地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型問題與建議

阮鈺雯

摘 要：以1994年分稅制改革為起點，地方財權(quán)逐漸上交事權(quán)下沉。尤其是在2008年之后，四萬億經(jīng)濟(jì)刺激計劃導(dǎo)致地方政府投融資平臺的數(shù)量和規(guī)模急劇擴(kuò)張，其背后隱藏的巨額債務(wù)逐漸顯露，國發(fā)43號文的頒布剝離地方政府投融資平臺政府融資職能，平臺公司該如何生存成了一個很大的問題。本文主要對目前地方政府投融資平臺的問題進(jìn)行總結(jié)；然后對平臺公司轉(zhuǎn)型的必要性進(jìn)行分析；最后對地方政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展提出個人意見。

關(guān)鍵詞：地方政府；投融資平臺；轉(zhuǎn)型

一、地方政府投融資平臺的問題

（1）信用問題。我國地方政府融資平臺的基本功能是以政府信用為支撐，為完成融資業(yè)務(wù)，地方政府、平臺以及金融機(jī)構(gòu)三方默契一致，因而重復(fù)抵押、平臺互保、違規(guī)放款等種種不規(guī)范的情況屢屢發(fā)生。但近兩年隨著政府融資政策全面收緊，政府投融資平臺以政府信用為擔(dān)保的融資行為受到全面制約，失去了政府信用的支撐，地方政府投融資平臺的評級就無法上去，因而融資能力大大減弱。

（2） 資產(chǎn)不實。地方政府給平臺公司注入的資產(chǎn)絕大部分為用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資產(chǎn)，不僅現(xiàn)金流產(chǎn)生能力較差，而且資產(chǎn)的權(quán)利屬性也存在一些問題。這無疑導(dǎo)致地方政府投融資平臺的資產(chǎn)賬目價值嚴(yán)重失真。而不論平臺公司是進(jìn)行轉(zhuǎn)型還是退出都必然要對這些資產(chǎn)進(jìn)行處置，這對重新評估資產(chǎn)價值帶來了很大的困難。

（3） 收入單一。大多數(shù)融資平臺公司在籌措資金時，主要依靠銀行借貸、信托基金等融資方式，融資渠道較為單一，在其資金來源受限后，原有的融資方式也受到影響，帶來了更大的融資壓力，很容易使平臺公司陷入惡性循環(huán)。一旦還貸能力降低，將會導(dǎo)致政府部門出現(xiàn)嚴(yán)重的風(fēng)險問題，不能保證融資效果，甚至?xí)霈F(xiàn)沖擊性問題。

（4） 政企不分。從平臺管理體系上看，由于地方政府投融資平臺多以政府職能延伸的角色出現(xiàn)，其設(shè)立的目的決定主要是為建設(shè)項目籌集盡可能多的資金，而不是以營利為主要目的，投融資平臺公司主要管理人員一般由政府指派或者直接由政府官員兼任，因此普遍存在政企不分，政府導(dǎo)向取代市場導(dǎo)向等問題。

二、地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型必要性

（1） 政策驅(qū)使。國發(fā)[2014]43號文規(guī)定：剝離地方政府投融資平臺政府融資職能，地方政府投融資平臺不得新增政府債務(wù)。國辦函[2016]88號文件進(jìn)一步細(xì)化了組織指揮體系與責(zé)任以及風(fēng)險預(yù)警和預(yù)防機(jī)制。財預(yù)[2017]50號要求政府不得通過擔(dān)保、承諾等形式增加隱性負(fù)債。[2017]87號等文件嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購買合同違法違規(guī)融資，并制定了負(fù)面清單等種種政策，都在進(jìn)一步為監(jiān)管加碼。

（2）公司發(fā)展需要。地方政府投融資平臺以前能夠很容易的從銀行等金融機(jī)構(gòu)融資是基于政府的信用，使得平臺公司信用評級虛高，然而失去了政府作為信用擔(dān)保，平臺公司本身缺乏優(yōu)良資產(chǎn)，信用評級是很差的，這使得平臺公司的融資方式受到了巨大限制。無評級、無收入，若不走轉(zhuǎn)型發(fā)展之路平臺公司就只有死路一條，因此轉(zhuǎn)型迫發(fā)展在眉睫。

三、地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展建議

（1） 分階段轉(zhuǎn)型。隨著融資平臺承擔(dān)地方政府融資功能的逐步弱化和歷史責(zé)任的逐步結(jié)束，加之在地方政府債務(wù)管理的環(huán)境下，地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型勢在必行。通過借鑒銀川模式，投融資平臺轉(zhuǎn)型需要經(jīng)歷兩個階段的跨越，最終實現(xiàn)從單純的“土地運(yùn)作”到“產(chǎn)業(yè)+資本運(yùn)作”比翼齊飛的模式，這也是轉(zhuǎn)型最理想的模式。

（2） 建立現(xiàn)代企業(yè)制度。根據(jù)“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的要求，進(jìn)一步提升企業(yè)內(nèi)部的績效管理、投資管理、經(jīng)營管理水平。完善法人治理結(jié)構(gòu)，理順政企關(guān)系，使城投公司運(yùn)作能夠更加貼近市場。規(guī)范董事會制度建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制，合理組建董事會，依法行使董事會職權(quán)，保障股東權(quán)益。充分發(fā)揮監(jiān)事會作用，增強(qiáng)監(jiān)督的及時性有效性。優(yōu)化市場化競爭選聘機(jī)制，建立健全職業(yè)經(jīng)理人制度，實現(xiàn)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人才的合理配置，提升城投公司活力和運(yùn)營效率。

（3） 避免多頭監(jiān)管。首先，明確地方政府投融資平臺的性質(zhì)、與地方政府之間的關(guān)系進(jìn)行界定。明確投融資平臺經(jīng)營范圍、責(zé)任范圍、運(yùn)營模式、資金監(jiān)管、償還機(jī)制等各方面的內(nèi)容。其次，對投融資平臺的認(rèn)定統(tǒng)一判斷標(biāo)準(zhǔn)，掌握地方融資平臺數(shù)量、類型、運(yùn)營狀況、債務(wù)規(guī)模以及政府債務(wù)的比例，債務(wù)償還安排等。再次，明確相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)，在統(tǒng)一的法律法規(guī)框架下，組建地方政府融資平臺監(jiān)管聯(lián)席會議制度，明確對融資平臺的監(jiān)督、審計、及稽查等責(zé)任，避免各部委各自為政。

（4） 逐步開放市級以下地方政府舉債權(quán)。目前《預(yù)算法》只允許省級政府（含計劃單列市）通過發(fā)行債券方式進(jìn)行融資，但是省級以下地方政府沒有舉債權(quán)，依然無法直接融資，只能由省級政府代為發(fā)行債券。而我國地方政府投融資平臺的特征之一是以市級平臺公司為主，融資需求非常強(qiáng)烈，因此，要推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型，就需要逐步擴(kuò)大省級以下地方政府債券發(fā)行的城市范圍，賦予其相應(yīng)融資權(quán)。

四、結(jié)語

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，平臺公司面臨中央監(jiān)管措施不斷加強(qiáng)和自身債務(wù)不斷膨脹的雙重壓力，為保證健康可持續(xù)發(fā)展，更好的發(fā)揮積極作用，平臺一方面要加強(qiáng)業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新，提升經(jīng)營管理水平，一方面要充分抓住市場機(jī)遇，加強(qiáng)與政府的溝通協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)變思路觀念，拓展外部市場，實現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)型發(fā)展。各大平臺公司都應(yīng)該在核心業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上不斷向相關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域延伸拓展，為企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型、增強(qiáng)“造血”能力源源不斷地注入動力。

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