淺談事業(yè)單位財務內(nèi)部控制存在的問題及對策

孫琳潔

摘要：近年來，在我國經(jīng)濟體制改革不斷加快的背景下，事業(yè)單位經(jīng)濟管理改革進程也在不斷深化，作為在行使國家職能過程中扮演重要角色的事業(yè)單位，開展社會公益服務過程中需要消耗大量的資源，其資金來源又主要依賴財政資金，因此進一步加強經(jīng)濟活動管理、科學使用財政資金、合理降低運行成本、保護國有資產(chǎn)安全等方面對內(nèi)部控制活動提出了新的更高的要求。財政部于2012年頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，廣大基層事業(yè)單位如何在當前機構(gòu)改革的背景下進一步落實好《規(guī)范》要求，全面加強和規(guī)范內(nèi)控工作，是順應改革大勢，提高事業(yè)單位預防風險能力的重要抓手，對保障國有資產(chǎn)安全、預防舞弊及腐敗和規(guī)范經(jīng)濟活動具有重要意義。2015年財政部印發(fā)的《關(guān)于全面推進事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》要求單位建立并實施科學有效的內(nèi)部控制制度，全面防控經(jīng)濟活動風險，確保單位經(jīng)濟和各項業(yè)務活動、內(nèi)部權(quán)力運行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程均在內(nèi)部控制覆蓋的范圍之內(nèi)，加強和推進內(nèi)部控制工作勢在必行。但在其建設(shè)和運行過程中，仍然存在許多需要改善的問題。本文旨在重點分析事業(yè)單位內(nèi)部控制工作中存在的主要問題，闡明事業(yè)單位內(nèi)部控制工作應遵循的基本原則和要求，提出切實可行的改進措施和參考建議，促進事業(yè)單位經(jīng)濟活動健康平穩(wěn)有序開展。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;財務內(nèi)部控制;財務管理;改進措施

一、前言

事業(yè)單位作為我國政府履行職能服務社會的重要組成部分，與企業(yè)相比其經(jīng)濟活動雖然并不繁雜，但因其使用財政資金的嚴肅性和謹慎性，依然需要完善有效的財務管理制度支撐。當前改革形勢下，事業(yè)單位財務管理面臨新的挑戰(zhàn)，強化事業(yè)單位財務內(nèi)部控制刻不容緩，只有建立起與自身運行和發(fā)展切實吻合的內(nèi)部控制制度，才能有效抵御內(nèi)部風險，保持良好的財務管理體系，維護國家財政資金安全高效合理使用，從而為社會提供更好的服務，創(chuàng)造更多的社會效益，進一步提高政府公信力。

二、事業(yè)單位建立健全財務內(nèi)部控制的重要意義

制定符合本單位的內(nèi)部控制制度，全面覆蓋并重要突出，在經(jīng)濟活動開展過程中實現(xiàn)權(quán)力的制約和監(jiān)督，對促進事業(yè)單位實現(xiàn)控制目標具有如下重要意義。

（1）有效提高單位財務管理水平和會計信息質(zhì)量

財務信息是對單位實施各項經(jīng)濟活動的客觀反映，提供真實完整準確的財務信息是事業(yè)單位必須履行的法定義務。事業(yè)單位通過對經(jīng)濟業(yè)務進行全面梳理，按照制衡性原則進行不相容崗位分離，對經(jīng)濟活動中各崗位的風險點制定風險防控措施，同時設(shè)置完備的風險應對措施，從而合理保證事業(yè)單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、財務信息的真實完整，推動財務管理水平不斷提高。

（2）合理保證事業(yè)單位資產(chǎn)安全和使用有效

事業(yè)單位應切實維護財政資金和國有資產(chǎn)的安全，杜絕挪用財政資金、貪污、盜竊的風險，加強資產(chǎn)安全完整控制是事業(yè)單位一項重要工作，良好的內(nèi)部控制是各項資產(chǎn)安全和有效使用的制度保障。建立健全好預算業(yè)務控制、收支業(yè)務控制、政府采購業(yè)務控制、資產(chǎn)控制等主要經(jīng)濟活動控制，從而有效控制單位業(yè)務層面風險。同時，內(nèi)部控制還著力解決資產(chǎn)配置不合理、資產(chǎn)損失浪費、使用效率低下等問題，促進財政資金的合理使用。

（3）有效防范舞弊和預防腐敗現(xiàn)象

貪污舞弊現(xiàn)象的發(fā)生源于部分風險失控，將風險點嚴格制約在內(nèi)部控制制度之下，發(fā)揮內(nèi)部控制有效地預防貪污舞弊和抵制腐敗、降低違法違規(guī)事件發(fā)生的概率是內(nèi)部控制的重要目標。事業(yè)單位因掌握了大量的社會公共資源，在資源資金分配過程中，若因監(jiān)督不力或控制不到位造成社會資源分配不公或嚴重浪費，都會降低公共服務水平，嚴重損害社會公共利益。建立和實施內(nèi)部控制能合理有效改善單位內(nèi)部管理，促進事業(yè)單位健康持續(xù)發(fā)展。

三、事業(yè)單位財務內(nèi)部控制存在的主要問題

自2012年財政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》以來，各基層事業(yè)單位積極響應，推進內(nèi)部控制建設(shè)，不斷加強財務管理，在預算管理、崗位設(shè)置及內(nèi)部監(jiān)督等方面做出了許多優(yōu)化改進，內(nèi)部控制作用成效明顯。但當前多數(shù)單位內(nèi)部控制工作仍有待于持續(xù)加強，如內(nèi)部控制的整體意識比較淡薄、單位內(nèi)部控制制度體系不夠科學完善、內(nèi)部監(jiān)督水平有待于提升等。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）思想重視程度不夠

當前，多數(shù)事業(yè)單位內(nèi)部控制制度已經(jīng)建立并運行實施，但是大部分內(nèi)部控制制度是建立在原有的財務制度的基礎(chǔ)上，并未完全實現(xiàn)經(jīng)濟活動風險的控制，主要原因是各個階層人員對內(nèi)控相關(guān)工作的認知度和接受度遠遠不夠。一是管理者往往保持固有的管理理念，認為事業(yè)單位資金來源較為單

一、各項支出按部就班，因此財務管理墨守成規(guī)，缺乏創(chuàng)新理念，并且在各項工作開展過程中，往往對業(yè)務活動的內(nèi)部管理突出于對經(jīng)濟活動的內(nèi)部控制。二是事業(yè)單位財務人員水平參差不齊，經(jīng)濟活動的財務管理和內(nèi)部控制工作是一項專業(yè)技術(shù)性很強的工作，部分早期從事事業(yè)單位財務人員接受新鮮事物的愿望較低，部分單位也存在非財經(jīng)專業(yè)人員擔任財務工作的現(xiàn)象，部分事業(yè)單位沒有建立系統(tǒng)的財務人員定期培訓考核機制，這些都造成財務人員需要不斷轉(zhuǎn)變思想與時俱進，不斷提高自身素質(zhì)。

（2）內(nèi)部控制制度缺乏完整性和有效性

在內(nèi)控制度建設(shè)過程中，多數(shù)事業(yè)單位由于初次接觸內(nèi)控理念，梳理各業(yè)務部門經(jīng)濟活動的風險點存在不完整現(xiàn)象，后續(xù)執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)未受控風險點亦未及時補充修訂內(nèi)控制度，導致當前部分事業(yè)單位內(nèi)部控制工作仍然停留在形式控制上，并未從本質(zhì)上全面實現(xiàn)對經(jīng)濟活動事前事中事后的實質(zhì)控制，降低了內(nèi)部控制制度運行的有效性。如在預算編制過程中，由于預算編制時間較為緊湊，有些單位缺乏充分的事前準備，沒有組織全員參與，缺乏上下級充分溝通論證，導致預算編制出現(xiàn)不完整或數(shù)據(jù)不精準，從而會影響預算執(zhí)行年度的業(yè)務開展。

（3）信息化建設(shè)及有效利用存在不足

信息化系統(tǒng)建設(shè)的宗旨是幫助使用者提高工作效率，及時獲取全面準確有效的信息數(shù)據(jù)。當前事業(yè)單位內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)獨立開發(fā)的較少，大都是利用現(xiàn)有的管理系統(tǒng)進行整合，將內(nèi)控中各風險管理、流程管理和內(nèi)部控制報告等核心模塊與辦公系統(tǒng)、績效考核系統(tǒng)、業(yè)務系統(tǒng)等建立集成關(guān)系，買現(xiàn)各系統(tǒng)間數(shù)據(jù)資源共享。在整合過程中，原有系統(tǒng)因管理側(cè)重點不同，并不能完全符合內(nèi)部控制建設(shè)的要求，例如可能存在整合信息系統(tǒng)規(guī)劃不合理導致信息系統(tǒng)中重復建設(shè)、業(yè)務事項授權(quán)審批與內(nèi)控審批的沖突、授權(quán)不當帶來信息泄露等問題，從而使利用信息技術(shù)實施有效的內(nèi)部控制受到限制，甚至影響部門工作效率。

（4）內(nèi)部控制缺乏必要的自我評價與有效監(jiān)督

開展內(nèi)部控制的自我評價和外部監(jiān)督是內(nèi)部控制有效運行的重要保證。由于前些年大多數(shù)事業(yè)單位認為自身不追求利潤，財務風險很小，忽略了預算編制不科學、國有資產(chǎn)流失、資源使用效益低下等風險，控制風險及評價自身控制風險能力的意識比較淡薄。目前，部分事業(yè)單位外聘會計師事務所開展內(nèi)控監(jiān)督工作，多數(shù)事業(yè)單位成立了評價小組，按照要求開展自我評價工作，但此項工作開展仍然不夠系統(tǒng)、不夠科學，在實施過程中，要求評價小組人員既要全面熟悉業(yè)務工作的流程和風險點，又要熟悉內(nèi)部控制體系建設(shè)，多數(shù)單位因崗位設(shè)置等原因，內(nèi)部缺乏相關(guān)的專業(yè)人才，造成內(nèi)部監(jiān)督工作流于形式，沒有起到有效地監(jiān)督作用。

（5）內(nèi)部控制評價的結(jié)果未能得到有效的利用

重視內(nèi)部控制評價的結(jié)果并及時督促落實評價結(jié)果中存在的問題是完善事業(yè)單位內(nèi)控工作最有效的手段。目前紀委專項審計、年度預算執(zhí)行審計等各類檢查審計較多，管理層往往比較重視上級部門或者紀委的各類檢查及審計，能夠及時整改落實存在的問題，而對內(nèi)部控制評價的結(jié)果往往只是形成報告，了解問題所在，后續(xù)因為整改問題需要修改內(nèi)部控制流程比較復雜而擱置，沒有及時落實，使控制失去應有的效力，違背了內(nèi)部控制的初衷。

四、事業(yè)單位財務內(nèi)部控制的改進措施

（1）強化內(nèi)部控制管理理念

內(nèi)控控制制度的有效運行與事業(yè)單位負責人的內(nèi)控意識緊密相連。只有單位負責人充分意識到內(nèi)部控制的重要性，理解內(nèi)控工作與單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)運行、國有資產(chǎn)安全、財務報告真實完整、有效地防范舞弊和腐敗等控制目標之間的必然聯(lián)系，理解做好內(nèi)部控制的過程就是應對風險自我約束的過程，才能有效組織內(nèi)控制度的建立和實施。單位負責人應轉(zhuǎn)變思想積極參加上級或者財政部門組織的相關(guān)培訓劊義，不斷提高內(nèi)控意識，更新管理理念。同時，應在單位內(nèi)部結(jié)合內(nèi)部控制體系，分層次有針對性開展內(nèi)部控制學習和培訓活動，尤其是參與經(jīng)濟活動的相關(guān)人員，通過培訓和學習，能夠熟悉內(nèi)部控制的目標、領(lǐng)會內(nèi)部控制的原則，真正實現(xiàn)內(nèi)部控制制度的有效運行，從而逐步形成全體人員認可和參與的內(nèi)控工作體系。

（2）注重內(nèi)控全面性與重要性的充分結(jié)合

事業(yè)單位按照內(nèi)控體系要求根據(jù)本單位實際情況建立和實施內(nèi)部控制，既要將內(nèi)部控制貫穿單位經(jīng)濟活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，又要重點關(guān)注重要經(jīng)濟活動及其重大風險，保證內(nèi)部控制全覆蓋且重點突出。在單位各類經(jīng)濟活動中，“三重一大”事項（即“重大決策、重大事項、重要人士任免及大額資金使用”）通常關(guān)系到事業(yè)單位的發(fā)展且涉及資金量往往巨大，在組織架構(gòu)設(shè)計和運行環(huán)節(jié)，合理制定本單位“三重一大”事項的具體標準及控制流程，對“三重一大”事項實現(xiàn)有效控制。事業(yè)單位在預算管理、政府采購、資產(chǎn)管理這些重要業(yè)務層面控制過程中，應當嚴格落實“三重一大”制度。一是在決策過程中，凡涉及三重一大事項，即單位的重大技術(shù)改造、大額資金使用、對外投資等事項，必須按照內(nèi)部控制制度的要求由領(lǐng)導班子共同研究決定;二是決策執(zhí)行過程中，必須按照各項制度的相關(guān)規(guī)定嚴格落實;三是在監(jiān)督和追責方面，必須保證內(nèi)部監(jiān)督定期有效開展，并將監(jiān)督結(jié)果及時上報落實整改。

（3）完善預算管理體系

科學合理地編制預算是事業(yè)單位各項業(yè)務順利開展的有效保障，預算的編制和執(zhí)行應涉及事業(yè)單位的全體人員。目前大部分事業(yè)單位的預算編制工作仍停留在財務部門，完整的預算應當在編制初期就實現(xiàn)全員參與，以上年度乃至近幾年部門收支情況為基礎(chǔ)，結(jié)合部門未來發(fā)展規(guī)劃，重大項目充分開展可行性論證，按照單位內(nèi)部控制制度的要求進行必要的立項評審，并在單位內(nèi)部各階層開展充分地協(xié)調(diào)溝通，保證預算編制的科學合理有效。各部門應嚴格履行預算執(zhí)行，杜絕隨意調(diào)整，保持預算的嚴謹性和權(quán)威性，使事業(yè)單位的預算管理體系發(fā)揮良好的控制和管理作用，保證事業(yè)單位在使用財政資金過程中更加科學嚴謹、完整準確、安全有效。

（4）加強內(nèi)部審計與外部審計的充分結(jié)合

監(jiān)督審計是維護事業(yè)單位財經(jīng)秩序的必要保障。事業(yè)單位應將內(nèi)部審計與外部審計進行充分的結(jié)合，充分發(fā)揮內(nèi)部控制的自我評價和內(nèi)部監(jiān)督環(huán)節(jié)。目前，外部審計工作較為常態(tài)，如年度預算執(zhí)行審計、項目績效考核審計等都是常規(guī)外部審計項目。在每個會計年度外部審計開展之前，單位應組織內(nèi)部控制評價小組或者內(nèi)審部門實施內(nèi)部控制的自我評價和內(nèi)部審計工作，客觀評價單位內(nèi)部控制制度設(shè)計和執(zhí)行的有效性，單位負責人應根據(jù)評價報告的整改建議及時落實整改措施。對于設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督部門的事業(yè)單位，應當按照崗位職責的要求，定期檢查制度的建立和執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問題及時提出改進建議，尤其是近幾年外部審計著重關(guān)注的國有資產(chǎn)管理、三公經(jīng)費支出、政府采購等業(yè)務應具備完善有效的內(nèi)部監(jiān)督機制。總之，通過有效的內(nèi)部監(jiān)督不斷促進經(jīng)濟活動合法合規(guī)有序開展，順利開展外部審計工作，保證財政資金合法合理使用。

（5）遵循成本效益原則

事業(yè)單位一方面應強化內(nèi)部控制建設(shè)，建立與本單位規(guī)模大小、業(yè)務范圍和風險水平等相適應的內(nèi)部控制制度，另一方面，也應注重遵循成本效益原則，本著厲行節(jié)約、高效節(jié)能的工作原則，建設(shè)節(jié)約型國家事業(yè)單位，保證國家財政資金的有效使用。在內(nèi)部控制建設(shè)和改進過程中可充分利用現(xiàn)有的資源，如內(nèi)部控制管理與已有的管理制度有效融合，避免出現(xiàn)部門重設(shè)、崗位重設(shè)造成的手續(xù)繁雜，否則不但不能提高辦事效率而且浪費人力資源;其次大部分事業(yè)單位內(nèi)部已具備較為完善的信息化系統(tǒng)建設(shè)，在內(nèi)部控制的信息化建設(shè)過程中，能將內(nèi)部控制滲透人原有的信息化系統(tǒng)或者在原有的基礎(chǔ)上建立新的功能模塊，避免開發(fā)新的信息化系統(tǒng)的資金投入;另外，我國大部分事業(yè)單位都隸屬于不同部門，按照職能、區(qū)域等形式劃分為各級事業(yè)單位，職能相近的同級事業(yè)單位之間的可加強溝通，共同探討相互借鑒內(nèi)部控制優(yōu)良做法，共享內(nèi)部控制制度中可復制部分。

（6）與時俱進保持內(nèi)部控制的時效性

內(nèi)部控制制度的改進需要各事業(yè)單位堅定信心、持續(xù)滲透，雖然內(nèi)部控制也有其局限性，如領(lǐng)導層決策不當、行使控制的人員出現(xiàn)舞弊、環(huán)境變化等因素無法完全實現(xiàn)控制，但內(nèi)部控制也是一個不斷發(fā)現(xiàn)和解決問題的循環(huán)動態(tài)過程。在我國持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟改革的進程中，各項工作都應順應潮流不斷探索，事業(yè)單位的職能發(fā)生變化、業(yè)務工作調(diào)整勢必會帶來新的風險點，這就需要內(nèi)部控制制度及時梳理更新完善內(nèi)控體系，與單位發(fā)展保持同步性和適應性，實現(xiàn)科學有效管理。

五、總結(jié)

綜上所述，做好事業(yè)單位內(nèi)部控制是經(jīng)濟活動合法合規(guī)的合理保障，是控制事業(yè)單位經(jīng)濟活動風險的一道重要屏障，能合理有效地預防事業(yè)單位舞弊和腐敗行為，并提高公共服務的效率和效果。同時我們也應加強事業(yè)單位成員的社會責任意識控制，不斷提高自身的使命感，提高履職能力，促進事業(yè)單位服務社會公益服務能力提升。

參考文獻

[1]雷晴.論行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)[J]中國集體經(jīng)濟，2018（35）：2.

[2]朱凌芳.加強事業(yè)單位財務會計內(nèi)部控制的措施分析[J]中國集體經(jīng)濟，2018（35）：2.