我國(guó)生態(tài)文明體制 改革四十年來的成就與經(jīng)驗(yàn)

潘曉濱 宋奇

2018年12月18日，習(xí)近平總書記在慶祝改革開放四十周年大會(huì)上發(fā)表了重要講話。改革開放是中國(guó)共產(chǎn)黨的一次偉大覺醒，更是中國(guó)人民和中華民族的一次偉大革命。改革開放四十年，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得巨大成功的同時(shí)，始終堅(jiān)持保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源，堅(jiān)持推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，生態(tài)文明制度體系加快形成，生態(tài)環(huán)境治理明顯加強(qiáng)，并積極參與和引導(dǎo)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作。改革開放四十年是我國(guó)生態(tài)文明體制改革的重要時(shí)期，承載著從起步到逐步深化完善的發(fā)展歷程。

一、四十年來我國(guó)生態(tài)文明體制改革取得舉世矚目的進(jìn)步

從1978到2018年，改革開放歷經(jīng)40年發(fā)展歷程，這期間我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力與綜合國(guó)力顯著提高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)明顯改善，人民生活從溫飽到總體小康，國(guó)際影響力大幅提升，一躍躋身為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。我國(guó)生態(tài)文明體制改革經(jīng)歷著從低級(jí)到高級(jí)、從無到有的發(fā)展歷程，每個(gè)階段改革成就的取得與經(jīng)驗(yàn)的積累，都與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中現(xiàn)實(shí)環(huán)境問題的出現(xiàn)以及黨和國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)知緊密相關(guān)。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)生態(tài)環(huán)境也發(fā)生著巨大變化，從污染物低排放走向高排放，從環(huán)境狀態(tài)的低惡化走向高惡化，從局部型、單一型污染走向全局型、復(fù)合型污染，我國(guó)已經(jīng)而且正在付出高昂的環(huán)境與資源代價(jià)。這促使我們不得不認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展必須充分考慮環(huán)境問題。另一方面，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)決策層在改革發(fā)展思路上發(fā)生著轉(zhuǎn)變，從20世紀(jì)80年代初提出經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境發(fā)展同步進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一的發(fā)展觀和環(huán)境觀，到90年代初熱忱接受國(guó)際社會(huì)共同倡議的可持續(xù)發(fā)展理念，并在新世紀(jì)初相繼提出了科學(xué)發(fā)展的觀念和戰(zhàn)略，再到新時(shí)代將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”戰(zhàn)略，為建設(shè)美麗中國(guó)而努力。領(lǐng)導(dǎo)決策層理念認(rèn)知的深化促進(jìn)并引導(dǎo)著我國(guó)生態(tài)文明體制改革不斷升級(jí)、日臻完善。

二、我國(guó)生態(tài)文明體制改革的早期探索

在黨的十八大召開之前，我國(guó)生態(tài)文明體制改革歷經(jīng)準(zhǔn)備期、起步期與進(jìn)階期三個(gè)階段，取得的經(jīng)驗(yàn)與成就涵蓋了決策層領(lǐng)導(dǎo)力、國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃與政策發(fā)展、法治建設(shè)、組織機(jī)構(gòu)變革以及國(guó)際影響五個(gè)方面。

在我國(guó)生態(tài)文明體制改革的準(zhǔn)備階段，黨和國(guó)家決策層的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮著重要作用。20世紀(jì)70年代早期，我國(guó)工業(yè)化發(fā)展還處于初期階段，但環(huán)境污染問題卻已開始在國(guó)內(nèi)局部地區(qū)暴露出來。與此同時(shí)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)迅速覺醒。1972年，聯(lián)合國(guó)在瑞典首都斯德哥爾摩召開人類環(huán)境會(huì)議。周恩來總理敏銳地意識(shí)到環(huán)境問題的嚴(yán)重性以及對(duì)于未來中國(guó)發(fā)展制約的緊迫性，決定派團(tuán)參加此次會(huì)議，讓國(guó)人開始認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)問題。從某種意義上講，周恩來總理是中國(guó)生態(tài)文明體制改革的開創(chuàng)者和奠基人。

我國(guó)生態(tài)文明體制改革的起步階段，同時(shí)也是國(guó)際生態(tài)文明理念和思想發(fā)展的重大變革期。1978年我國(guó)開始實(shí)行改革開放政策，工業(yè)高速發(fā)展帶來的負(fù)面影響使環(huán)境問題日趨嚴(yán)峻，國(guó)家開始進(jìn)行環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的理論和制度建設(shè)。這一時(shí)期是中國(guó)環(huán)境保護(hù)的理論體系、制度政策體系、法律法規(guī)體系和管理體制開始形成的重要時(shí)期，初步確立了中國(guó)特色生態(tài)文明體制改革發(fā)展的道路。

從1992到2012年是中國(guó)生態(tài)文明體制改革的進(jìn)階期，開啟了生態(tài)文明建設(shè)歷程中環(huán)境污染加劇和規(guī)模治理的新階段，在指導(dǎo)思想、政策體系、法治建設(shè)、管理體制等方面獲得了長(zhǎng)足發(fā)展。第一，生態(tài)文明正式融入到黨和國(guó)家的指導(dǎo)思想，“生態(tài)文明”作為一個(gè)概念寫入黨代會(huì)工作報(bào)告。第二，我國(guó)正式確立可持續(xù)發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略，逐步健全了我國(guó)環(huán)境保護(hù)的政策體系。第三，我國(guó)成立了全國(guó)人大環(huán)資委，加快推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)。第四，環(huán)保部門的地位不斷提升，職責(zé)不斷深化。1998年國(guó)家環(huán)保局升格為國(guó)家環(huán)保總局，2008年進(jìn)一步設(shè)立環(huán)境保護(hù)部。進(jìn)階期是我國(guó)生態(tài)文明體制改革走向成熟的重要時(shí)期，為黨的十八大之后生態(tài)文明體制改革的全面深化奠定了重要基礎(chǔ)。

三、我國(guó)生態(tài)文明體制改革在新時(shí)代的全面深化發(fā)展

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央謀劃開展了一系列標(biāo)志性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、開創(chuàng)性工作，推動(dòng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性和全局性變化。從2013到2018年的五年是我國(guó)生態(tài)文明體制改革密度最高、推進(jìn)最快、力度最大、成效最多的五年。這個(gè)時(shí)期也是我國(guó)生態(tài)文明體制改革全面深化，向著美麗中國(guó)目標(biāo)邁出重要步伐，并取得了一系列歷史性成就的關(guān)鍵性時(shí)期。

1.我國(guó)高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)生態(tài)文明理念的認(rèn)識(shí)和闡釋全面深刻。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記全面闡述了社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的理念、意義、方針、方法和舉措，形成了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的生態(tài)文明觀，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供了理論指導(dǎo)和行動(dòng)指南。習(xí)近平總書記關(guān)于綠水青山就是金山銀山、像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境、山水林田湖草是一個(gè)生命共同體、實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度等生態(tài)文明理念已經(jīng)成為全黨、全社會(huì)、全體人民的最大共識(shí)，成為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制全面深化改革的重要思想引領(lǐng)。

2.生態(tài)文明體制改革規(guī)劃與政策措施的強(qiáng)有力推進(jìn)。五年來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明制度體系的頂層設(shè)計(jì)。在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開的38次會(huì)議當(dāng)中，有20次討論了和生態(tài)文明體制改革相關(guān)的議題，研究了48項(xiàng)重大改革規(guī)劃，審議通過了四十多項(xiàng)生態(tài)文明和生態(tài)環(huán)境保護(hù)具體改革規(guī)劃方案。2015年，針對(duì)生態(tài)文明體制改革相對(duì)滯后的情況，中共中央專門制定出臺(tái)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，設(shè)計(jì)了改革路線圖，明確了生態(tài)文明體制建設(shè)的“四梁八柱”，構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系、生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度等新制度內(nèi)容，初步建立起源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的生態(tài)保護(hù)政策與制度框架。

3.我國(guó)生態(tài)文明法治體系加速構(gòu)建，環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)保督察不斷強(qiáng)化。五年來，我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)取得了顯著成效。2018年初，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，增加了建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)的內(nèi)容，標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)被提升至新的高度。與此同時(shí)，我國(guó)環(huán)境立法涉及的范圍不斷擴(kuò)展，各項(xiàng)制度空白被加速填補(bǔ)。2014年，我國(guó)修訂完成了第二代環(huán)境保護(hù)基本法，確立了保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的基本原則。此后在全國(guó)人大環(huán)資委的推動(dòng)下，我國(guó)立法機(jī)構(gòu)相繼修改了《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（2015）《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（2016）《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（2016）等專門環(huán)境法律，并頒行了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》（2016）《中華人民共和國(guó)核安全法》（2017）等新法律。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》的制定與《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》的修訂，成為2018年全國(guó)人大立法規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容。在逐步搭建起環(huán)境保護(hù)法律堅(jiān)實(shí)體系的同時(shí)，我國(guó)也在推動(dòng)傳統(tǒng)部門法的綠色化進(jìn)程中，進(jìn)行了卓有成效的工作。民法總則中綠色原則的確立，訴訟法中環(huán)境公益訴訟制度的完善，各種環(huán)境犯罪量刑標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化，進(jìn)一步推動(dòng)了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域法的發(fā)展。

在法律實(shí)施過程中，我國(guó)環(huán)境司法專門化水平不斷提高，環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)保督察不斷強(qiáng)化。近年來審結(jié)的環(huán)境類案件不斷增加，不僅設(shè)立了專門的環(huán)境審判庭，而且實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源類案件的“三合一”審理，讓人民群眾的環(huán)境權(quán)益得到了有效保障，各類環(huán)境公益訴訟也有效促進(jìn)了生態(tài)損害賠償與生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域的實(shí)踐發(fā)展。在行政執(zhí)法方面，環(huán)保法確立的按日計(jì)罰、移送拘留、查封扣押等嚴(yán)格制度得到了有效執(zhí)行，對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞等違法行為起到了極大的震懾作用。在環(huán)保督察領(lǐng)域，通過強(qiáng)有力的上級(jí)部門監(jiān)督和人員問責(zé)，讓環(huán)保法規(guī)定的政府責(zé)任得到了真正的落地實(shí)施。

4.生態(tài)文明建設(shè)組織機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)化調(diào)整。2018年4月，我國(guó)啟動(dòng)了新一輪機(jī)構(gòu)改革，完善政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的職能，優(yōu)化環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置，是政府機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)。此次改革撤銷了原環(huán)保部與國(guó)土資源部，重新組建了生態(tài)環(huán)境部與自然資源部。新部制改革有利于解決我國(guó)過去生態(tài)環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)期存在權(quán)責(zé)不明、多頭執(zhí)法、效率低下的問題。組建生態(tài)環(huán)境部，有利于統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和執(zhí)法工作，監(jiān)督管理污染防治、核與輻射安全。組建自然資源部，有利于將過去分散在發(fā)展改革委、國(guó)土資源、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門的自然資源的調(diào)查和確權(quán)登記進(jìn)行整合，統(tǒng)一行使用途管制和生態(tài)修復(fù)的職責(zé)，完善對(duì)山水林田湖草進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。

5.中國(guó)日益成為國(guó)際環(huán)境治理進(jìn)程中的引領(lǐng)者。在解決國(guó)內(nèi)環(huán)境問題、深化生態(tài)文明體制改革的同時(shí)，我國(guó)也在積極參與全球環(huán)境治理。迄今為止，我國(guó)已申請(qǐng)加入三十多項(xiàng)與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的多邊公約或議定書，引導(dǎo)應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際合作，率先簽署應(yīng)對(duì)氣候變化的《巴黎協(xié)定》，認(rèn)真落實(shí)減排承諾，在提交聯(lián)合國(guó)的國(guó)家自主貢獻(xiàn)（NDCs）文件中，我國(guó)承諾了有力度的減排目標(biāo)和排放峰值時(shí)限。同時(shí)，我國(guó)設(shè)立了應(yīng)對(duì)氣候變化的南南合作基金，啟動(dòng)對(duì)小島嶼國(guó)家、氣候脆弱國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的資金援助。此外，在“一帶一路”建設(shè)中，通過雙邊和區(qū)域?qū)用娴呐?，我?guó)也在積極提高國(guó)際投資與貿(mào)易中的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)東道國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，不斷完善國(guó)際環(huán)境爭(zhēng)端解決機(jī)制。我國(guó)已成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者。