改革開放四十年的扶貧歷程與展望

陳明珠

新中國成立尤其是改革開放四十年來，中國一直致力于解決貧困問題。在工業(yè)化和現(xiàn)代化初期，土地改革、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化、人民公社等措施在一定程度上起到了扶貧的效果，但是在計劃經(jīng)濟體制低效率、工農(nóng)“剪刀差”、自然災害和“文化大革命”等因素影響下，一段時期內(nèi)，我國農(nóng)村土地生產(chǎn)效益低，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性被挫傷，農(nóng)民的收入和福利水平不高，農(nóng)村依然存在較多貧困人口。以黨的十一屆三中全會和改革開放為契機，經(jīng)過四十年的長足發(fā)展，中國在扶貧領域積累了豐富經(jīng)驗，取得了顯著成就。

一、改革開放四十年中國扶貧政策的演進

1.體制變遷與貧困的初步緩解（1978—1985年）。1978年開始，中國政府開始了由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉型，并實行了對外開放。這種轉型和開放伴隨有農(nóng)村經(jīng)濟體制的改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、人口流動限制政策松動等解放和發(fā)展生產(chǎn)力的重要舉措。這些措施成為助推經(jīng)濟社會全面發(fā)展、解決貧困問題的主要推動力。隨著社會經(jīng)濟活力的全面釋放，這個時期成為中國減貧工作成績最為顯著的時期——農(nóng)村絕對貧困人口從1978年的2.5億人下降到1985年的1.25億人。這一時期國家扶貧的主要措施包括：設立財政發(fā)展基金支持老少邊窮地區(qū)、“以工代賑”對貧困地區(qū)進行基礎設施建設、對重點扶貧地區(qū)進行重點扶持等，奠定了國家開展有組織、有計劃、大規(guī)模扶貧的基礎。

2.以區(qū)域為主的開發(fā)式扶貧時期（1986—2000年）。在經(jīng)濟高速增長期，“效率優(yōu)先、兼顧公平”拉開了中國城鄉(xiāng)、區(qū)域、工農(nóng)之間的差距，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的邊際效益逐漸下降，農(nóng)村經(jīng)濟增長和農(nóng)民收入的改善狀況趨于停滯，經(jīng)濟社會高增長的效益較難廣泛惠及貧困人口，于是我國正式開啟了針對貧困地區(qū)的有組織、有計劃、大規(guī)模扶貧開發(fā)計劃。通過確立開發(fā)式扶貧的方針、確定貧困標準和重點扶持區(qū)域、實施信貸扶貧政策等，這一時期的扶貧瞄準定位切換到了區(qū)域（貧困縣），貧困縣可以獲得更多的財政等支持。這些政策標志著我國政府主導、有組織扶貧工作的開始，在一定程度上也彌補了農(nóng)村經(jīng)濟增速放緩帶來的貧困率下降變緩的趨勢。到1993年，我國農(nóng)村絕對貧困人口數(shù)量減少到8000萬人。1994年國家啟動“國家八七扶貧攻堅計劃”之后，又進一步強化了扶貧開發(fā)的力度，調(diào)整了相關的扶貧政策，截至2000年，中國農(nóng)村的絕對貧困人口數(shù)下降到3200萬人，溫飽問題得到解決，貧困問題開始從普遍性、絕對貧困向小范圍、相對貧困轉變。

3.扶貧目標向村級推進時期（2001—2011年）。進入新世紀后，中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，但是城鄉(xiāng)、區(qū)域、工農(nóng)間的差異仍然存在。全面建設小康社會的目標確立后，針對貧困問題的新特點，在堅持繼續(xù)開展開發(fā)式扶貧的同時，我國扶貧政策著力點逐漸從貧困縣轉移到貧困村進而深入到貧困戶，通過以工促農(nóng)產(chǎn)業(yè)扶貧、以城帶鄉(xiāng)帶動農(nóng)村剩余勞動力轉移、社會主義新農(nóng)村建設整村推進等方式來促進貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，提高了貧困人口的收入和生活水平。這一階段是我國扶貧開發(fā)政策進一步下沉瞄準到村到戶的階段，雖然此時“精準扶貧”概念尚未提出，但是區(qū)域發(fā)展要與個人幫扶相結合，扶貧效果要更多地體現(xiàn)在貧困戶上的理念已經(jīng)明確提了出來。以往扶貧中非貧困人口受益比貧困人口多的現(xiàn)象得到了解決，這是扶貧政策更進一步體現(xiàn)以人為本理念的一個重要轉變。

4.以全部脫貧為基準的精準扶貧新階段（2012年至今）。新世紀的第二個十年，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展成就更加矚目，與此同時，對于如何解決貧困問題的思路更加清晰。因為隨著社會財富的進一步增加，原本受制于資源不足而只能采取開發(fā)式區(qū)域性扶貧的政策得到改觀，大部分的扶貧問題在現(xiàn)有的框架內(nèi)能夠得到解決，只剩下幾千萬最難脫貧的人口，我們的社會財富已經(jīng)能夠支撐進行瞄準個人的全面脫貧，所以精準扶貧成為一切扶貧工作的重心。通過精確識別、精確幫扶、精確管理，瞄準扶貧對象，進行重點施策，徹底解決了粗放扶貧中存在的“誰是貧困居民”“貧困原因是什么”“怎么針對性幫扶”“幫扶效果又怎樣”等不確定問題，比以往的扶貧力度更大、針對性更強、作用更直接、效果更可持續(xù)，為徹底消除貧困問題找到了落腳點。而從總體來看，經(jīng)過長期努力，我國貧困人口累計減少7.4億人，貧困發(fā)生率下降94.4個百分點，譜寫了人類反貧困史上的輝煌篇章。

二、四十年扶貧積累的經(jīng)驗和中國特色扶貧制度的確立

改革開放四十年來，中國的扶貧道路實現(xiàn)了從宏觀到微觀、從面到點的變化，這種變化在不斷減少貧困人口數(shù)量、降低貧困率的同時，逐漸確立了中國特色扶貧制度，積累了寶貴經(jīng)驗，為其他國家的扶貧貢獻了中國智慧。

1.黨的領導保障脫貧攻堅的正確方向。中國的扶貧是建立在社會主義制度基礎上的，扶貧戰(zhàn)略的調(diào)整始終體現(xiàn)著黨的領導、以人民為中心的發(fā)展理念，體現(xiàn)著社會主義制度可以集中力量辦大事的優(yōu)勢。回顧四十年的扶貧歷程，我國逐漸形成了中央統(tǒng)籌、區(qū)域負總責、市縣抓落實的脫貧攻堅工作機制。在這個機制中，黨中央始終是扶貧開發(fā)大政方針政策的制定者和統(tǒng)籌者。黨中央規(guī)劃重大項目，出臺重要規(guī)定，從宏觀層面的《國家八七扶貧攻堅計劃》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》到《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，都對不同歷史時期的扶貧戰(zhàn)略要點作了定位，并拿出了有針對性的解決措施和保障性政策，分工明確，責任清晰，任務到村到人，系統(tǒng)回答和解決了“誰來扶”“怎么扶”的問題。而黨的領導力層層傳遞，扶貧同樣也注重發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。比如，黨的十八大之后提出的精準扶貧就提出要加強農(nóng)村基層黨組織建設，加強貧困村的“兩委”班子建設，深入推進黨建促脫貧的攻堅工作，更加充實貧困村的組織力量，發(fā)揮第一書記和駐村工作隊作用，把黨的戰(zhàn)斗力體現(xiàn)在每一名基層黨員干部為民實干的能力上。

2.解決貧困問題要依托體制機制創(chuàng)新。制度的創(chuàng)新和體制的變革，在解放了生產(chǎn)力的同時也帶動了經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，特別是社會財富的增長，往往能夠為大規(guī)模的減貧創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境。四十年扶貧制度變遷也是我國不斷深化改革開放在扶貧領域的體現(xiàn)。比如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的試驗、推廣，在改革開放初期極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，使得長期困擾我國農(nóng)村發(fā)展的物品短缺問題得到了基本緩解，使得長期處于貧困中的農(nóng)民溫飽問題得到了基本解決。再比如二元戶籍制度壁壘的逐漸消除，對于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場具有重要作用，大量曾經(jīng)被束縛在土地的貧困農(nóng)村人口通過進城務工等方式逐漸增加可支配收入并且在城市里定居，進一步釋放了社會活力并推動了新型城鎮(zhèn)化進程。雖然扶貧工作不只是黨和政府的單向度行為，但是體制機制的創(chuàng)新是扶貧工作有序開展的基礎保障，能夠為扶貧提供有效的支持，同樣下一步的扶貧體制機制的創(chuàng)新要更加突出體制機制政策的匹配作用，以促進社會資源的繼續(xù)公平分配作為加快脫貧的必要條件。

3.扶貧的目標定位要體現(xiàn)循序漸進。縱觀改革開放的扶貧歷程可以發(fā)現(xiàn)，我國的扶貧是一個循序漸進的過程，即根據(jù)不同時期的國情、區(qū)域、民情等，扶貧政策體現(xiàn)不同的目標導向和特點，基本遵循了從體制改革促脫貧扶貧、開發(fā)式扶貧以縣級為單位，再到以村以戶以人口為目標的變動過程。這種扶貧變遷體現(xiàn)了扶貧目標瞄準定位的不斷具體化過程，也體現(xiàn)了社會資源的再分配從注重效率到更加注重公平的變化。這種變化最根本的原因是日益積累的社會財富為實行以人為本的精準扶貧提供了足夠的保障。具體來看，這種逐漸具體化的理論基礎是：為不同階段出現(xiàn)的扶貧滲漏問題尋找解決之道是扶貧目標定位的基準。因為扶貧中貧困群體和貧困資金使用管理兩級目標的偏離是造成一段時間內(nèi)扶貧資源滲漏的主要原因，所以解決問題的辦法是，首先要實現(xiàn)對貧困群體的定位，其次是扶貧資金使用管理的定位。這兩種定位目標的糾正是我國扶貧目標瞄準變遷的主要催動因素。從我國扶貧的發(fā)展歷程來看，循序漸進的扶貧過程更能合理有效地找準突破點，逐漸聚焦到真正貧困的人，更好地匹配扶貧的人力物力資源，避免扶貧資源的浪費和扶貧失效的現(xiàn)象。

4.徹底實現(xiàn)脫貧要更加重視工作的全面性。扶貧工作是系統(tǒng)的工程，扶貧必須形成合力，形成各方力量各司其職、各展所長的全面性體制機制。這種全面性體現(xiàn)在：第一，扶貧參與主體的多元性。除了黨和政府的主導作用，來自企業(yè)和社會的力量也發(fā)揮了重要的作用。比如，黨政機關定點扶貧、東西部地區(qū)對口扶貧、民營企業(yè)和社會組織的資金和人力支持等，這些主體提供了各種扶貧資源，構成了中國特色的社會扶貧體系。第二，扶貧過程的全面性。在注重做好當下扶貧工作的同時，更加注重建立長效的扶貧機制，堅持采用開發(fā)式的扶貧，不斷調(diào)整完善幫扶的方式，激發(fā)貧困人口自力更生、自主創(chuàng)業(yè)的內(nèi)生動力，重視脫貧工作前后的銜接，努力建立可持續(xù)脫貧機制，確保真脫貧，不返貧。第三，扶貧內(nèi)容的全面性。隨著扶貧工作的深入推進，中國的扶貧戰(zhàn)略不僅僅體現(xiàn)為要解決溫飽問題，貧困人口的健康、教育、社會福利等方面也成為了扶貧的重要內(nèi)容，如，為了實現(xiàn)扶貧戶思想上的脫貧，提出了扶貧先扶志、扶智的要求。第四，扶貧合作的全面性。我國的扶貧工作始終堅持開放的要求，在注重總結內(nèi)部經(jīng)驗的同時還重視借鑒國外經(jīng)驗，重視與國際組織的合作，把國外先進的做法應用到我國的扶貧工作中，增添了我國扶貧政策的多樣性。

三、脫貧攻堅和全面建成小康社會后的扶貧工作展望

隨著精準扶貧工作進入攻堅階段，目前在反貧困領域，我們已經(jīng)建立了相對完善的制度體系。但是貧困始終是一個相對的概念，2020年后，現(xiàn)有扶貧標準下的貧困人口全部脫貧后，相對貧困人口貧困問題的解決會成為下一步脫貧工作的重點。

1.以城鄉(xiāng)一體為目標，深化扶貧體制機制建設。脫貧攻堅后，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提升為目標的改革需要更加注重實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度匹配，增強農(nóng)村地區(qū)內(nèi)生的社會保障兜底能力，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化。比如，應該繼續(xù)在堅持使用開發(fā)性扶貧方式的基礎上，增強產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)發(fā)展能力，尤其要在鄉(xiāng)村振興的背景下注重規(guī)模化經(jīng)營扶貧的長效機制建設，創(chuàng)新思路方法，確保在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化過程中自身依然能夠產(chǎn)生足夠的財富作為解決相對貧困問題的主要依靠資源。再者，要繼續(xù)推行社會保障兜底，實現(xiàn)低保、救濟的科學化、制度化設計。目前，雖然針對貧困人口的社會安全網(wǎng)已經(jīng)建立，但是城鄉(xiāng)之間的社會保障兜底機制還存在一定的差距，農(nóng)村社會保障的兜底強度往往不足以抵御較大風險，各種社會保障在制度上呈現(xiàn)碎片狀，因?qū)W、大病致貧的可能性依然存在。所以2020年后新的貧困態(tài)勢中，需要在進一步突破城鄉(xiāng)社會保障二元壁壘的基礎上，將扶貧的重點放在中小學校教育和醫(yī)療服務等社會公共服務在數(shù)量和質(zhì)量上的均等化方面，讓社會公共服務的均等化更多惠及相對貧困人口。

2.繼續(xù)聚合各方資源，保證扶貧的連貫性。全面脫貧的逐漸實現(xiàn)，意味著精準扶貧這種通過政策和行政手段進行集中動員扶貧的方式將結束，因此當“第一書記”和“扶貧工作隊”以及各個幫扶單位撤出之后的扶貧政策的連貫性就成為了扶貧工作成效的關鍵，這就需要思考推動扶貧工作從運動式向常規(guī)化轉型。第一，要建立扶貧資源的整合機制，促進與扶貧有關的各個部門在其專業(yè)管理中形成一種相互協(xié)調(diào)機制，打破條塊分割和部門利益，保證扶貧政策的制定體現(xiàn)出必要的全面性、連貫性和統(tǒng)籌性。第二，要探索建立發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)功能的扶貧機構。2020年后的扶貧工作，貧困問題已經(jīng)不是單純的收入問題，更多地體現(xiàn)為法律、民政、衛(wèi)生、教育、醫(yī)療等多個部門，為了避免資源的低效率運用帶來的碎片化治理，需要在進行體制創(chuàng)新的同時進行機構創(chuàng)新，探索建立反貧困協(xié)同治理的專門化機構。第三，繼續(xù)構建扶貧的多元化參與治理格局。黨的十九大提出的形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制也為未來的扶貧提供了新的思路。未來的扶貧工作應該以構建大扶貧格局為方向，把政府的專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧有機結合起來，形成多層次的脫貧保障機制，聚合各類資源，保證長期穩(wěn)定脫貧。

3.繼續(xù)創(chuàng)新扶貧策略，助力民族偉大復興。既然2020年后的貧困問題不是單純的經(jīng)濟問題，而是一個包含有經(jīng)濟、社會、自然生態(tài)等因素的復合問題，因此扶貧戰(zhàn)略的制定從宏觀上更應該反映2020年后的世情、國情、民情。比如，在未來創(chuàng)新驅(qū)動、新舊動能轉換、生態(tài)環(huán)保要求增加、大外交的宏觀政策背景下，有關地區(qū)可以探索實行“生態(tài)脫貧”“新動能脫貧”“新能源脫貧”“文化脫貧”等戰(zhàn)略，豐富全面建成小康社會之后的減貧策略。此外，未來一段時間的脫貧，要結合國家宏觀戰(zhàn)略，體現(xiàn)中國脫貧的國際示范作用。有必要把解決國內(nèi)的貧困問題與國際減貧結合起來，增強減貧脫貧之間的國際交流，利用國內(nèi)國際兩個市場，推動新時代減貧治理戰(zhàn)略的轉型。再者，要探索科學化的后貧困時代的貧困指標監(jiān)測機制，在合理確定2020年后的相對貧困標準之后，對于貧困人口的定義、類型等制定動態(tài)衡量標準，這個標準要具有彈性特征，根據(jù)全社會的福利水平調(diào)整指標，體現(xiàn)社會發(fā)展、社會公平和社會公共服務均等化要求，實現(xiàn)貧困人口的動態(tài)監(jiān)測，真正做到公共資源的全面公平覆蓋。