芻議農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定工作

摘 要：在農(nóng)村土地征用款發(fā)放與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等工作實(shí)踐中，寧波市江北區(qū)創(chuàng)建了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員操作程序、界定方法、成員分類以及集體經(jīng)濟(jì)待遇享有程度等辦法，創(chuàng)造性提出了預(yù)備成員、原成員等新理念，提出了城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一后新增人員界定辦法、建立成員身份確認(rèn)工作委員會(huì)等政策建議與工作舉措，為化解城市化、工業(yè)化發(fā)展難題提供了有益經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；成員資格界定；制度創(chuàng)新；數(shù)據(jù)庫(kù)

文章編號(hào)：1004-7026（2019）03-0041-03 中國(guó)圖書分類號(hào)：F321.32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

在城市化、工業(yè)化快速推進(jìn)進(jìn)程中，針對(duì)征地?cái)?shù)量增多而引發(fā)的農(nóng)村集體資產(chǎn)驟然上升狀況，寧波市江北區(qū)經(jīng)反復(fù)協(xié)商溝通，及時(shí)推出了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定的操作規(guī)程和較為詳盡合理的實(shí)施細(xì)則。特別是在“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員中哪些類型群體可以享有、哪些類型群體不能享有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)待遇”這一核心事宜上提出了一個(gè)明確說法和相關(guān)解釋。作出了積極而具有江北特色的探索研究，較為順利地化解了事關(guān)農(nóng)村改革大局的關(guān)鍵問題。現(xiàn)將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定工作制度創(chuàng)新與探索成果，全面總結(jié)梳理如下。

1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定現(xiàn)狀

從江北區(qū)109個(gè)村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定工作總體情況來看，各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)法律規(guī)定和上級(jí)政策精神，通過實(shí)施村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革、城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一改革以及征地款發(fā)放等工作，制定了詳盡的成員界定辦法和操作細(xì)則。出臺(tái)的界定辦法以及界定初步方案遞交成員代表大會(huì)討論通過之前，必須由涉農(nóng)街道（鎮(zhèn)）進(jìn)行審核，并報(bào)送區(qū)級(jí)主管部門備案。其中62個(gè)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理模式的股份經(jīng)濟(jì)合作社，因社制宜推出了成員增減管理操作規(guī)程，形成了具有江北特色的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定工作新模式[1-3]。

2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定上的制度創(chuàng)新

2.1 提出了新的界定要素和確定原則

在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定實(shí)踐中，摒棄了單一戶籍標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定了戶籍關(guān)系（涉及遷入與遷出時(shí)間）、土地承包、福利享受和對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等重要要素，并確定了界定工作的三條原則。

一是堅(jiān)持尊重歷史與立足現(xiàn)實(shí)相統(tǒng)一的原則。第一輪農(nóng)村土地承包之前或之時(shí)已經(jīng)在冊(cè)的人員，直至截止日實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定前仍在本村，當(dāng)然屬于成員。

二是堅(jiān)持依法依規(guī)與風(fēng)俗習(xí)慣相協(xié)調(diào)的原則。開展成員資格界定，凡是法律、法規(guī)、規(guī)章等對(duì)集體成員認(rèn)定有明確規(guī)定的，且與本區(qū)合理的風(fēng)俗習(xí)慣規(guī)范沒有矛盾的，要嚴(yán)格執(zhí)行其規(guī)定界定；雖然法律、法規(guī)、規(guī)章等有規(guī)定，但與本區(qū)合理的風(fēng)俗習(xí)慣規(guī)范有矛盾的，要在法律法規(guī)框架范圍內(nèi)，結(jié)合本區(qū)合理的風(fēng)俗習(xí)慣規(guī)范界定；法律、法規(guī)、規(guī)章等沒有規(guī)定或規(guī)定不明確的，本區(qū)存在合理的風(fēng)俗習(xí)慣規(guī)范的，要按本區(qū)合理的風(fēng)俗習(xí)慣規(guī)范界定；法律、法規(guī)、規(guī)章等沒有規(guī)定或規(guī)定不明確的，且風(fēng)俗習(xí)慣也沒有規(guī)范的，要根據(jù)法律原則和《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》之“依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則”精神，經(jīng)過民主決議進(jìn)行界定。

三是堅(jiān)持實(shí)體公正與程序公正相結(jié)合的原則。開展成員資格界定，應(yīng)充分尊重成員主體地位。界定過程要公平公正，界定結(jié)果公開透明，切實(shí)保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)。在實(shí)施過程中，既要堅(jiān)持少數(shù)服從多數(shù)原則，又要防止借社員自治非法剝奪或損害少數(shù)人的合法權(quán)益。

2.2 創(chuàng)建了兩種成員界定新的辦法

一是世居戶口人員為中心的界定方法。《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第十七條規(guī)定，“戶籍在本村符合下列條件之一，且遵守村經(jīng)濟(jì)合作社章程的農(nóng)村居民，為本村經(jīng)濟(jì)合作社社員：（一）開始實(shí)行農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制時(shí)原生產(chǎn)大隊(duì)成員?！庇纱苏f明，在第一輪土地承包責(zé)任制之前遷入的成員都是世居社員，以血緣、法定關(guān)系以及地緣組成村社共同體，因而凡與之形成血緣關(guān)系以及法定關(guān)系的都是集體經(jīng)濟(jì)組織成員。也就是說，該村子孫可以享有該村集體經(jīng)濟(jì)待遇。

二是農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定方法。根據(jù)農(nóng)村土地承包法精神規(guī)定，是否擁有家庭承包性質(zhì)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，是界定集體經(jīng)濟(jì)組織的最為重要標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 形成了環(huán)環(huán)相扣到位的操作程序

在實(shí)踐工作中，形成了“七步三榜工作法”。

一是成立組織。成立由村級(jí)黨組織主要負(fù)責(zé)同志任組長(zhǎng)，村“兩委”和村股份經(jīng)濟(jì)合作社董事會(huì)人員、黨員代表、成員股東代表，以及熟悉村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展歷史且群眾認(rèn)可的老同志為成員的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定工作小組。

二是制定方案。村成員界定工作小組要對(duì)本村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史沿革、成員變化和本村現(xiàn)狀人口進(jìn)行全面調(diào)查。在掌握基本情況和相關(guān)人員基本訴求的基礎(chǔ)上，依據(jù)指導(dǎo)意見制定村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定實(shí)施方案或?qū)嵤┘?xì)則。實(shí)施方案或?qū)嵤┘?xì)則的主要內(nèi)容，應(yīng)包括成員資格界定基準(zhǔn)日、界定原則、界定標(biāo)準(zhǔn)、界定方式和界定程序等內(nèi)容。村成員資格界定實(shí)施方案或?qū)嵤┘?xì)則，需經(jīng)本村成員代表會(huì)議討論，2/3以上成員同意通過或成員戶代表會(huì)議2/3以上簽名（戶主）同意通過。

三是提出申請(qǐng)。符合申請(qǐng)條件的人員，由家庭或本人向工作小組提出申請(qǐng)，并提供本人的戶口簿及相關(guān)證明材料。

四是調(diào)查摸底。工作小組要廣泛搜集本村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)人員的戶籍、土地承包等信息，并對(duì)本村農(nóng)戶提交的相關(guān)證明材料進(jìn)行真實(shí)性審查，形成擬定名單。

五是結(jié)果公布。按照三榜公示辦法進(jìn)行。須經(jīng)過公示無異議后方可報(bào)送上級(jí)部門審批。

六是編制名冊(cè)。實(shí)行實(shí)名登記制度。村成員界定工作小組負(fù)責(zé)登記成員基本信息，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記簿。

七是建立成員數(shù)據(jù)庫(kù)。依據(jù)股份經(jīng)濟(jì)合作社上報(bào)的名單建立成員數(shù)據(jù)庫(kù)。

2.4 創(chuàng)造性提出預(yù)備成員（準(zhǔn)成員）的新概念

設(shè)立預(yù)備成員，賦予一定的持續(xù)年限方可成為正式成員。重點(diǎn)在通過婚姻取得成員資格的人員界定工作方面。江北區(qū)莊橋街道邵余股份經(jīng)濟(jì)合作社為此作出規(guī)定：本社男性成員第一次婚姻而遷入本村戶籍的配偶待婚姻關(guān)系滿1年，或喪偶后再婚而遷入本村戶籍的配偶婚姻關(guān)系滿1年，可成為預(yù)備成員，提出入社申請(qǐng)，待婚姻關(guān)系持續(xù)滿3年，履行成員資格認(rèn)定程序后，方可成為正式成員；男方到本社純女或有子嗣但喪失勞動(dòng)能力的股東家庭入贅的，允許一名戶籍已遷入且居住在本村并承擔(dān)贍養(yǎng)義務(wù)的女婿，具體依照該家庭成員簽定的書面協(xié)議辦理，依照前述相同操作程序?qū)嵤?；本社成員離婚后再婚而遷入本村的配偶，婚姻關(guān)系滿3年可成為預(yù)備成員，提出入社申請(qǐng)，待婚姻關(guān)系持續(xù)滿5年，履行成員資格認(rèn)定程序后，方可成為正式成員。目前，江北區(qū)24個(gè)股份經(jīng)濟(jì)合作社出臺(tái)了此項(xiàng)管理制度，妥善地化解了借婚姻之機(jī)享有集體經(jīng)濟(jì)待遇的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

2.5 建立成員登記管理辦法

股份合作制改革后社員股東、社員非股東以及非社員股東三類人員，均應(yīng)在《江北區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記表》中分類登記。社員股東登記事項(xiàng)包括：姓名、性別、出生年月、身份證號(hào)、戶籍所在地、婚姻狀況、政治面貌、股權(quán)數(shù)量、股權(quán)來源、登記日期等。社員非股東登記事項(xiàng)包括：姓名、性別、出生年月、身份證號(hào)、戶籍所在地、婚姻狀況、政治面貌、登記日期等，并注明是否為新生人員、婚姻遷入人員和其他人員。

2.6 推出了特殊對(duì)象享有集體經(jīng)濟(jì)待遇的政策

對(duì)曾經(jīng)是成員（稱之為原成員）、截止日（大多稱之為基準(zhǔn)日）后成員以及戶籍關(guān)系已經(jīng)遷入的特殊對(duì)象，推出了相應(yīng)地享有集體經(jīng)濟(jì)待遇的政策。

對(duì)原成員在村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革中人口股給予安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放，其農(nóng)齡計(jì)算按曾經(jīng)從事本村各業(yè)生產(chǎn)的年限確定。對(duì)退出或者注銷除名等，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織予以一定額度的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，例如：在第一輪土地承包末期，因婚遷、自謀職業(yè)、購(gòu)房、擇校求學(xué)、就業(yè)、自購(gòu)保險(xiǎn)、政策允許照顧等原因，從本村社員轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，按不高于本村社員標(biāo)準(zhǔn)的50%給予補(bǔ)助；在第二輪土地承包之后，按不低于本村社員標(biāo)準(zhǔn)的50%給予補(bǔ)助，具體數(shù)額由成員代表大會(huì)討論通過。

對(duì)外來種田農(nóng)戶，也形成了明確界定意見。根據(jù)戶籍遷入日期、是否繳納過公共積累資金以及土地承包情況，判定其集體經(jīng)濟(jì)享有額度，最低享有程度為社員標(biāo)準(zhǔn)的30%以上。在基準(zhǔn)日之后的新增人員，給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。如甬江街道包家股份經(jīng)濟(jì)合作社根據(jù)不同時(shí)間分別給予2萬元和0.8萬元的額度。

3 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定工作上的對(duì)策建議

3.1 盡早重新推出成員身份確認(rèn)辦法

為切實(shí)保障戶籍制度改革后戶口原屬農(nóng)業(yè)性質(zhì)的農(nóng)村居民的合法權(quán)益，根據(jù)中央、省、市有關(guān)文件規(guī)定精神，應(yīng)出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)辦法。全額享受對(duì)象可確定為：農(nóng)村第一輪土地承包之前已經(jīng)在冊(cè)的世居人員；擁有第二輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)在冊(cè)人員；在小城鎮(zhèn)綜合改革中，戶籍關(guān)系直接遷入（未在別村掛靠）本鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)的原本村成員；父母一方或雙方戶籍關(guān)系在本村的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的后代；通過初次婚姻取得的且沒有享受戶籍所在地的集體經(jīng)濟(jì)待遇，2016年10月1日戶籍改革前是農(nóng)業(yè)戶籍的人員，但男方到一家多女或兒子喪失勞動(dòng)能力家庭落戶的，其所在村至少應(yīng)允許一個(gè)居住在本村并承擔(dān)贍養(yǎng)老人義務(wù)的女婿安置落實(shí)；通過移民取得、收養(yǎng)取得的且沒有享受戶籍所在地的經(jīng)濟(jì)待遇，2016年10月1日戶籍改革前是農(nóng)業(yè)戶籍的人員。同時(shí)，一個(gè)十分重要的環(huán)節(jié)是，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)過程中形成的證明材料復(fù)印件，經(jīng)村經(jīng)辦人簽字蓋章后，以戶為單位一一歸檔保存，以此建立一戶一檔的管理制度。

3.2 組建并持續(xù)創(chuàng)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作委員會(huì)

根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定工作出現(xiàn)的新特點(diǎn)，由區(qū)、涉農(nóng)街道（鎮(zhèn)）、村三級(jí)成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作委員會(huì)。村級(jí)建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作委員會(huì)，由成員代表大會(huì)討論通過后，成立領(lǐng)導(dǎo)小組和調(diào)查工作小組，細(xì)化戶籍關(guān)系、土地承包、義務(wù)履行、居住狀況以及福利享受等界定要素，同時(shí)根據(jù)本地實(shí)際情況制定成員界定操作規(guī)程以及實(shí)施辦法。涉農(nóng)街道（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作委員會(huì)對(duì)其出臺(tái)的細(xì)則、決議以及上報(bào)的成員名單，進(jìn)行合法性審查，確保做到公平公正公開。

3.3 對(duì)界定結(jié)果的異議者給予利益訴求方面的救濟(jì)渠道

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)后的三榜公告期間，讓有異議者提出質(zhì)詢和需提供的相關(guān)證明材料。提供的材料如屬于現(xiàn)在村冊(cè)（2016年10月1日戶籍制度改革前屬農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)）的人員，應(yīng)提交戶籍關(guān)系證明材料。通過婚姻而遷入本村的（包括入贅婿）應(yīng)附有結(jié)婚登記證，原籍村一、二輪土地承包情況，集體經(jīng)濟(jì)收益享受以及股權(quán)享受情況等相關(guān)證明文件；離婚婦女遷入本村的應(yīng)附有離婚證，原夫家村的一、二輪土地承包情況，集體經(jīng)濟(jì)收益享受以及股權(quán)享受情況等相關(guān)證明文件。最終未確認(rèn)其成員資格的，應(yīng)予以告知，并向街道（鎮(zhèn)）提出信訪事宜，也可以依照《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第三十九第二款規(guī)定向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ浩鹪V。

3.4 編制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員名冊(cè)并錄入數(shù)據(jù)庫(kù)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定之后，應(yīng)按《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第二十條的規(guī)定，編制成員名冊(cè)?？稍趹艏P(guān)系資料上進(jìn)行記載，或在第二輪土地確權(quán)證中載明，更好的辦法是發(fā)放成員證書或建立成員數(shù)據(jù)庫(kù)。

確定專人負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)管理中出現(xiàn)的新情況、新問題，并實(shí)現(xiàn)與村級(jí)換屆同步實(shí)施的動(dòng)態(tài)管理。對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)建立后戶籍人口遷進(jìn)、遷出、新生申報(bào)、死亡等，由各村每月25日前填制數(shù)據(jù)庫(kù)動(dòng)態(tài)管理信息表，街道（鎮(zhèn)）、村共同對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行更新，確保數(shù)據(jù)庫(kù)真實(shí)和達(dá)到長(zhǎng)效管理效果。

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