行政單位內(nèi)部控制存在常見問題及其優(yōu)化探析

林燕

行政單位作為國家政策的主要實(shí)施者，其管理水平高低在一定程度上影響著國家的政府服務(wù)能力。在實(shí)踐中，多數(shù)行政單位通過建立內(nèi)部控制體系來提升其管理水平，但是受管理理念和管理環(huán)境等因素的影響，造成部分行政單位的內(nèi)部控制體系管控力度不足，亟待優(yōu)化?；诖?，本文從加強(qiáng)行政單位內(nèi)部控制的積極意義分析入手，總結(jié)了當(dāng)前我國行政單位在實(shí)施內(nèi)部控制過程中存在的常見問題，并在此基礎(chǔ)上提出了較為具體的優(yōu)化途徑，意在為行政單位完善其內(nèi)部控制體系，提升內(nèi)部管理水平提供有價值的參考。

一、行政單位內(nèi)部控制概述

行政單位內(nèi)部控制主要是指行政單位通過制定業(yè)務(wù)流程、制度和措施等對單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行管控和風(fēng)險(xiǎn)防范，以保障單位運(yùn)營管理的合法合規(guī)性、會計(jì)相關(guān)資料的真實(shí)完整性、資產(chǎn)的安全性以及運(yùn)營管理的高效性等控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

行政單位的內(nèi)部控制特殊性主要體現(xiàn)在三個方面：一是運(yùn)營目標(biāo)是以提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率為主，不以營利為目的;二是預(yù)算管理側(cè)重點(diǎn)在于資金等社會資源的有效管理以使其效率達(dá)到最高;三是在監(jiān)督監(jiān)控方面的來源更廣，即其監(jiān)督監(jiān)控主要有內(nèi)部監(jiān)督、上級部門的外部監(jiān)管和社會公眾的監(jiān)督三個來源。

二、加強(qiáng)行政單位內(nèi)部控制的積極意義分析

加強(qiáng)行政單位的內(nèi)部控制機(jī)制對于提升行政單位的內(nèi)部管理水平、防范管理風(fēng)險(xiǎn)具有積極意義，具體體現(xiàn)在兩大方面：一方面是對于行政單位所擁有的各項(xiàng)資源的優(yōu)化配置具有促進(jìn)作用，從而有利于提高財(cái)政資金的使用效率，強(qiáng)化對單位人力資源的管控;另一方面則是能夠?yàn)樾姓挝挥行蜷_展各項(xiàng)服務(wù)工作，履行其職能提供必要的制度保障，從而有效的規(guī)范了單位管理層的經(jīng)濟(jì)活動行為，控制了廉政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的機(jī)率。

三、當(dāng)前我國行政單位內(nèi)部控制存在的常見問題

完善有效的內(nèi)部控制對行政單位的資源優(yōu)化配置和提升管理效率、防范管理風(fēng)險(xiǎn)等方面具有積極的促進(jìn)作用。在實(shí)務(wù)中受管理理念和管理環(huán)境等因素的影響，部分行政單位在實(shí)施內(nèi)部控制的過程中存在如下常見問題：

（一）單位層面內(nèi)部控制存在的常見問題分析

單位層面的內(nèi)部控制與整體性、制度性的內(nèi)容有關(guān)，屬于內(nèi)部控制的宏觀層面，主要包含控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等。在實(shí)務(wù)中，行政單位受其業(yè)務(wù)特點(diǎn)、管理理念及管理體制等方面的影響，其單位層面的內(nèi)部控制在實(shí)施過程中存在的常見問題主要集中在兩個方面：

一是內(nèi)部控制環(huán)境亟待改善，較為薄弱。當(dāng)前行政單位在實(shí)施內(nèi)部控制的過程中存在較多障礙和問題的主要原因之一就是控制環(huán)境較為薄弱，具體體現(xiàn)在：首先是內(nèi)部控制意識較為缺乏，即單位管理層沒有充分意識到內(nèi)部控制對單位管理水平提升的積極意義，在管理工作中不能充分利用內(nèi)部控制的相互牽制思維來強(qiáng)化內(nèi)部管控力度;其次是在授權(quán)審批方面存在瑕疵，即沒有建立“三重一大”實(shí)現(xiàn)的審批機(jī)制或者聯(lián)簽制度，部分單位即便建立了相應(yīng)的機(jī)制卻沒有嚴(yán)格執(zhí)行，從而導(dǎo)致單位存在“內(nèi)部控制人”、“一支筆”等現(xiàn)象;最后是單位的內(nèi)部控制制度制定的不夠規(guī)范全面，造成對經(jīng)濟(jì)活動和管理活動的約束不夠全面嚴(yán)謹(jǐn)。

二是風(fēng)險(xiǎn)評估防范體系不健全。當(dāng)前行政單位在風(fēng)險(xiǎn)評估防范方面不健全主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是單位管理層的風(fēng)險(xiǎn)意識布薄弱，認(rèn)為行政單位主要是以社會公共服務(wù)為主，不會與企業(yè)一樣存在經(jīng)營管理方面的風(fēng)險(xiǎn)，因此在管理過程中缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)防范意識，造成財(cái)政資金的使用效能低下;另一方面是缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)評估、預(yù)警及防范流程和體系，從而造成單位不能快速高效的識別潛在的風(fēng)險(xiǎn)并制定相應(yīng)的應(yīng)對措施，在面對突然發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)時，基本上處于被動應(yīng)付的狀態(tài)。

（二）具體業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制存在的常見問題分析

對于行政單位來說，其具體業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制主要包含預(yù)算管理、資產(chǎn)管控、業(yè)務(wù)收支管控、政府采購業(yè)務(wù)控制、合同管理和項(xiàng)目建設(shè)控制六大方面的內(nèi)容。在實(shí)務(wù)中，行政單位在具體業(yè)務(wù)層面容易出現(xiàn)問題的內(nèi)部控制集中體現(xiàn)在預(yù)算管理和資產(chǎn)管控兩個方面：

一是預(yù)算管理的約束力弱化，經(jīng)費(fèi)支出管理力度不足。預(yù)算是行政單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的企業(yè)，其管控合理有效與否直接關(guān)系著行政單位其他內(nèi)部控制活動的有效性。在實(shí)務(wù)中，部分行政單位在預(yù)算管理方面存在約束力較弱，經(jīng)費(fèi)支出管理力度不足的問題，究其原因主要是因?yàn)閮煞矫嬉蛩氐挠绊懀浩湟皇窃陬A(yù)算編制過程中仍然以增量預(yù)算為主，造成預(yù)算項(xiàng)目及其支出金額等與預(yù)算年度的實(shí)際情況契合度較差，造成預(yù)算在執(zhí)行過程中存在過于寬松等現(xiàn)象，缺乏剛性約束力;其二是受預(yù)算控制力較弱的影響，單位在經(jīng)費(fèi)支出方面難以有效執(zhí)行相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，存在變通的現(xiàn)象，從而加劇了一些單位在經(jīng)費(fèi)支出方面的隨意性和不合理性的風(fēng)險(xiǎn)。

二是資產(chǎn)管控?zé)o序。資產(chǎn)是行政單位提供公共服務(wù)的重要基礎(chǔ)，一直以來行政單位在資產(chǎn)管控過程中普遍存在“重購買輕管理”的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在兩個方面：一是將部分應(yīng)該核算納入固定資產(chǎn)管理的資產(chǎn)以低值易耗品的形式核算，沒有列入固定資產(chǎn)明細(xì)賬可以查找追溯，給部分違規(guī)行為帶來了空間;二是缺乏較為嚴(yán)格的固定資產(chǎn)盤點(diǎn)和清理制度，固定資產(chǎn)管理存在賬實(shí)不符等問題。

四、行政單位優(yōu)化內(nèi)部控制的途徑

結(jié)合上文所述行政單位在實(shí)施內(nèi)部控制過程中存在的常見問題及內(nèi)部控制的相關(guān)理論，建議從以下角度采取對策對行政單位的內(nèi)部控制進(jìn)行優(yōu)化：

（一）單位層面的內(nèi)部控制強(qiáng)化途徑

1.改善行政單位的內(nèi)部控制環(huán)境

行政單位要改善自身的內(nèi)部控制環(huán)境，為內(nèi)部控制的實(shí)施提供一個良好的環(huán)境，可從兩方面入手：一是單位管理層在管理實(shí)踐中積極應(yīng)用內(nèi)部控制的相互牽制思維，在對內(nèi)部控制制度完善的基礎(chǔ)上，通過強(qiáng)化制度執(zhí)行來提高內(nèi)部控制管控的有效性;二是明確“三重一大”事項(xiàng)的范圍并建立授權(quán)審批機(jī)制或者聯(lián)簽制度，以有效杜絕“內(nèi)部控制人”、“一支筆”等問題的出現(xiàn)，增強(qiáng)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力，從而為單位內(nèi)部控制的順利有效實(shí)施創(chuàng)造一個優(yōu)質(zhì)的環(huán)境。

2.健全風(fēng)險(xiǎn)評估防范體系

對于行政單位來說，要健全其風(fēng)險(xiǎn)評估防范體系，須按照三個步驟來實(shí)施：第一步是管理層應(yīng)當(dāng)摒棄行政單位無風(fēng)險(xiǎn)的錯誤理念，在日常的運(yùn)營管理過程中具有風(fēng)險(xiǎn)防范意識;二是在單位內(nèi)部建立嚴(yán)格的“風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)設(shè)定—風(fēng)險(xiǎn)識別—風(fēng)險(xiǎn)分析與應(yīng)對”流程和制度，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評估的責(zé)任意識，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)的事前和事中控制，降低單位因風(fēng)險(xiǎn)而發(fā)生經(jīng)濟(jì)損失的機(jī)率;三是在單位內(nèi)部根據(jù)實(shí)際管理需求和對風(fēng)險(xiǎn)較為敏感的財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系來對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行必要的預(yù)測。

（二）具體業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制強(qiáng)化途徑

1.強(qiáng)化預(yù)算管控的約束力

預(yù)算管控約束力的加強(qiáng)需要從兩個方面來采取措施：一方面是改善預(yù)算編制的方法，即改變增量預(yù)算的單一編制方法，將零基預(yù)算、彈性預(yù)算等預(yù)算編制方法綜合使用，提升預(yù)算編制數(shù)據(jù)與預(yù)算年度實(shí)際的契合性，從而提高預(yù)算在執(zhí)行過程中的剛性約束力;另一方面則是行政單位在經(jīng)費(fèi)支出過程中要嚴(yán)格落實(shí)國家的和地方的相關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，并強(qiáng)化監(jiān)督，防止通過變通的方式提高經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，在加強(qiáng)預(yù)算管控約束力的同時，降低單位的管理風(fēng)險(xiǎn)。

2.建立完備的資產(chǎn)管控制度

在內(nèi)部控制實(shí)務(wù)中要建立完備的資產(chǎn)管控制度，需從兩個方面進(jìn)行：一是強(qiáng)化行政單位的固定資產(chǎn)核算工作，可在資產(chǎn)管控內(nèi)部控制制度中對固定資產(chǎn)的入賬金額、使用年限等進(jìn)行明確，防止利用變通核算實(shí)施違規(guī)行為的發(fā)生;二是完善資產(chǎn)的盤點(diǎn)、清查和處置制度，充分掌握資產(chǎn)的去向及其實(shí)際狀況，在確保賬實(shí)相符的同時，有效防范國有資產(chǎn)的流失。

五、結(jié)語

本文在總結(jié)行政單位實(shí)施內(nèi)部控制過程中分別在單位層面和具體業(yè)務(wù)層面存在常見問題的基礎(chǔ)上，提出了具有針對性的優(yōu)化途徑，以期能夠?yàn)樾姓挝惶岣咂鋬?nèi)部控制水平，改善公共服務(wù)質(zhì)量提供有益參考。（作者單位：舟山市定海區(qū)人民政府馬岙街道辦事處 ）