正實現(xiàn)配合度高、執(zhí)行力強、實施效果好的環(huán)保治理協(xié)作?；诖耍醒胝仨氁獜娀瘏^(qū)域內生態(tài)環(huán)保政績考核機制，提高各級政府在環(huán)保治理工作方面的積極性，并通過宣傳、培訓等多種方式，推動區(qū)域內各主體達成環(huán)境保護的共識，使長江經(jīng)濟帶各地方政府對于環(huán)保足夠重視，并且對于綠色發(fā)展有深刻的認識，這是長江經(jīng)濟帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機制順暢的基礎[3]。

2.2? 構建跨行政區(qū)域環(huán)保治理管理平臺，實現(xiàn)區(qū)域內各主體環(huán)保治理的標準統(tǒng)一

構建跨行政區(qū)域環(huán)保治理管理平臺，實現(xiàn)區(qū)域內各主體環(huán)保治理的標準統(tǒng)一，是優(yōu)化長江經(jīng)濟帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機制的保障。眾所周知，跨行政區(qū)域的環(huán)保協(xié)作，其主要矛盾是：生態(tài)環(huán)境的整體性與行政空間的分割性存在矛盾。要解決這個矛盾必須有環(huán)保協(xié)作的平臺，通過平臺來實現(xiàn)對話、交流、合作、協(xié)作，不斷提升環(huán)保治理協(xié)作的范圍、效能。

第一，在中央政府的組織下，政府行政部門搭建區(qū)域環(huán)保協(xié)作的合作框架，在建立長江中游城市群綠色發(fā)展評價指標體系的基礎上，實現(xiàn)區(qū)域內各主體環(huán)保治理的標準統(tǒng)一，同時明確各局部地區(qū)的環(huán)保責任、權利及義務，真正使得環(huán)保協(xié)作機制落到實處。

第二，在環(huán)保協(xié)作方面存在的矛盾及糾紛處理方面，構建長江經(jīng)濟帶環(huán)資審判協(xié)作機制，組建長江經(jīng)濟帶環(huán)境資源審判協(xié)作工作領導小組，優(yōu)化長江經(jīng)濟帶環(huán)境資源專門審判組織體系，探索長江經(jīng)濟帶跨區(qū)域立案制度，建立起橫向和縱向系統(tǒng)化、常態(tài)化、制度化的協(xié)同聯(lián)動機制[4]。

2.3? 優(yōu)化區(qū)域環(huán)保治理的利益補償機制，提升區(qū)域內各主體經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調性

優(yōu)化區(qū)域環(huán)保治理的利益補償機制，提升區(qū)域內各主體經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調性，是優(yōu)化長江經(jīng)濟帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機制的重點。

首先，完善現(xiàn)有的直接性經(jīng)濟利益補償機制，加快設立長江中游城市群經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護治理基金，明確各區(qū)域的責任、權利與義務，通過設置獎懲方案來加強跨區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控。

其次，長江經(jīng)濟帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作要注重產(chǎn)業(yè)轉移合作、技術研發(fā)合作等方面的間接利益補償機制。目前，長江經(jīng)濟帶橫跨東、中、西3個區(qū)域，要充分利用東部發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移的機遇，梳理11個省市的資源稟賦與產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素，合理地將各類產(chǎn)業(yè)轉移到符合其發(fā)展的區(qū)域來，實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)規(guī)劃協(xié)作，降低區(qū)域間的經(jīng)濟矛盾，由此來緩解區(qū)域間的環(huán)保糾紛與摩擦。隨著長江經(jīng)濟帶內部各行政主體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，經(jīng)濟與就業(yè)情況就必然得到改善，進而在生態(tài)環(huán)境保護層面就有更廣闊的合作空間。從本質上說，長江經(jīng)濟帶推動直接利用補償與間接利益補償并重的利益協(xié)調機制，促進區(qū)域內產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的協(xié)同，提升區(qū)域內各主體經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調性，是真正優(yōu)化長江經(jīng)濟帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機制的重中之重[5-6]。

3? 結束語

建設綠色生態(tài)廊道與創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調發(fā)展體制機制，是長江經(jīng)濟帶建設的重要任務與歷史使命，構建、完善及落實長江經(jīng)濟帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機制是這兩大任務的落腳點[7-8]。

長江經(jīng)濟帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機制的優(yōu)化，必將成為實務界與學術界關注的焦點[9]。在追求國民經(jīng)濟綠色發(fā)展的新時代，長江經(jīng)濟帶必須推動區(qū)域環(huán)保協(xié)作機制的持續(xù)優(yōu)化，具體來說就是：強化區(qū)域內生態(tài)環(huán)保政績考核機制，構建跨行政區(qū)域環(huán)保治理管理平臺，優(yōu)化區(qū)域環(huán)保治理的利益補償機制，從而推動區(qū)域內各主體達成環(huán)境保護的共識，實現(xiàn)區(qū)域內各主體環(huán)保治理的標準統(tǒng)一，提升區(qū)域內各主體經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調性，最終提升區(qū)域環(huán)保協(xié)作的效能，真正將長江經(jīng)濟帶建設成國家級生態(tài)示范區(qū)，為新時代我國經(jīng)濟的綠色發(fā)展探索出一條新的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展道路，促進社會和諧發(fā)展[10]。

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