四川省貧困地區(qū)精準扶貧工作難點與對策研究

熊俊豪 熊山

摘 要：四川省貧困地區(qū)精準扶貧工作中，存在自然資源環(huán)境限制、經(jīng)濟發(fā)展基礎薄弱、農(nóng)村空心化滲透加劇及幫扶中衍生相關社會問題等難點。思想扶貧激發(fā)內(nèi)生動力，產(chǎn)業(yè)扶貧與能力扶貧推動內(nèi)涵式發(fā)展，區(qū)域協(xié)作發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟實現(xiàn)效益共享，強化扶貧工作精準化管理并重視優(yōu)化多元化扶貧支持體系，是剔除影響四川省精準扶貧成效的障礙性因素和實現(xiàn)全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標的有效方法。

關鍵詞：貧困地區(qū)；精準扶貧；難點；對策

文章編號：1004-7026（2019）03-0043-03 中國圖書分類號：F323.8 文獻標志碼：A

我國政府提出了“到2020年消除全部貧困人口，實現(xiàn)全面小康社會”的宏偉目標。當前，扶貧事業(yè)進入到了攻堅克難關鍵時期。四川省貧困地區(qū)精準扶貧取得了顯著成就，但制約精準扶貧成效發(fā)揮的一些深層次問題也在不斷積累，精準扶貧工作面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

結合理論與實證、文獻與調(diào)查，系統(tǒng)性剖析四川省精準扶貧工作的難點，深入挖掘其根本原因和形成機理，找到針對性解決辦法和對策，對指導四川省精準扶貧政策實踐、減少政策執(zhí)行過程阻力、完善政策執(zhí)行過程、推動貧困人口主動參與精準扶貧實踐而提高自身內(nèi)生發(fā)展能力，具有重要價值。

1 四川省貧困地區(qū)特征分析

四川省貧困縣共88個，其中國定貧困縣66個，省定貧困縣22個。截止2014年底，四川省貧困地區(qū)涉及農(nóng)村貧困人口497.65萬人，貧困發(fā)生率為7.7%。在88個貧困縣中，民族地區(qū)有54個，占61.4%；國家扶貧開發(fā)工作重點縣36個，占全國的6.1%；集中連片特殊困難地區(qū)60個，占全國的8.2%。

四川省農(nóng)村貧困地區(qū)和人口呈“大分散、小集中”特點，分布極廣，地域幾乎涵蓋全省，集中分布于川西北高寒藏羌區(qū)（甘孜州、阿壩州）、攀西大小涼山彝區(qū)（涼山州、攀枝花市、樂山市）、川北秦巴山區(qū)（綿陽市、廣元市、巴中市、達州市、南充市、廣安市）和川南烏蒙山區(qū)（宜賓市、瀘州市）。

四川省貧困地區(qū)大都有著相似的自然環(huán)境特征，如耕地少、自然資源沒有得到很好的利用、常年遭受各種自然災害、生態(tài)環(huán)境惡劣等。從經(jīng)濟特征角度看，四川省貧困地區(qū)主要以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)結構單一，基礎設施建設達不到發(fā)展要求，經(jīng)濟處于不開放狀態(tài)，市場競爭力弱。從社會文化特征角度看，四川省貧困地區(qū)大多人口基數(shù)大，貧困人口文化素質(zhì)整體偏下，醫(yī)療和教育設備供應不足，思想觀念陳舊落后。

2 四川省貧困地區(qū)精準扶貧工作難點

2.1 自然資源環(huán)境限制

四川省貧困地區(qū)大多位于深山區(qū)、石山區(qū)、高原區(qū)及丘陵地區(qū)。

首先，這些地區(qū)大多自然地理環(huán)境惡劣，地形地貌復雜，土地資源總量少，人多地少的矛盾非常突出?，F(xiàn)有可利用土地要么土層薄、貧瘠，不宜農(nóng)耕；要么以陡坡為主，耕地質(zhì)量不高，產(chǎn)出量低。由于缺乏必要保護和合理利用，土地沙漠化和水土流失較為嚴重，增大了農(nóng)業(yè)風險和貧困地區(qū)脫貧的難度。

其次，四川省貧困地區(qū)大多數(shù)處于生態(tài)敏感地帶。許多貧困地區(qū)旱災非常嚴重，地表水源不能充分利用。一些貧困區(qū)高寒陰冷，日照稀少，不適合農(nóng)業(yè)耕作。一些地區(qū)山高坡陡，水土流失嚴重，災害頻繁。近年來，四川省貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和建設取得了顯著成績，但粗放式經(jīng)濟增長方式導致森林過伐、土地過墾、草場過牧等問題，形成“愈窮愈墾，愈墾愈窮”的惡性循環(huán)。貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境進一步惡化，甚至給當?shù)剞r(nóng)戶生存帶來了困難。

再次，受政策、資金、技術、文化等的限制，四川省大部分貧困地區(qū)能源、礦產(chǎn)、生物、旅旅等資源相對較富集，但開發(fā)利用程度非常低，沒有形成社會、經(jīng)濟和生態(tài)發(fā)展的良性循環(huán)。已開發(fā)資源大多采用掠奪式開發(fā)，效果不夠理想，資源幾盡耗竭且再生能力差，生態(tài)重建壓力非常沉重。

總體來看，由于自然資源環(huán)境條件限制，四川省貧困地區(qū)特別是深度貧困地區(qū)扶貧脫貧面臨較大壓力?？朔毨У貐^(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱性，從根本上改善提高貧困地區(qū)生產(chǎn)和生活的物質(zhì)基礎，是四川省貧困地區(qū)打贏扶貧脫貧仗、全面同步建設小康社會的關鍵[1]。

2.2 經(jīng)濟發(fā)展基礎依然薄弱

首先，四川省貧困地區(qū)大多產(chǎn)業(yè)結構單一，農(nóng)業(yè)在縣域經(jīng)濟中占有重要地位。第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重滯后，且或多或少地與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有聯(lián)系。地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和就業(yè)人數(shù)占生產(chǎn)總值和就業(yè)總人數(shù)的一半以上。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以低層次平面墾殖方式為主要特征，生產(chǎn)技術落后，生產(chǎn)后勁嚴重不足。

其次，四川省貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展仍處于內(nèi)向為主的低層次，商品經(jīng)濟發(fā)育程度低。產(chǎn)品技術含量低，缺乏吸引外資、引進先進技術、開拓市場的競爭意識和能力。

再次，四川省貧困地區(qū)農(nóng)戶的家庭經(jīng)濟收入來源單一，農(nóng)戶擁有的可用資本少，缺少自我發(fā)展和自我改造的能力。資本形成能力嚴重不足，農(nóng)業(yè)擴大再生產(chǎn)困難。集體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟和個體經(jīng)濟等非國有經(jīng)濟的組織能力弱，面臨累積能力弱、資源轉換率低、對外開放程度低、回流效應沖擊大等嚴峻挑戰(zhàn)。

2.3 農(nóng)村空心化滲透加劇

隨著我國城鎮(zhèn)化進程不斷深入，農(nóng)村空心化在農(nóng)村貧困地區(qū)呈現(xiàn)不斷蔓延趨勢。農(nóng)村空心化是土地、人口、經(jīng)濟、社會、政治、精神、文化等要素偏離農(nóng)村發(fā)展軌跡，使農(nóng)村地區(qū)發(fā)展緩慢或停滯不前的一種非正?，F(xiàn)象[2]。

為提高收入和改善自身生存環(huán)境，農(nóng)村貧困地區(qū)大量青壯年勞動力流向城市，使農(nóng)村留守人口呈現(xiàn)低齡與老齡趨勢。留守人員收入普遍較低，經(jīng)濟狀況令人擔憂。留守人口勞動能力整體下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技使用上存在很大局限，土地資源浪費，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和組織化程度低，農(nóng)村社區(qū)組織人才短缺長期處于癱瘓狀態(tài)。這些問題的存在，進一步加劇了農(nóng)村區(qū)的貧困化程度[3]。

同時，由于“外擴內(nèi)空”，農(nóng)村留守人口無法享受應有的基礎設施與社會公共服務，農(nóng)村地域范圍內(nèi)整體經(jīng)濟和社會綜合功能出現(xiàn)虛化、弱化或退化。進一步加劇了留守人口生計脆弱性，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展造成消極影響。

2.4 扶貧工作衍生相關社會問題

一是幫扶工作中，部分貧困戶脫貧內(nèi)生動力不足，滋生了嚴重的“等、靠、要”依賴思想。隨著扶貧政策貫徹落實、扶貧經(jīng)費投入不斷增加和脫貧教育深入開展，貧困戶脫貧志向和致富內(nèi)生動力在不斷增強。但仍有部分貧困戶不同程度存在“等、靠、要”觀望心態(tài)、依賴心理和功利思想，脫貧意愿不強，對政府救助的期望值高。缺少自力更生、艱苦奮斗精神，甚至存在利用政府扶貧補貼政策進行套利的行為。

二是地方政府過度傾向于“貧困戶”的扶貧政策，蘊含著“社會公平”問題與社會矛盾。國家對貧困戶與非貧困戶在政策上有很多差別，例如易地搬遷、危房改建等。地方政府把有限扶貧資源，過度投向“貧困戶”，而非整個“貧困地區(qū)”全體受益時，容易造成新的社會不公平現(xiàn)象。讓與貧困戶差別不大的非貧困戶心理失衡，增大社會穩(wěn)定壓力。一些地方出現(xiàn)了非貧困戶抱怨貧困戶和扶貧政策的現(xiàn)象[4]。

3 扶貧工作對策研究

3.1 加強思想扶貧，扶貧先扶志

貧困戶缺乏脫貧致富的志向勇氣和勤勞實干精神。長期以來，幫扶主體只關注物質(zhì)扶貧和資金扶貧，而忽視對貧困戶精神教育，是“等、靠、要”依賴思想產(chǎn)生的主要根源[5]。

一是重視對貧困戶的思想政治教育工作，把扶貧與扶志有機地結合起來。通過真誠關心貧困戶生活，了解他們的思想動態(tài)，并針對性地進行思想政治教育。幫助貧困戶樹立“不勞而貧”“不學而貧”的羞恥心，祛除不愿干事創(chuàng)業(yè)、暴利心切和只顧眼前不計長遠的錯誤觀念。構建脫貧致富的信心和戰(zhàn)勝困難、擺脫困境的決心，讓貧困戶在脫貧摘帽中不做局外人、旁觀者或過路客。

二是重視致富帶頭人引領作用。通過致富帶頭人“示范效應”“鯰魚效應”和“擴散效應”，消除貧困戶“向貧看齊”“得過且過”等思想。

三是樹立脫貧致富先鋒或典型。召開專題表彰會，授予“脫貧致富先鋒”等榮譽稱號。在防止“壘大戶”情況發(fā)生的前提下，持續(xù)給予其產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)業(yè)扶持等優(yōu)惠政策與環(huán)境條件。以脫貧致富先鋒的榜樣力量，激活并不斷強化貧困戶脫貧致富的內(nèi)生動力。

3.2 加強產(chǎn)業(yè)扶貧和能力扶貧，重視“內(nèi)涵式”發(fā)展

一是加強產(chǎn)業(yè)扶貧，有效實現(xiàn)農(nóng)民就近轉移就業(yè)。產(chǎn)業(yè)扶貧是增強貧困地區(qū)“造血”功能和提高貧困地區(qū)自我發(fā)展能力的重要方式，也是推進貧困人口在脫貧基礎上實現(xiàn)穩(wěn)步致富、防止返貧的有力保障。可以考慮適當推行荒蕪土地流轉到貧困戶，推動貧困戶擴大種植業(yè)規(guī)模，促進提高土地利用率和產(chǎn)出效率。可以考慮大力推行貧困戶以合作社模式聯(lián)合經(jīng)營養(yǎng)殖業(yè)，促進貧困戶養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)做大做強。要善于因地制宜，創(chuàng)新思路方法。大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，加大對貧困戶特色產(chǎn)業(yè)項目扶持力度。降低農(nóng)村小額貸款門檻，增加小額貸款額度，設立返鄉(xiāng)貧困人口創(chuàng)業(yè)基金，為貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更多政策支持與貸款便利。

二是加強能力扶貧，培養(yǎng)兼業(yè)農(nóng)民與職業(yè)農(nóng)民。注重農(nóng)村人力資源開發(fā)，多渠道、多層次開展培訓教育，提高貧困戶“造血”功能，鼓勵開展多種經(jīng)營，促進農(nóng)戶生計多元化轉型。大力發(fā)展貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級農(nóng)村職業(yè)教育，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人學校培訓條件，統(tǒng)籌整合職業(yè)培訓資源。以貧困戶發(fā)展致富產(chǎn)業(yè)為需求，與就業(yè)、從業(yè)相結合，進行點到點指導和個性化培訓。增強實用性，解決學習培訓統(tǒng)一化、大眾化的問題。全面實施國家農(nóng)村勞動力轉移培訓和實用人才培訓工程，從貧困戶中培養(yǎng)一批有文化、懂技術、會經(jīng)營的新型農(nóng)民。創(chuàng)造貧困戶“因學脫貧”“因學致富”的環(huán)境條件，營造貧困戶接受更高層次教育的文化氛圍，消除貧困戶“代際傳遞”隱患，促使貧困戶脫貧致富由“外延式”向“內(nèi)涵式”發(fā)展。

3.3 重視統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強化區(qū)域協(xié)作

統(tǒng)籌貧困地區(qū)市、縣級整體脫貧規(guī)劃。立足區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，以貧困村為基本單元，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為扶貧開發(fā)區(qū)域，積極開展系統(tǒng)扶貧規(guī)劃的研究與制定，并將規(guī)劃納入相關扶貧資金投入范圍。

因地制宜制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅規(guī)劃。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間要從發(fā)展規(guī)劃、項目投資和產(chǎn)業(yè)對接等方面，建立協(xié)調(diào)機制，避免一盤散沙、過度競爭的局面。制定體現(xiàn)地方特色和差異的子規(guī)劃，制定優(yōu)化單個村的村級扶貧規(guī)劃，加強村內(nèi)部貧困戶和非貧困戶脫貧致富聯(lián)動。在確定具體項目時，尊重扶貧對象的主體地位，采取民主方式?jīng)Q策，充分調(diào)動村民參與積極性。

3.4 發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟，重視效益共享

農(nóng)村集體經(jīng)濟在農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中占有重要地位。加大扶持力度，在財政資金、政府投入等各個方面應給予優(yōu)惠，引導資金、技術等資源向村級流動，為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件。鼓勵村級組織尋找確立自身的發(fā)展優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧發(fā)展自身特色產(chǎn)業(yè)，提升市場競爭力和社會影響力。

鼓勵村級組織興辦各類新型合作經(jīng)濟組織，實現(xiàn)開放式經(jīng)營，優(yōu)化集體資源配置。以村委會為主體，村組合一，組建相應的專業(yè)合作社或創(chuàng)辦經(jīng)濟實體。通過開展產(chǎn)、供、銷服務和創(chuàng)辦農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，增加村集體收入，壯大村集體經(jīng)濟實力。不僅帶領貧困戶脫貧致富，也使非貧困戶從中受益，消除全村貧困現(xiàn)象和村內(nèi)貧困戶與非貧困戶的矛盾，形成效益共享、全村村民共同發(fā)展的良好局面。

3.5 強化扶貧工作精準管理，重視目標效率

加強扶貧攻堅工作的宣傳力度。廣泛宣傳，營造濃厚扶貧氛圍，把精準扶貧、精準脫貧工作的宣傳報送與業(yè)務工作同謀劃、同安排、同部署、同推進。主要領導親自過問，分管領導重點審核，職能部門全力實施，宣傳部門廣泛宣傳。結合精準扶貧工作最近動態(tài)，宣傳典型和亮點。同時，嚴格執(zhí)行扶貧宣傳信息報送機制，充分利用縣政府網(wǎng)站、縣扶貧網(wǎng)站以及省信息推送平臺，定期發(fā)布、報送扶貧信息。

加強精準扶貧各項政策的解釋力度。將精準扶貧各項政策的解釋工作，納入常態(tài)化管理范疇，解決“政策梗阻”問題。加強危房改造、易地搬遷、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、新農(nóng)合、醫(yī)保報銷、大病保險、政策兜底、五保等相關政策細節(jié)的宣傳與解釋工作。宣傳工作落實到專人，人到村，村到戶，并做成專門培訓小冊，方便村民隨時閱讀查看。在縣政府網(wǎng)站、縣扶貧網(wǎng)站開辟專欄，推送相關政策及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村組扶貧工作執(zhí)行情況，以便社會監(jiān)督。

搭建“大數(shù)據(jù)”支撐的扶貧工作專項平臺管理信息系統(tǒng)。集成貧困戶家庭基本情況、家庭收入情況、“三保障”“四有”“五個一”情況綜合信息。按周期或跨期對貧困戶脫貧、貧困村摘帽情況作綜合研判，有效實現(xiàn)“對象精準、項目精準、資金使用精準、措施到位精準、貧困村派人精準、脫貧成效精準”。敦促培訓貧困戶做好記賬本日常記錄和財政補貼一本通保管工作。

建立扶貧攻堅長效機制和政策延續(xù)機制。對脫貧摘帽的貧困村和貧困戶，繼續(xù)落實產(chǎn)業(yè)扶持、基礎設施改造、教育培訓、醫(yī)療救助、就業(yè)服務、創(chuàng)業(yè)指導、社會保障等優(yōu)惠政策，防止脫貧后返貧。

建立多維度的扶貧目標績效考評體系，為項目管理、目標績效考評提供依據(jù)，并嚴格貫徹執(zhí)行。對財政扶貧資金投入情況和已開展的扶貧項目，實行跟蹤管理、督促檢查和統(tǒng)計監(jiān)測，對項目執(zhí)行情況進行獎懲。核實貧困戶評估信息卡，努力做到項目扶持到戶、檢查驗收到戶、效益體現(xiàn)到戶。

3.6 調(diào)動社會力量參與，優(yōu)化多元化扶貧支持體系

將社會力量扶貧納入扶貧開發(fā)工作總體規(guī)劃，進行統(tǒng)一部署和協(xié)調(diào)。制定出臺對參與扶貧開發(fā)的企業(yè)等社會力量的合理優(yōu)惠政策，如扶貧項目支持、企業(yè)稅費減免等，在政策范圍內(nèi)給與大力支持。

對社會力量參與扶貧開發(fā)涌現(xiàn)出的先進事跡或典型事例，應統(tǒng)一表彰獎勵，使參與扶貧工作并作出突出貢獻的社會力量獲得政治榮譽、經(jīng)濟實惠、社會地位和百姓口碑，全面調(diào)動其參與扶貧開發(fā)的積極性。