鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度

李飛 周鵬飛

2.5 明確了土地經(jīng)營權(quán)可以融資擔(dān)保

黨的十八屆三中全會決定提出，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。2015年12月27日，第十二屆全國人大常委會第十八次會議決定，授權(quán)國務(wù)院在北京大興區(qū)等232個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實(shí)施物權(quán)法、擔(dān)保法關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，至2018年12月31日試點(diǎn)結(jié)束。

以承包地的土地經(jīng)營權(quán)作為融資擔(dān)保標(biāo)的物，是以承包人對承包地享有的占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)權(quán)利為基礎(chǔ)的，滿足用益物權(quán)可設(shè)定為融資擔(dān)保標(biāo)的物的法定條件。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場完善，將承包地的土地經(jīng)營權(quán)納入融資擔(dān)保標(biāo)的物范圍水到渠成。以承包地的土地經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的物設(shè)定擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人不能履行債務(wù)，債權(quán)人依法定程序處分擔(dān)保物，只是轉(zhuǎn)移了承包地的土地經(jīng)營權(quán)，實(shí)質(zhì)是使用權(quán)和收益權(quán)，土地承包權(quán)沒有轉(zhuǎn)移，承包地的集體所有性質(zhì)也不因此改變。

第三方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，也可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。由于各方面對繼受取得的土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)有爭議，是作為用益物權(quán)設(shè)定抵押，還是作為收益權(quán)進(jìn)行權(quán)利質(zhì)押，分歧很大。立法不陷入爭論，以服務(wù)實(shí)踐為目的，使用了土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保概念，這是抵押、質(zhì)押的上位概念，將兩種情形都包含進(jìn)去，既保持與相關(guān)民法的一致性，又避免因性質(zhì)之爭影響立法進(jìn)程（四十七條）。

2.6 明確了承包經(jīng)營權(quán)的入股權(quán)能

黨的十八屆三中全會決定提出，“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。2014年11月，中辦、國辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出，“引導(dǎo)農(nóng)民以承包地入股組建土地股份合作組織”，“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。

對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股，原土地承包法是將家庭承包方式和“四荒地”招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商承包方式分開處理的。對于家庭承包方式取得的承包地，原土地承包法將入股限定在承包方自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)的范圍。對“四荒地”的土地承包經(jīng)營權(quán)，原農(nóng)村土地承包法規(guī)定可以采取入股方式流轉(zhuǎn)。這次農(nóng)村土地承包法修改，增加了承包方可以采用入股的方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，但需向發(fā)包方備案。

承包地的土地經(jīng)營權(quán)采取入股方式流轉(zhuǎn)，與原法規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)合作不同，前者寬泛，包括入股法人企業(yè)，后者是入股組建土地股份合作社；前者的治理結(jié)構(gòu)可以是公司制，后者是股份合作制，是特殊的法人治理結(jié)構(gòu)；承包地的土地經(jīng)營權(quán)入股法人企業(yè)后，能處置的只是承包地的土地經(jīng)營權(quán)，土地承包權(quán)仍歸承包方，集體土地所有權(quán)也不改變。對此，土地承包法僅作原則性規(guī)定，給實(shí)踐留出空間，以后總結(jié)經(jīng)驗并制定配套規(guī)定，同時注意與公司法等法律對接好（三十六條）。

2.7 明確工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的準(zhǔn)入監(jiān)管

近年來，一些工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)，通過流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地，從事規(guī)?；?jīng)營，推動了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，但也出現(xiàn)借農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營之名行圈占農(nóng)村土地之實(shí)，違法違規(guī)進(jìn)行非農(nóng)、非糧化建設(shè)，影響國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給的問題。對于工商企業(yè)進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，一方面要鼓勵，一方面要求嚴(yán)格工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的準(zhǔn)入監(jiān)管，總的要求是不得改變土地集體所有權(quán)性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。

土地承包法規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風(fēng)險防范制度，本集體經(jīng)濟(jì)組織可以收取適量管理費(fèi)用。上述規(guī)定，目的是加強(qiáng)農(nóng)地用途管制和保護(hù)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)益，是規(guī)范而不是堵，允許工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)提升集約化經(jīng)營水平的方向沒有改變。當(dāng)然，要禁止借機(jī)設(shè)置門檻搞權(quán)力尋租（四十五條）。

2.8 明確婦女土地承包權(quán)益的保護(hù)

原農(nóng)村土地承包法中對保護(hù)婦女土地承包權(quán)益已有規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)中侵害婦女土地承包權(quán)益，表現(xiàn)為通過制定村規(guī)民約，對結(jié)婚、離婚或喪偶婦女（包括入贅男）的土地承包權(quán)益、集體經(jīng)濟(jì)收益的分配權(quán)益等進(jìn)行限制。農(nóng)村土地承包是按戶承包、按人分地，婦女出嫁前，是具有土地承包經(jīng)營權(quán)的家庭成員。婦女如在婚入地未取得承包地，按照原農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，婚出地的發(fā)包方不得收回其承包地。如果婚出地家庭兄弟姐妹分家析產(chǎn)，出嫁女依然享有原家庭承包土地的財產(chǎn)權(quán)益。這次修法進(jìn)一步明確，農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項權(quán)益。土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入（十六條、二十四條）。

這個問題還涉及村民委員會組織法和婦女權(quán)益保障法。兩法規(guī)定，“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”?！叭魏谓M織和個人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項權(quán)益。因結(jié)婚男方到女方住所落戶，男方和子女享有與所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等的權(quán)益”。對上述規(guī)定，在修改相關(guān)法律時增加法律責(zé)任，將違反法律規(guī)定的村民自治章程和村規(guī)民約及村民會議或者村民代表會議決定，明確為侵害婦女土地承包權(quán)益的違法行為；建立對村規(guī)民約的審查機(jī)制，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法對村民自治章程和村規(guī)民約的備案審查，對出現(xiàn)侵害婦女承包權(quán)益的及時責(zé)令改正；完善救濟(jì)途徑，賦予婦女向人民法院申請撤銷侵害婦女承包權(quán)益的村民自治章程、村規(guī)民約及村民會議或者村民代表會議決定的權(quán)利等。

2.9 授權(quán)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份

有意見提出，應(yīng)在農(nóng)村土地承包法中對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定作出規(guī)定。因為只有具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，才擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，喪失成員身份，就不再享有土地承包經(jīng)營權(quán)。隨著第二輪土地承包陸續(xù)到期，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)問題已十分迫切。

鑒于自人民公社制度解體以來，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份邊界不清問題由來已久，十分復(fù)雜。經(jīng)反復(fù)權(quán)衡，修正案只作出銜接性規(guī)定，對確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的原則、程序等留給其他法律或法規(guī)具體規(guī)定（六十九條）。

3 問：這次修改土地承包法堅持了什么原則？

答：農(nóng)村土地制度涉及億萬農(nóng)民的切身利益，十分重要。修改農(nóng)村土地承包法堅持了三條原則：一是堅持農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)不動搖。習(xí)近平總書記指出，“不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”。這“四個不能”，是完善農(nóng)村土地承包法律制度的主基調(diào)。二是處理好穩(wěn)定與完善的關(guān)系。不利于農(nóng)村社會穩(wěn)定的不改，分歧意見較大的不改。三是處理好體現(xiàn)發(fā)展趨向與循序漸進(jìn)推進(jìn)的關(guān)系，對看不清楚的事不操之過急。土地承包制度的完善要與未來的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式相適應(yīng)，從小規(guī)模的家庭分散經(jīng)營，到適度規(guī)模的家庭農(nóng)場或者專業(yè)合作社經(jīng)營，再到專業(yè)化、現(xiàn)代化的綜合性經(jīng)營，最終形成農(nóng)工商一體、一二三產(chǎn)融合發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營方式，需要與之相配套的土地制度。我國仍處在人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的社會結(jié)構(gòu)調(diào)整期，需要多少年才能穩(wěn)定下來，還看不清楚。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革正在深化，土地制度是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的核心，需要協(xié)調(diào)配套。因此，一個符合國情的農(nóng)村土地制度的最終完善，將是一個歷史過程，不可能畢其功于一役。

（續(xù)完）