淺談我國當前PPP模式實踐過程中存在的問題及建議

朱紅麗

摘 要：隨著中共中央關(guān)于深化預算體制改革、制止地方政府違規(guī)融資及債務風險防控政策的要求，黨中央國務院提出了“堵后門、開前門”，規(guī)范地方政府債務，創(chuàng)新投融資體制的要求。我國早在八十年代首次引入PPP模式建設，至今已走過三十余年，從探索階段到新一輪的推廣階段，PPP模式在經(jīng)歷低潮后再次掀開新的篇章。從2013年至今，我國的PPP模式已在市政基礎(chǔ)設施、交通、能源和環(huán)境等方面凸顯出了重要優(yōu)勢，但是我國的“PPP模式”與國外的“PPP模式”既有著相似之處，也有著不同之處，原因在于國情和管理模式不一致。因此對于“ppp模式”在我國屬于一項新鮮事物，關(guān)于它從發(fā)起到合同履約的每一個環(huán)節(jié)，都是需要我們在實踐過程中摸索和探明的。本文通過對ppp模式項目的基本概念進行闡述，并總結(jié)出我國現(xiàn)階段PPP模式存在的一些問題，針對這些亟待解決的問題提出一些有建設性的建議，以期能夠幫助我國PPP模式的建設。

關(guān)鍵詞：PPP模式；問題及建議

一、PPP模式存在的一些問題

（1）政府公共部門方面

第一，缺乏法律層面的支撐。從國外PPP模式發(fā)展和實踐的經(jīng)驗來看，PPP模式的有序運轉(zhuǎn)需要一個健全的社會發(fā)展環(huán)境來進行保障，但是目前我國的PPP模式在國家法律層面缺乏明確的制度支持，現(xiàn)行PPP相關(guān)政策與其他政策銜接不緊密，導致實踐操作中出現(xiàn)政策不相通，操作受阻的現(xiàn)象。由于PPP模式主要應用于公共基礎(chǔ)設施建設以及公益性項目，其本身特質(zhì)決定了其“特殊的市場性”，因此PPP模式項目應該由政府方面牽頭，在完善合理的法律法規(guī)保障下，明確政府和私人部門的合作關(guān)系，明確界定雙方的責任和義務，在確保雙方利益不受損害的前提下，為公眾提供盡可能優(yōu)質(zhì)的公共服務。

第二，部門職責分工不明確。由于PPP模式中政府方主要起監(jiān)管和引導作用，政府的監(jiān)管部門眾多，存在職責分工不明確，出現(xiàn)問題相互推諉的現(xiàn)象。這樣不僅對私人部門的利益造成了嚴重的損害，還嚴重影響了PPP模式在我國的推廣和發(fā)展。

第三，政府方參與經(jīng)營管理過多。PPP模式主要由政府牽頭與私人部門進行合作，但很多參與項目管理的政府工作人員缺乏應有的專業(yè)知識以及技能，官本位思想嚴重，在經(jīng)營過程中過多的指手畫腳，可能會導致企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營存在嚴重的決策失誤問題，導致項目公司運營艱難，社會資本利益很難保障。

第四，定價調(diào)價機制不完善。由于PPP模式項目所涉及到的公共設施建設以及服務領(lǐng)域具有非排他性、非競爭性和自然壟斷等特點，無法單純依靠市場制定合理的價格，需要由政府部門占據(jù)主導地位制定價格，很多政府部門的定價策略由于理論落后、信息不對成、風險分擔不公平等方面的問題使得項目運營期間政府的監(jiān)管出現(xiàn)漏洞，不僅容易損害公共利益，同時也容易侵占私人部門的利益。

二、社會資本方面

第一，急需出臺PPP模式財務制度。項目公司在核算公司資產(chǎn)和投資時存在制度缺失。比如存量資產(chǎn)在移交前后的財務核算：移交前大多屬于政府所屬企業(yè)資產(chǎn)，按照企業(yè)會計準則計提折舊和攤銷，移交后，政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，企業(yè)只擁有特許經(jīng)營權(quán)，這樣就帶來稅務上固定資產(chǎn)稅費征繳的問題，是該原企業(yè)繳納，還是原企業(yè)的主管部門繳納，還是項目公司繳納？再如PPP模式中涉及新建項目土地權(quán)屬及出資的問題：如果PPP模式中所有與PPP項目有關(guān)的投資都計入項目總投資，那么取得用地的費用，項目公司是作為投資無形資產(chǎn)還是費用出資？地方稅務部門在征繳企業(yè)所得稅時是認定該出資為投資還是費用？

第二，政府保障力度弱，社會資本后期資金回收壓力大。PPP模式投資金額大、回收周期較長，對社會資本自身實力要求很高。目前我國的PPP模式主要有三種付費方式：政府付費、政府補助、公眾付費。目前開展的公共基礎(chǔ)設施和公益性PPP項目基本屬于前兩種，且在政府補助付費模式下，社會資本一般不直接對社會公眾收取費用，而是通過政府向公眾收取費用后，由政府向項目公司付費。因此前期社會資本方投入大量資金建設，后期貸款的還本付息和公司運營資金主要依靠收取政府補助獲得，如果政府方面政策保障不到位，企業(yè)回收資金困難，很可能出現(xiàn)資金鏈斷裂等企業(yè)危機。

第三，忽視市場平衡機制。在PPP模式中，政府需要的是企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務，推動社會事業(yè)發(fā)展；企業(yè)需要的是通過進入政府領(lǐng)域建設，發(fā)揮自身優(yōu)勢，提供優(yōu)質(zhì)公共服務，獲取企業(yè)利潤。而很多政府部門過分強調(diào)企業(yè)的社會責任及義務而忽略了企業(yè)利益，嚴重違背了市場經(jīng)濟體制下的市場規(guī)律，通過行政命令代替經(jīng)濟合同，使社會資本不能夠依靠市場規(guī)律對項目做出決策。

三、對于PPP模式問題的一些建議

第一，完善我國PPP模式相關(guān)的法律法規(guī)。PPP模式的實質(zhì)是由政府部門牽頭引入社會資本，通過合同來對項目進行投融資以及運營管理，因此PPP模式的有效運作需要一套完善的法律條文和政策，明確PPP項目各方利益參與者的權(quán)利和義務，明確各部門職責和權(quán)限，落實責任，讓PPP模式在法律的約束范圍內(nèi)規(guī)范運作。

第二，制定標準化、精簡化的PPP項目審批程序。政府部門需要完成在PPP項目中的角色轉(zhuǎn)換，并制定標準化、精簡化的PPP項目審批程序，通過這些政府方面的積極推動，能夠有效推進我國PPP模式的推廣和發(fā)展進程。在這個過程中，政府部門應該積極參與到PPP模式項目的管理和周邊政策的制定中去，對相關(guān)管理制度進行合理的創(chuàng)新，以便能夠更加合理地發(fā)揮政府部門的監(jiān)督、指導和領(lǐng)導作用。隨著政府部門的角色轉(zhuǎn)換完成，政府將成為PPP項目的組織者和促進者，為后續(xù)PPP項目的開發(fā)和運營提供有力保障。

第三，加快制定出臺PPP模式財務管理制度，完善PPP財務制度，與現(xiàn)行稅法等政策銜接，填補目前項目公司的財務核算空白。

參考文獻

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