關(guān)于國(guó)有企業(yè)去行政化管理的思考

侯國(guó)濤 陳建紅 周煒

摘要：國(guó)有企業(yè)實(shí)施行政化管理由來(lái)已久，有其必然性合理性，但同樣也被很多人認(rèn)為是阻礙企業(yè)適應(yīng)新時(shí)代要求、實(shí)現(xiàn)高速發(fā)展的絆腳石。在對(duì)行政化管理的基本論述前提下，本文就深化國(guó)有企業(yè)改革，如何推行去行政化管理，及其價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了思考論述。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè);去行政化;改革;依法治企

深化國(guó)有企業(yè)改革，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年目標(biāo)”所必須進(jìn)行的“偉大斗爭(zhēng)”。國(guó)有企業(yè)是國(guó)之重器，深化改革是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，成敗關(guān)乎經(jīng)濟(jì)全局、民眾利益。去行政化管理更多情況是被認(rèn)為是深化企業(yè)改革的必由之路，是考察改革力度和深度的標(biāo)尺。

1.行政管理和行政權(quán)力

行政管理是運(yùn)用國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)事務(wù)的一種管理活動(dòng)。也可以泛指一切企業(yè)、事業(yè)單位的行政事務(wù)管理工作。行政管理系統(tǒng)是一類(lèi)組織系統(tǒng)。它是社會(huì)系統(tǒng)的一個(gè)重要分系統(tǒng)。行政管理伴隨行政權(quán)力，它是政治權(quán)力的一種，它是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依靠特定的強(qiáng)制手段，為有效執(zhí)行國(guó)家意志而依據(jù)憲法原則對(duì)全社會(huì)進(jìn)行管理的一種能力。行政權(quán)力的最主要特點(diǎn)：

（1）強(qiáng)制性。從行政權(quán)力行使的方式來(lái)看，行政權(quán)力具有強(qiáng)制性。國(guó)家行政機(jī)關(guān)為了社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)，必須要讓體現(xiàn)公共利益的國(guó)家法律、法規(guī)、政策等得到落實(shí)，這使得行政權(quán)力的行使方式主要表現(xiàn)為強(qiáng)制性地推行政令，強(qiáng)制性成了行政權(quán)力有效地執(zhí)行國(guó)家意志的顯著特征。

（2）單方面性。從行政權(quán)力行使主體的意志來(lái)看，行政權(quán)力具有單方面性。行政權(quán)力的行使目的是為了國(guó)家利益和公共利益，因此，作為國(guó)家利益和公共利益的代表的行政主體在行使行政權(quán)力的過(guò)程中一般不必征得相對(duì)方的同意。這也就是說(shuō)，相對(duì)方是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)某種社會(huì)義務(wù)，能否使用或利用某種公共資源，其行為是否侵犯了公共利益，都是由實(shí)施行政權(quán)力的行政主體的意志所決定的，并不需要征得相對(duì)方的認(rèn)可或同意。

2.國(guó)有企業(yè)行政化管理和其必然性

行政化就是指通過(guò)行政手段加以管理，具有行政特征。所謂國(guó)有企業(yè)行政化管理，是指對(duì)國(guó)有企業(yè)的管控、約束和利益安排等，帶有明顯的行政權(quán)力因素。國(guó)企行政化管理的表現(xiàn)是多元的，無(wú)論在所有權(quán)的行使主體、公司治理，還是利潤(rùn)分配以及外部發(fā)展空間等方面，都存在比較明顯的行政化因素。主要特點(diǎn)：

（1）在所有權(quán)結(jié)構(gòu)方面，由行政化的機(jī)構(gòu)行使國(guó)企的所有權(quán)。這種行政化的機(jī)構(gòu)可能是國(guó)資部門(mén)，也可能是財(cái)政部門(mén)，甚至還可能是文化部門(mén)（文化企業(yè)），無(wú)論是何種機(jī)構(gòu)，無(wú)論該種機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)如何，甚至性質(zhì)如何（機(jī)關(guān)或者企業(yè)），都帶有濃厚的行政化因素。例如，國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者部門(mén)，其組成本身就有比較明顯的行政化因素。

（2）公司治理的組成具有明顯的行政化色彩。例如，在國(guó)企內(nèi)部實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)，部分國(guó)企的董事人選需要事先經(jīng)過(guò)組織部門(mén)任命，再由公司進(jìn)行選任，甚至一些上市公司也是如此。一些國(guó)企內(nèi)部仍然保留著行政機(jī)關(guān)的建制，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)稱(chēng)“局長(zhǎng)”、“處長(zhǎng)”，而非“經(jīng)理”或者“總裁”;再如，公司內(nèi)部盛行長(zhǎng)官意志，董事長(zhǎng)一言堂，民主性的公司治理安排完全“形骸化”，利潤(rùn)分配決定權(quán)行政化等。

（3）在具體運(yùn)營(yíng)方面，國(guó)企具有明顯的行政色彩。公司治理通過(guò)各級(jí)管理層分配和行使行政權(quán)力進(jìn)行自上而下的管理，管理具有普遍的強(qiáng)制性、單方面性。企業(yè)只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而不對(duì)下級(jí)或員工負(fù)責(zé)，企業(yè)管理者的晉升與否很大程度上取決于上級(jí)意志。簡(jiǎn)言之，就是自上而下的單向決策式管理。

（4）在外部發(fā)展空間上，國(guó)企也體現(xiàn)出很強(qiáng)的行政治理特色。國(guó)企官員很容易轉(zhuǎn)化為政府機(jī)關(guān)官員，而民企的官員卻很難平等地獲得此種“從政機(jī)會(huì)”。

3.國(guó)有企業(yè)去行政化管理

國(guó)有企業(yè)去行政化管理，不是完全的摒棄行政化管理，而是隨著新時(shí)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，刪繁就簡(jiǎn)，去粗存精，兼收并蓄。實(shí)施改進(jìn)的、符合新時(shí)代要求、更加有利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力、更加有利于增強(qiáng)企業(yè)員工獲得感和幸福感的管理模式。

（1）以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，改革國(guó)企考核機(jī)制?！坝欣趪?guó)有資本保值增值，有利于提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，有利于放大國(guó)有資本功能。”和“是否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、是否給人民群眾帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的獲得感。”最直接、最根本的判斷標(biāo)準(zhǔn)就是：企業(yè)做強(qiáng)做大。在新時(shí)代全球市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系沖擊下，企業(yè)長(zhǎng)期生存、做強(qiáng)做大的關(guān)鍵就在于解除“閉關(guān)鎖國(guó)”，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向;摒棄簡(jiǎn)單的自上而下計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，實(shí)行自下而上、因需而行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在企業(yè)內(nèi)部治理運(yùn)行中，突出市場(chǎng)需求對(duì)管理的導(dǎo)向作用，降低行政權(quán)力干預(yù)程度，突出企業(yè)利益、資本保值增值對(duì)國(guó)有企業(yè)管理的導(dǎo)向作用。

（2）獨(dú)立國(guó)有企業(yè)公共職能，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)三責(zé)分立。如前所述，國(guó)有企業(yè)行政化管理有其必然性，是本質(zhì)固有屬性。實(shí)施去行政化管理，必須獨(dú)立其承擔(dān)的社會(huì)公共職能，實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任和政治責(zé)任、社會(huì)責(zé)任分立，使一把抓，解放為兩手抓，是共同體，但又相互獨(dú)立不掣肘。

（3）有序開(kāi)放市場(chǎng)準(zhǔn)入范圍，破除行政化壁壘。厘清國(guó)有企業(yè)必須壟斷的行業(yè)領(lǐng)域，有序開(kāi)放市場(chǎng)準(zhǔn)入范圍，引進(jìn)民營(yíng)資本逐步進(jìn)入社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域，推進(jìn)多種所有制經(jīng)濟(jì)共同繁榮發(fā)展，破除行業(yè)保護(hù)，破除行政化壁壘，真正體現(xiàn)和維護(hù)公眾利益，激發(fā)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)活力。是企業(yè)發(fā)展更加順應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律。

（4）全面推行人力資源職業(yè)化管理，破除亦官亦商雙重身份。取消企業(yè)管理人員公務(wù)員序列行政級(jí)別，取消局長(zhǎng)、處長(zhǎng)等帶有明顯行政權(quán)力的稱(chēng)號(hào)，深入推行企業(yè)職業(yè)化管理，實(shí)行職業(yè)經(jīng)理人聘任制，破除亦官亦商雙重身份。企業(yè)管理人員職業(yè)化，政府公務(wù)員行政化，各擔(dān)其職，各盡其責(zé)，使企業(yè)人員和公務(wù)人員都更純粹。打破交叉任職，取消掛職交流，廢除企業(yè)管理人員和政府公務(wù)人員待遇、績(jī)效考核、職務(wù)統(tǒng)一管理的體制機(jī)制，讓企業(yè)自行其道。

（5）深入推進(jìn)企業(yè)法制化治理，破除“官治”“人治”。去行政化管理的典型特征就是打破“官本位”，破除“官治”“人治”，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，依法依規(guī)治企，不以個(gè)人行政權(quán)力意志為遵循，使企業(yè)管理職業(yè)化、流程化、法制化，擺脫對(duì)人的依賴(lài)，保持企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，真正提高企業(yè)的運(yùn)作效率。

（6）量體裁衣因勢(shì)利導(dǎo)，切忌削足適履。國(guó)有企業(yè)行政化管理由來(lái)已久，有其特殊的歷史原因，實(shí)施去行政化管理，務(wù)必注意量體裁衣、因勢(shì)利導(dǎo)，注意針對(duì)不同的企業(yè)性質(zhì)、當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、改革難度等制定個(gè)性化、差異化的時(shí)間周期表、任務(wù)分解表，切忌削足適履，生搬硬套，對(duì)國(guó)有企業(yè)造成不可挽回的損失。

4.總結(jié)

國(guó)有企業(yè)去行政化管理，核心目的是為了激發(fā)企業(yè)活力，讓企業(yè)在新時(shí)代全球市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，生存下來(lái)并不斷發(fā)展壯大，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其公共價(jià)值。通過(guò)確立國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)需求生存導(dǎo)向、經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)三責(zé)分立、破除行政化壁壘、推行職業(yè)化管理和依法治企等措施，將對(duì)促進(jìn)企業(yè)健康、高效發(fā)展有一定的積極意義。

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