高等職業(yè)教育投資的實然形態(tài)與政府角色定位

梁珺淇 石偉平

摘 ? ?要：分析2010至2015年高職生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出、高職與普通本科生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出的比重、高職教育生均教育經(jīng)費占人均GDP的比重三個數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，我國對高等職業(yè)教育投資的重視程度在不斷提高，但與普通本科教育相比存在較大差距。高等職業(yè)教育投資存在總量不足、權(quán)責不清和風險潛存等問題。以公共選擇理論為切入點，將“經(jīng)濟人假設(shè)”和“個人主義”兩大基本特征作為分析視角，透視高等職業(yè)教育投資中的政府責任缺位，并強調(diào)政府應(yīng)立足三個方面發(fā)揮自身功能，即明晰政府定位，建立投資機制;增強投資動機，形成多方聯(lián)動;引入市場機制，確保投資收益，促進高等職業(yè)教育投資的平穩(wěn)推進。

關(guān)鍵詞：高等職業(yè)教育投資;政府職責;公共選擇理論

作者簡介：梁珺淇，女，碩士研究生，主要研究方向為職業(yè)教育基本原理、比較職業(yè)教育;石偉平，男，所長，教授，博士生導師，主要研究方向為比較職業(yè)教育。

中圖分類號：G718 ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼： A ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-7747（2019）03-0036-05

在人工智能視域下，高等職業(yè)教育成為培養(yǎng)應(yīng)用型、技能型人才的主要推動力量。對高等職業(yè)教育的投資主要依托政府、企業(yè)與個人三大投資主體，三大投資主體分別代表不同的利益群體發(fā)揮作用。由于各自利益群體的投資動機不同，投資主體在投資過程中會存在收益的算計。本文旨在分析我國高等職業(yè)教育投資的實然形態(tài)，以公共選擇理論為切入點，分析高等職業(yè)教育投資的問題并對其歸因，進而探究政府在高等職業(yè)教育投資中的角色定位。

一、高等職業(yè)教育投資中存在“不足、不清、有風險”的問題

對2010至2015年高職生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出、高職與普通本科生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出的比重、高職教育生均教育經(jīng)費占人均GDP的比重三個數(shù)據(jù)進行分析發(fā)現(xiàn)，我國高等職業(yè)教育投資總體不足，政策制度上對高等職業(yè)教育投資的權(quán)責規(guī)定不清晰，高等職業(yè)教育投資總體存在風險。

（一）高等職業(yè)教育投資總量不足

2010至2015年，高職生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出呈現(xiàn)連年遞增的狀態(tài)（見圖1）。通過對2010至2015年五年高職與普通本科生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出進行比較、分析后發(fā)現(xiàn)，高職與普通本科院校生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出比重經(jīng)歷從逐年遞減到緩慢提升的過程（如圖2），但是最高值也僅有0.723。這表明，相較于普通本科院校而言，對高職院校投資的支持力度遠沒有達到與普通院校相同的水平。

此外，通過對2010至2015年五年間高職教育生均教育經(jīng)費占人均GDP的比值進行分析后發(fā)現(xiàn)，雖然2015年比2014年有所回升，高職教育生均教育經(jīng)費占人均GDP的比重整體呈現(xiàn)逐年下降的趨勢（如圖3），這表明對高等職業(yè)教育發(fā)展的投資力度不斷下降。根據(jù)以上數(shù)據(jù)分析可知，我國高等職業(yè)教育投資總量不足。

（二）高等職業(yè)教育投資存在“權(quán)責不清、風險潛存”的問題

首先，高等職業(yè)教育行政管理主體權(quán)責不清。我國高等職業(yè)教育體制是實行中央和省兩級，其中，以省級政府為主的體制。此體制的應(yīng)然狀態(tài)是省級政府擁有決策權(quán)與管理權(quán)，市級政府與高等職業(yè)院校承擔辦學責任。然而，我國高等職業(yè)教育投資的實然形態(tài)是兩級政府的權(quán)責不清，這與法律政策的不健全有很大的關(guān)系。《中華人民共和國職業(yè)教育法》和《中華人民共和國高等教育法》中沒有明確界定省級政府與市級政府的權(quán)力與責任，這導致兩級政府對自身的權(quán)力與責任認識不清，影響了兩級政府的權(quán)責對稱，易造成體制性、政策性與管理性的損耗。[1]

其次，高等職業(yè)教育投資風險潛存。高等職業(yè)教育多元投資主體對應(yīng)的潛在風險也不同，主要源于兩個方面：一方面，由于教育收益具有滯后性，個人投資的就業(yè)和預(yù)期收益會存在偏差、滯后和脫節(jié)等情況;另一方面，企業(yè)的逐利性投資與高職教育公益性的文化之間存在價值沖突。這兩方面都導致我國高等職業(yè)教育的投資具有潛在風險。

二、基于公共選擇理論對高等職業(yè)教育投資失衡的歸因

公共選擇理論的創(chuàng)始人布坎南指出，公共選擇理論“不過是經(jīng)濟工具在政治的應(yīng)用與擴充”。美國經(jīng)濟學家丹尼斯·繆勒指出：“公共選擇理論可以定義為非市場決策的經(jīng)濟研究，或者簡單地定義為把經(jīng)濟學應(yīng)用于政治科學。公共選擇最好的方法仍然是經(jīng)濟學的方法，像經(jīng)濟學一樣，公共選擇理論的基本行為假設(shè)是，人是一個自利的、理性的、追求效用最大化的人?！盵2]因此，以公共選擇理論為切入點，從經(jīng)濟學視角分析高等職業(yè)教育投資失衡的主要原因，有利于探求在高等職業(yè)教育投資中政府的角色定位與功能發(fā)揮。

公共選擇理論旨在強調(diào)，人的一切活動，無論是政治活動還是經(jīng)濟活動，都是受內(nèi)在動機，也就是“自利心理”的驅(qū)動，其中，參與政治的主要驅(qū)動因素就是追求自身的利益。公共選擇理論用“每個人都在追求自身利益”這一假設(shè)和模型分析人在政治、經(jīng)濟等領(lǐng)域中的行為。采用經(jīng)濟人范式簡化個人行為，集中體現(xiàn)了人的行為特征[3]，因此，經(jīng)濟人的分析范式成為分析政治市場與經(jīng)濟市場各主體行為動機的抓手。總體而言，公共選擇理論運用新古典經(jīng)濟學的基本假設(shè)和分析方法來研究問題，其主要特征是經(jīng)濟人假設(shè)和個人主義。

（一）從“經(jīng)濟人假設(shè)”視角分析高等職業(yè)教育投資中的政府責任缺位

公共選擇理論認為，政治市場中包含兩個陣營，分別是以個人、利益集團為代表的需求者陣營，以及以政治家、官員為代表的供給者陣營。我國在“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的政策導向下，經(jīng)濟發(fā)展是各級政府首要考慮的目標，經(jīng)濟增長速度也成為考量官員的主要政績指標。因此，各級政府官員在進行公共產(chǎn)品投資時，將物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域的投資放在首位，教育作為準公共產(chǎn)品，培養(yǎng)周期長，不具有明顯、即時的收益性，因此，對教育的投入相對缺乏。此外，高等職業(yè)教育培養(yǎng)出來的人多為技術(shù)工人、工程師，處于第二產(chǎn)業(yè)的一線工作人員，因此，在對高等職業(yè)教育投資時，與其他類型的教育相比，對其投入更少，政府的關(guān)注度更為薄弱。

（二）從“個人主義”視角分析高等職業(yè)教育投資中的政府責任缺位

公共選擇理論的實質(zhì)是“政治過程的個人主義理論”，是個人主義主要采用“個人到集體”的思維方式的邏輯呈現(xiàn)。在方法論層面，個人主義也認為，由于集體行為是由很多個個體行為組成，所以，人類的一切活動都應(yīng)該從個體的行為中尋找原因，這一點，無論是針對政治活動還是經(jīng)濟活動，都同樣適用?；诠策x擇理論視角分析高等職業(yè)教育投資的應(yīng)然選擇與實然形態(tài)，透視參與活動的主體動機、協(xié)調(diào)沖突、制定準則和達成協(xié)定，可以更好地對高等職業(yè)教育投資問題進行深入研究。

高等職業(yè)教育的投資主體包括政府、企業(yè)與個體。通過分析2010至2015年高等職業(yè)教育生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出、高職與普通本科生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出比重、高等職業(yè)教育生均教育費用占人均GDP的比重，可以看到，與普通本科教育相比，高等職業(yè)教育的發(fā)展仍然處于薄弱位置，政府在更高層次、更大范圍內(nèi)確保高等職業(yè)教育發(fā)展的目標沒有落地，導致高等職業(yè)教育投資與普通本科教育相比，始終處于弱勢。

三、高等職業(yè)教育投資中政府的功能發(fā)揮

利用公共選擇理論中“經(jīng)濟人假設(shè)”和“個人主義 ”的兩個基本特征，分析高等職業(yè)教育投資中政府的責任缺位，并以此為切入點，提出在高等職業(yè)教育投資中政府應(yīng)如何發(fā)揮功能。主要包括三個方面：一是明晰政府定位，建立合理的高等職業(yè)教育投資機制;二是增強政府參與高等職業(yè)教育投資的動力，發(fā)揮各投資主體的作用，形成多方聯(lián)動的格局;三是引入市場機制，充分考慮勞動力市場的需求情況，確保高等職業(yè)教育投資的收益。

（一）明晰政府定位，建立投資機制

在高等職業(yè)教育投資問題上，政府應(yīng)以“公共效用最大化”為目標，肯定高等職業(yè)教育在培養(yǎng)技術(shù)型、專門性人才，推動社會人才結(jié)構(gòu)平衡，促進經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用。政府也要積極發(fā)揮自身的公共教育職能，促進高等職業(yè)教育投資更為健康地發(fā)展。以公共選擇理論為切入點，從體制和制度兩個層面完善高等職業(yè)教育投資機制。在體制層面，政府要明確高等職業(yè)教育“準公共產(chǎn)品”的定位，應(yīng)通過建立合理機制推動高等職業(yè)教育投資的全覆蓋，對除政府外的其他投資主體進行整體把控，平衡高等職業(yè)教育與普通本科教育之間的差異，平衡高等職業(yè)教育東西部地區(qū)、城鄉(xiāng)、校際發(fā)展的差異，體現(xiàn)其公共性、普惠性和無競爭性。在制度層面，應(yīng)該建立高等職業(yè)教育投資保障機制，完善現(xiàn)有的投資撥款模式，通過有條件的減免、差額學費政策，提供助學貸款等政策加大對高等職業(yè)教育的投入，進而擴大高等職業(yè)教育的生源。另外，可以通過產(chǎn)教融合、校企合作，對優(yōu)秀的集體和個人頒發(fā)獎勵基金，也可以致力于為高職院校的科研發(fā)展投入設(shè)備建設(shè)、人員等相關(guān)的經(jīng)費支持。

（二）增強投資動機，形成多方聯(lián)動

1.利用延期支付，增強投資動機 。高等職業(yè)教育的“準公共產(chǎn)品”性質(zhì)，決定了高等職業(yè)教育對經(jīng)濟發(fā)展的效益反應(yīng)具有遲滯性，不能當即反映出高等職業(yè)教育對社會經(jīng)濟的影響。在地方政府現(xiàn)行的激勵機制下，很多地方政府奉行“向上負責”的原則。一些政府官員只對上級政府負責，以上級政府的認可作為行動的動力，較為關(guān)心其任期內(nèi)的政績，對能夠產(chǎn)生即時效益的工程較熱衷，因此，很難保證當?shù)卣凶銐虻募顏碓黾咏逃С?。此外，當有限財政資源面臨提高財政收入和促進教育水平提高的選擇時，地方政府往往選擇減少對教育的投入，尤其對高等職業(yè)教育投入減少得更為明顯。因此，若要促進高等職業(yè)教育均衡發(fā)展，需要采取一系列措施來增強地方政府對高等職業(yè)教育投資的利益動機?；诠策x擇理論的“政治的交易過程性質(zhì)”這一點，可以采用政治經(jīng)濟學中的激勵方式，也就是通過延期支付的方式對為教育做出貢獻的行政官員予以獎勵。即地方政府官員任期時只獲得基本薪酬，通過專門評估機構(gòu)對高等職業(yè)教育的發(fā)展情況做合格評估后，無論其是否在任或調(diào)職，都予以相應(yīng)的獎勵，以此調(diào)動政府對高等職業(yè)教育投資與發(fā)展的積極性。

2.采用績效評估，形成多方聯(lián)動。在以經(jīng)濟效益為主導評估官員業(yè)績的情況下，高等職業(yè)教育的準公共產(chǎn)品屬性、高等職業(yè)教育的規(guī)模效益及社會影響，對政府部門及相關(guān)官員并沒有產(chǎn)生較大的動機激勵，對高等職業(yè)教育投入以及后續(xù)管理等問題也容易忽視。如要提高政府對高等職業(yè)教育投資的重視度，可以采用建立“政府績效評估”機制的方法。政府績效評估指：“根據(jù)管理的效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責任和社會公眾滿意程度等方面的判斷，對政府公共部門在管理過程中的投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映出來的績效，進行評定和劃分等級。它是以服務(wù)質(zhì)量和社會公眾需求的滿意度為第一評價標準，蘊含了公共責任和顧客至上的管理理念?！盵4]開展教育行政績效評估，通過成本效益分析方法理性分析評估結(jié)果，綜合分析教育投資效率的各項指標，包括人力資源使用效率指標、物力資源使用效率指標、財力資源使用效率指標等。

在高等職業(yè)教育投資過程中，要明確各投資主體在教育政策、財政分配中的角色定位，保障各投資主體平等參與、平等并自由地表達利益訴求，進而推動高等職業(yè)教育投資健康高效地推進。

（三）引入市場機制，確保投資收益

市場機制是指通過市場價格的波動、市場主體對利益的追求、市場供求的變化，來調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行的機制，也是市場經(jīng)濟機體內(nèi)的供求、競爭、價格等要素之間的有機聯(lián)系，也更有利于其功能的發(fā)揮。在市場經(jīng)濟背景下，政府的核心教育職能在于為教育發(fā)展提供充足的教育資源，保障教育機會公平，促進教育事業(yè)穩(wěn)步、健康發(fā)展。在高等職業(yè)教育投資問題上，政府也應(yīng)該利用市場機制來擴大投資的規(guī)模。

教育投資主體由政府、企業(yè)和個體組成。政府的投資形式是財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費和各級政府整合征用于教育的稅費;企業(yè)的投資形式是企業(yè)辦學、社會團體辦學的經(jīng)費組成的社會集資等;個人投資主要包括學費雜費等。引入市場機制是強調(diào)政府、企業(yè)和個體在對高等職業(yè)教育投資的過程中，本著教育發(fā)展與社會經(jīng)濟發(fā)展同步的原則，根據(jù)勞動力市場的變化情況對高等職業(yè)教育投資做合理安排。當前，勞動力市場供需存在極大的不均衡，高職院校單一的培養(yǎng)目標和多元化的就業(yè)需求之間產(chǎn)生了較大的矛盾，此時，政府作為“看得見的手”，應(yīng)該發(fā)揮其宏觀調(diào)控的職能，充分利用市場機制，協(xié)調(diào)就業(yè)市場的供需關(guān)系，緩解就業(yè)市場存在的供需矛盾，通過推動產(chǎn)教融合與校企合作，及時向?qū)W校傳達勞動力市場的需求。高等職業(yè)院校應(yīng)根據(jù)勞動力市場的需求，不斷調(diào)整其人才培養(yǎng)目標以及教學策略。政府通過市場機制，協(xié)調(diào)就業(yè)市場的供需平衡，為雙方搭建平臺，以更好地實現(xiàn)企業(yè)與學校的發(fā)展目標，保證高等職業(yè)教育投資具有較高的收益。

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[4] 蔡立輝.政府績效評估的理念與方法分析[J].中國人民大學學報，2002（5）：93-100.

The Real Form of Higher Vocational Education Investment and the

Role of Government

——Based on the Public Choice Theory

LIANG Jun-qi， SHI Wei-ping

（Institute of Vocational and Adult Education， East China Normal University， Shanghai 200062， China）

Abstract： This paper analyzes the proportion of public finance budgetary education expenditures for higher vocational students from 2010 to 2015， the proportion of higher education and ordinary undergraduate students' public finance budget education expenses， and The proportion of higher vocational education expenditure per student in per capita GDP. The data found that China's emphasis on higher vocational education investment was increasing， but there was a big gap compared with ordinary undergraduate education. Higher vocational education investment has some problems such as insufficient total amount， unclear rights and responsibilities， and potential risks. Taking the theory of public choice as the starting point， the two basic characteristics of "economic man hypothesis" and "individualism" are taken as an analytical perspective to see the lack of government responsibility in the investment of higher vocational education， and emphasize that the government should play its own role in three aspects： clarifying the government's positioning and establishing an investment mechanism; enhancing investment motives and forming multi-party linkages; introducing market mechanisms to ensure investment returns， and promoting the smooth advancement of investment in higher vocational education.

Key ?words： higher vocational education investment; government responsibility; public choice theory

[責任編輯 ? ?賀文瑾]