國家治理現(xiàn)代化視域下提高人民政協(xié)民主監(jiān)督有效性的思考

任振宇

摘 要：民主監(jiān)督是人民政協(xié)三大重要職能之一。人民政協(xié)民主監(jiān)督具有多樣性、廣泛性、靈活性的獨特優(yōu)勢，充分體現(xiàn)中國特色社會主義的制度優(yōu)勢。國家治理現(xiàn)代化對人民政協(xié)民主監(jiān)督提出新挑戰(zhàn)以及更高要求。新時代人民政協(xié)民主監(jiān)督要在發(fā)揮現(xiàn)有監(jiān)督優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，在監(jiān)督模式中創(chuàng)新運用大數(shù)據(jù)，不斷拓寬有效的監(jiān)督途徑，進一步增強監(jiān)督有效性，適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化提出的新要求。

關(guān)鍵詞：國家治理;民主監(jiān)督;人民政協(xié)

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2019.01.003

[中圖分類號]D627? ?[文獻標識碼]A? [文章編號]1009-0339（2019）01-0016-05

國家治理現(xiàn)代化要求治理體系和治理能力現(xiàn)代化，治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容和體現(xiàn)就是制度。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央多次強調(diào)要堅定中國特色社會主義的制度自信。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度作為我國一項基本政治制度優(yōu)勢明顯，在我國政治生活中發(fā)揮著舉足輕重的作用。中國人民政治協(xié)商會議作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)形式。習近平在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會上強調(diào)指出：“人民政協(xié)以憲法、政協(xié)章程和相關(guān)政策為依據(jù)，以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度為保障，集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作為一體，是社會主義協(xié)商民主的重要渠道?！盵1]這是在新形勢下，對人民政協(xié)的性質(zhì)、作用、原則系統(tǒng)闡釋，亦對人民政協(xié)民主監(jiān)督提出新的任務(wù)和更高要求。隨后，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》和中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》，都對人民政協(xié)民主監(jiān)督作出制度化、規(guī)范化的部署。2017年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》，再次深刻闡釋人民政協(xié)民主監(jiān)督的重要性，對其監(jiān)督內(nèi)容、形式等作出統(tǒng)籌安排。因此，在國家治理體系現(xiàn)代化背景下，把握人民政協(xié)民主監(jiān)督的獨特優(yōu)勢、分析人民政協(xié)民主監(jiān)督面臨的困境并探索破解路徑是當前需要研究和解決的問題。

一、人民政協(xié)民主監(jiān)督的獨特優(yōu)勢

（一）監(jiān)督主體構(gòu)成多樣

人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體是指參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界的代表人士，他們是國家政治、經(jīng)濟、文化等各個領(lǐng)域的代表和領(lǐng)軍人物，不僅要以個人身份參與監(jiān)督，還要通過政協(xié)界別參與不同的專委會來實現(xiàn)其民主監(jiān)督職能。從界別的設(shè)置發(fā)展可以看出我國人民政協(xié)民主監(jiān)督主體構(gòu)成的多樣性。政協(xié)界別發(fā)展到現(xiàn)在，共有34個，包括中國共產(chǎn)黨、8個民主黨派、無黨派人士、人民團體、各少數(shù)民族和各界的代表、臺灣同胞、港澳同胞和歸國僑胞的代表，以及特別邀請的人士 [2]。政協(xié)界別涵蓋面廣，代表性強，具有專業(yè)性和針對性強的特點，可以從不同視角、層次對黨和政府的決策等發(fā)表看法，進行監(jiān)督。

（二）監(jiān)督內(nèi)容廣泛性

人民政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)容廣泛。按照《中國人民政治協(xié)商會議章程》規(guī)定，人民政協(xié)的民主監(jiān)督既包括對國家憲法與法律、法規(guī)的實施情況，對黨中央和國家機關(guān)制定的重大方針政策的貫徹執(zhí)行，對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及財政預算執(zhí)行情況的監(jiān)督，也包括對國家公職人員的履職守法和為政清廉等的監(jiān)督[3] 。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》明確了新時代人民政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)容，主要包括國家憲法法律和法規(guī)實施情況，黨和國家大政方針、重大改革舉措、重要決策部署貫徹執(zhí)行情況，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計劃落實情況、財政預算執(zhí)行情況，涉及人民群眾切身利益的實際問題解決落實情況等八大具體監(jiān)督內(nèi)容 [4] ?？梢钥闯觯嗣裾f(xié)民主監(jiān)督的范圍進一步擴大，內(nèi)容更加豐富，只要有政治權(quán)力運作的地方就有人民政協(xié)的民主監(jiān)督，說明人民政協(xié)民主監(jiān)督深入到黨和國家政治生活的方方面面，具有明顯的廣泛性。

（三）監(jiān)督形式靈活性

人民政協(xié)民主監(jiān)督具有靈活性的特點。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》中對人民政協(xié)監(jiān)督形式作出明確規(guī)定，提出了五類監(jiān)督形式，即會議監(jiān)督、視察監(jiān)督、提案監(jiān)督、專項監(jiān)督、其他形式監(jiān)督。該意見強調(diào)指出，人民政協(xié)民主監(jiān)督是在堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導、堅持中國特色社會主義基礎(chǔ)上，參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士在政協(xié)組織的各種活動中，依據(jù)政協(xié)章程，以提出意見、批評、建議的方式進行的協(xié)商式監(jiān)督。協(xié)商式監(jiān)督是人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要形式[4]，與1989年《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》相比較，在新時代下，人民政協(xié)民主監(jiān)督的形式發(fā)生了變化，除了傳統(tǒng)的監(jiān)督形式，協(xié)商民主也是重要的監(jiān)督形式，這是人民政協(xié)民主監(jiān)督形式的重要創(chuàng)新與突破。協(xié)商監(jiān)督形式是人民政協(xié)民主監(jiān)督的優(yōu)勢，與其他監(jiān)督形式相比較，更加多樣、靈活，更有利于協(xié)助黨和政府解決問題，增進團結(jié)。

（四）監(jiān)督目的合作性

人民政協(xié)民主監(jiān)督主要通過建議和批評進行，常常與政治協(xié)商、達成共識聯(lián)系在一起。中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士形成的長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的優(yōu)良傳統(tǒng)就是在人民政協(xié)民主監(jiān)督過程中不斷形成與發(fā)展起來的。人民政協(xié)民主監(jiān)督的目的是為了不斷完善黨的領(lǐng)導和推動政府工作，其監(jiān)督的目的不是與黨和政府對抗，而是促進黨和政府的不斷發(fā)展提升。在監(jiān)督的過程中，與民眾達成共識，促使社會、政治、經(jīng)濟的良好運行發(fā)展?？梢?，人民政協(xié)民主監(jiān)督的實質(zhì)是合作性監(jiān)督、協(xié)商式監(jiān)督，這是其他監(jiān)督不具有的優(yōu)勢。

二、人民政協(xié)民主監(jiān)督的重要作用

我國的監(jiān)督體系是由多種監(jiān)督形式構(gòu)成，人民政協(xié)民主監(jiān)督作為其中一個不可或缺的組成部分，在我國的民主政治生活中發(fā)揮著重要作用。正如習近平在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會上講話指出的那樣：“人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分，要適應(yīng)全面深化改革的要求，以改革思維、創(chuàng)新理念、務(wù)實舉措大力推進履職能力建設(shè)，努力在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮更大作用。”[1] 歸納起來，人民政協(xié)民主監(jiān)督的重要作用體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）有利于鞏固黨的執(zhí)政地位，推進治理能力現(xiàn)代化

中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位雖然是歷史賦予的，但不是一勞永逸的。共產(chǎn)黨要始終牢記使命、不忘初心，時刻以人民利益為中心，不斷提高執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這不僅需要內(nèi)部建設(shè)動力，也需要來自外部的監(jiān)督和督促。人民政協(xié)民主監(jiān)督便是外部監(jiān)督之一。李瑞環(huán)在《關(guān)于人民政協(xié)履行職能的若干問題》中指出：“不論是建言獻策還是批評監(jiān)督，都要有助于加強和改善中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，必須服從和服務(wù)于國家的大局?！盵5]可見，人民政協(xié)民主監(jiān)督雖然形式多樣，可以批評建議、可以提意見，但其監(jiān)督是在黨的領(lǐng)導下，監(jiān)督目的是為了不斷提升黨的執(zhí)政能力，推動黨的工作開展，最終實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標。

（二）有利于擴大完善民主，推進治理體系現(xiàn)代化

我國政治體制的重要內(nèi)容之一就是完善和發(fā)展社會主義民主。人民政協(xié)民主監(jiān)督主體的多樣性促進了民眾的有序政治參與，監(jiān)督內(nèi)容的廣泛性不斷豐富和發(fā)展社會主義民主。江澤民指出，人民政協(xié)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督雖然不具有國家權(quán)力性質(zhì)，沒有法律上的決定權(quán)，但對發(fā)揚民主、建設(shè)我國社會主義民主政治具有重大意義。人民政協(xié)民主監(jiān)督作為外部監(jiān)督，雖然沒有法律監(jiān)督的強制力，但其監(jiān)督主體的廣泛性、多樣性特點，可以在民眾與政府、共產(chǎn)黨之間搭起溝通橋梁，并在監(jiān)督過程中對不同領(lǐng)域的利益訴求進行整合表達，促進民眾有序參與政治，不僅能夠保持社會的穩(wěn)定和良性發(fā)展，還有利于擴大和完善社會主義民主，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（三）有利于科學理性決策，推進國家治理現(xiàn)代化

人民政協(xié)民主監(jiān)督雖然是柔性監(jiān)督，但有監(jiān)督總是好事。正如鄧小平指出：“有監(jiān)督比沒有監(jiān)督好，一部分人出主意不如大家出主意。共產(chǎn)黨總是從一個角度看問題，民主黨派就可以從另外一個角度看問題，出主意。這樣，反映的問題更多，處理問題會更全面，對下決心更有利，制定的方針政策會比較恰當，即使發(fā)生問題也比較容易糾正。”[6]當前我國正處于全面深化改革的關(guān)鍵時期，治理體系和治理能力現(xiàn)代化對執(zhí)政黨提出更新更高要求。為此，出臺的各項政策、重大決策都會影響國計民生。為了避免出臺錯誤政策給社會經(jīng)濟發(fā)展造成重大損失，要做到民主、科學決策，應(yīng)發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督廣泛靈活的特點，對黨和政府的決策進行全面、有效評估，一旦發(fā)現(xiàn)不足和缺點，可以及時指出，并監(jiān)督其不斷完善，從而有利于推進國家治理現(xiàn)代化。

三、國家治理現(xiàn)代化背景下人民政協(xié)民主監(jiān)督面臨的困境

（一）民主監(jiān)督意識有待提高

民主監(jiān)督意識薄弱是導致人民政協(xié)民主監(jiān)督有效性不夠的思想根源。由于缺乏監(jiān)督意識，不少監(jiān)督主體對民主監(jiān)督缺乏正確的理解和認識。一些政協(xié)工作者、政協(xié)委員認為，人民政協(xié)民主監(jiān)督?jīng)]有硬性規(guī)定和約束，監(jiān)督偏軟，在民主監(jiān)督中效果不大，很難真正發(fā)揮監(jiān)督作用，因此在履行監(jiān)督職責時沒有熱情，監(jiān)督工作開展不主動，不積極，開展監(jiān)督工作只是走走過場，流于形式，造成在實際的監(jiān)督工作中出現(xiàn)不會監(jiān)督、不想監(jiān)督以及不愿監(jiān)督的現(xiàn)象。同時，對于部分監(jiān)督客體而言，由于對人民政協(xié)的功能定位缺乏正確認識，對其監(jiān)督工作的認識就更存在偏差，認為政協(xié)只是服從黨委和政府的中心工作安排，不認為政協(xié)具有監(jiān)督職能，不愿意接受政協(xié)的民主監(jiān)督。有些甚至對政協(xié)的民主監(jiān)督存在抵觸心理，認為政協(xié)的民主監(jiān)督多此一舉。監(jiān)督意識的薄弱影響了政協(xié)民主監(jiān)督的有效開展。

（二）民主監(jiān)督機制尚需健全

眾所周知，政治學研究的一個重點問題就是“權(quán)力與權(quán)利”之間的關(guān)系問題，這兩者屬于不同的概念。對于人民政協(xié)民主監(jiān)督而言，就是具有政治學中的“權(quán)利”而非“權(quán)力”。因此，對于監(jiān)督客體來說，沒有權(quán)力的監(jiān)督很難形成監(jiān)督制衡。人民政協(xié)民主監(jiān)督機制尚未健全，尚未形成完整的知情、溝通、反饋機制，也影響了監(jiān)督的效果。同時，人民政協(xié)民主監(jiān)督是在協(xié)商中監(jiān)督，這雖然有利于發(fā)揚社會主義民主、維護社會穩(wěn)定，但也意味著政協(xié)民主監(jiān)督與政治權(quán)力的運行結(jié)合緊密程度是不確定的。實踐中，一些地方政協(xié)組織開展的民主監(jiān)督存在不靠制度運行而靠人情監(jiān)督的現(xiàn)象，如果被監(jiān)督者愿意接受監(jiān)督，民主監(jiān)督就會起到其應(yīng)有作用與效果，反之就會流于形式。

（三）民主監(jiān)督有效性有待加強

人民政協(xié)民主監(jiān)督的效果是監(jiān)督主體對監(jiān)督客體有效監(jiān)督過程的體現(xiàn)。因此，監(jiān)督效果的好與否是由以上三個因素決定的。在現(xiàn)實中，人民政協(xié)民主監(jiān)督的非強制性，導致一些監(jiān)督主體意識淡漠，在監(jiān)督過程中不積極主動監(jiān)督，有的甚至不敢監(jiān)督。有的監(jiān)督客體又對政協(xié)民主監(jiān)督認識不準確，不接受其監(jiān)督。加之一些黨委政府不愿意接受政協(xié)對其權(quán)力運行過程的監(jiān)督等，這些都影響政協(xié)監(jiān)督職能的有效發(fā)揮，也影響了人民政協(xié)民主監(jiān)督的有效性。

四、增強人民政協(xié)民主監(jiān)督有效性的路徑選擇

（一）加強黨的領(lǐng)導

黨的十九大報告強調(diào)“黨政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的”，并在新時代黨的建設(shè)總要求中鮮明提出“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導”[7]。加強黨對人民政協(xié)民主監(jiān)督的領(lǐng)導，是增強其監(jiān)督有效性的前提。人民政協(xié)民主監(jiān)督作為我國社會主義民主的重要體現(xiàn)，其作用發(fā)揮必須是在黨的領(lǐng)導下，堅持正確的方向和原則，只有這樣，民主監(jiān)督的有效性才能得到保障?！叭嗣裾f(xié)依章程進行民主監(jiān)督，關(guān)鍵是堅持黨的領(lǐng)導，這是政治原則，也是政治規(guī)矩”[4]。因此，要進一步發(fā)揮各級黨委的引領(lǐng)作用。各級黨委要高度重視人民政協(xié)民主監(jiān)督，將其監(jiān)督的有效性作為體現(xiàn)各級黨委執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的重要內(nèi)容，提高民主監(jiān)督的組織化程度，確保人民政協(xié)民主監(jiān)督中黨委核心作用的發(fā)揮。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》要求各級黨委和政府負責同志自覺接受、積極支持和保證人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督，認真傾聽批評和建議，并督促有關(guān)方面辦理監(jiān)督意見[4]。要發(fā)揮政協(xié)黨組的領(lǐng)導核心作用，政協(xié)黨組對重點監(jiān)督議題工作的開展要有計劃、有目的，做好民主監(jiān)督工作的溝通協(xié)調(diào)，確保民主監(jiān)督有效開展。

（二）收集監(jiān)督信息

對監(jiān)督信息的收集是監(jiān)督工作的起點。人民政協(xié)開展民主監(jiān)督的重要前提是對監(jiān)督客體有著全面的了解、知情，要做到這點，政務(wù)公開是關(guān)鍵。政務(wù)公開是將權(quán)力的運行公開化、透明化，確保權(quán)力在陽光下運行。人民政協(xié)民主監(jiān)督可以通過政務(wù)公開欄、政務(wù)信息?？?、政務(wù)發(fā)布會等了解監(jiān)督對象的權(quán)力運行狀況，及時、準確地掌握監(jiān)督客體動向，確保民主監(jiān)督的質(zhì)量和效果。同時，黨委和政府在討論重大議題時，可以視情況邀請政協(xié)委員、政協(xié)工作人員參加，便于人民政協(xié)民主監(jiān)督的有效開展。

（三）優(yōu)化監(jiān)督模式

監(jiān)督模式的改變有利于整個監(jiān)督體系的不斷完善和發(fā)展。因此，對監(jiān)督模式的優(yōu)化至關(guān)重要。隨著科技的快速發(fā)展，為大數(shù)據(jù)服務(wù)于人民政協(xié)民主監(jiān)督提供了契機，建立“互聯(lián)網(wǎng)+”的大數(shù)據(jù)監(jiān)督模式將全面提升人民政協(xié)民主監(jiān)督的有效性。2015年8月5日，國務(wù)院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)行動發(fā)展綱要》明確指出：“數(shù)據(jù)已成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，加快大數(shù)據(jù)部署，深化大數(shù)據(jù)應(yīng)用，已成為穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生和推動政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需要和必然選擇?！盵8]黨的十八屆五中全會重申，實施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。 因此，人民政協(xié)應(yīng)與時俱進，充分認識到大數(shù)據(jù)技術(shù)帶來的機遇與挑戰(zhàn)，樹立大數(shù)據(jù)意識，建立“互聯(lián)網(wǎng)+”的民主監(jiān)督模式。

“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”的民主監(jiān)督模式是系統(tǒng)完整的監(jiān)督模式。該模式在建立人民政協(xié)民主監(jiān)督數(shù)據(jù)平臺的基礎(chǔ)上，充分挖掘信息資源。對民主監(jiān)督主體、客體、過程的數(shù)據(jù)進行全面收集，從而更完整地反映監(jiān)督實效。同時，根據(jù)大數(shù)據(jù)的分析研究，民主監(jiān)督不再是靜態(tài)地、對某一點進行監(jiān)督，而是動態(tài)地、對整體進行分析。比如政協(xié)對黨和政府的一項重大決策進行監(jiān)督，在沒有大數(shù)據(jù)+監(jiān)督之前，通常只能抽樣收集部分信息，并對政策的現(xiàn)實影響因素作出相關(guān)評價監(jiān)督，而運用大數(shù)據(jù)+監(jiān)督對信息的收集就不是僅僅停留在某一時間點，是整個時間段。因此，這種監(jiān)督不僅對政策的現(xiàn)在進行監(jiān)督，還可以對政策運行的未來發(fā)展趨勢進行分析研究，從而提高監(jiān)督的預見性和針對性。

（四）培養(yǎng)監(jiān)督意識

民主監(jiān)督是法律賦予公民的基本權(quán)利，是社會主義民主政治的重要體現(xiàn)。增強人民政協(xié)民主監(jiān)督有效性，培養(yǎng)公民的民主監(jiān)督意識是當務(wù)之急。意識的培養(yǎng)是潛移默化的漫長過程，有效的“灌輸”是意識培養(yǎng)的重要手段。這就要求對廣大黨員干部進行理論教育，使其充分認識到人民政協(xié)民主監(jiān)督的重要性和必要性。政協(xié)委員和政協(xié)工作人員也要圍繞監(jiān)督議題，認真學習掌握黨和國家的方針政策和重大決策部署，通過學習不斷提高自身素質(zhì)，提升履職能力，成為“懂政協(xié)、會協(xié)商、善議政”的政協(xié)人。另一方面，還要強化被監(jiān)督者接受監(jiān)督的意識，要加強對公務(wù)人員尤其是黨員干部的權(quán)力觀教育，明白手中的權(quán)力是有約束的，自覺接受人民政協(xié)的民主監(jiān)督，更好地為人民履好職、服好務(wù)。

（五）建立監(jiān)督制度

制度是帶有全局性和長期性的，制度建設(shè)亦是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。要增強人民政協(xié)民主監(jiān)督的有效性，最終是要落實到制度層面。應(yīng)建立人民政協(xié)民主監(jiān)督的制度條例，明確人民政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)、職責、內(nèi)容、形式等方面內(nèi)容，從制度上保障人民政協(xié)民主監(jiān)督的有效開展。完善人民政協(xié)民主監(jiān)督的監(jiān)督信息收集機制、監(jiān)督協(xié)調(diào)落實機制、監(jiān)督反饋機制、監(jiān)督權(quán)益保障機制等。探索將黨委政府工作與政協(xié)民主監(jiān)督有效銜接，建立政協(xié)、黨委、政府溝通協(xié)調(diào)機制，將民主監(jiān)督工作安排及時與黨委、政府溝通，協(xié)調(diào)配合，確保民主監(jiān)督的有效開展。

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[6]鄧小平.鄧小平文選：第1卷[M].北京：人民出版社，1989：272—273.

[7] 習近平.決勝全面建成小康社會? 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017-10-28（01）.

[8]國務(wù)院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)行動發(fā)展綱要》[N].人民日報，2015-09-06（01）.

責任編輯：任淮南