精準(zhǔn)扶貧視域下貧困村基本公共服務(wù)供給過程分析

李廣文

摘要：精準(zhǔn)扶貧與貧困村基本公共服務(wù)供給具有高度的契合性，基本公共服務(wù)在貧困村精準(zhǔn)扶貧中具有保基本、補(bǔ)短板、兜底線的作用。但目前貧困村基本公共服務(wù)供給總量不足和結(jié)構(gòu)失衡并存，貧困村基本公共服務(wù)的財(cái)政持續(xù)保障能力不足，社會(huì)參與主體服務(wù)供給能力有待強(qiáng)化。因此，我們要優(yōu)化政府扶貧體制，突出聯(lián)動(dòng)效益;提升村級(jí)組織治理能力，合理高效利用扶貧資源;暢通社會(huì)參與渠道，發(fā)揮社會(huì)扶貧力量的比較優(yōu)勢(shì);關(guān)注貧困村發(fā)展變化，確保服務(wù)供給有的放矢。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;貧困村;基本公共服務(wù)

中圖分類號(hào)：F32

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1009-6922（2018）06-99-06

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次赴中西部農(nóng)村地區(qū)調(diào)研扶貧工作，系統(tǒng)地提出了精準(zhǔn)扶貧思想，推動(dòng)了中國扶貧戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變。在精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略指導(dǎo)下，貧困村基本公共服務(wù)的供給水平成為影響扶貧開發(fā)成效的關(guān)鍵因素。在精準(zhǔn)扶貧工作中擴(kuò)大貧困村基本公共服務(wù)覆蓋面，暢通服務(wù)資源輸入機(jī)制，將改善貧困地區(qū)發(fā)展的環(huán)境和條件，促進(jìn)扶貧開發(fā)模式轉(zhuǎn)變，更好地保障扶貧開發(fā)效果。本文以四川省A市精準(zhǔn)扶貧過程中貧困村基本公共服務(wù)供給過程為切入點(diǎn)，系統(tǒng)分析當(dāng)前貧困村基本公共服務(wù)的基本現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)，以期為決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供理論思考。

一、精準(zhǔn)扶貧與貧困村基本公共服務(wù)的契合性

近些年來，隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展不斷向縱深推進(jìn)，基本公共服務(wù)成為社會(huì)各界高度關(guān)注的熱點(diǎn)話題。從一般意義上講，基本公共服務(wù)是政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和總體水平、以全體社會(huì)成員分享改革發(fā)展成果為基本目標(biāo)而提供的旨在保障個(gè)人生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所需要的最基本社會(huì)條件的公共服務(wù)?；竟卜?wù)是公共服務(wù)中最基礎(chǔ)和核心的部分，與人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的切身利益密切相關(guān)，具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和外部性的特質(zhì)。按照2017年1月國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，國內(nèi)基本公共服務(wù)包括：基本公共教育、基本勞動(dòng)就業(yè)、基本社會(huì)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、基本社會(huì)服務(wù)、基本住房保障、基本公共文化體育服務(wù)、殘疾人基本公共服務(wù)等八大領(lǐng)域。鑒于農(nóng)村地區(qū)相對(duì)獨(dú)特的生產(chǎn)生活方式，除上述領(lǐng)域外，農(nóng)村基本公共服務(wù)還應(yīng)包括與農(nóng)民現(xiàn)實(shí)需求緊密相關(guān)的生產(chǎn)生活設(shè)施、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)和農(nóng)村人居環(huán)境治理等事項(xiàng)。作為一種制度安排和實(shí)踐過程，農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給直接體現(xiàn)為公共資源的再分配過程，是維護(hù)社會(huì)公平正義的基本保障。

貧困村基本公共服務(wù)短缺成為貧困生成的主要因素之一，也自然成為精準(zhǔn)扶貧工作的重要關(guān)注點(diǎn)。清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院通過實(shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“進(jìn)入新世紀(jì)以來，農(nóng)村公共事務(wù)治理面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為村容村貌、農(nóng)田水利、人文環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等公共事務(wù)，在很多村莊無人組織、少人參與，呈現(xiàn)普遍衰敗的景象”。這一現(xiàn)象在貧困村表現(xiàn)得更為突出。貧困村是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的主戰(zhàn)場(chǎng)，是精準(zhǔn)扶貧建檔立卡的基本單元，也是廣大貧困人口聚居生活的共同體，加大貧困村基本公共服務(wù)供給能力可以為全面脫貧提供底線保障，更好更直接地改善貧困群眾的生產(chǎn)生活質(zhì)量。因此，貧困村基本公共服務(wù)供給實(shí)質(zhì)上包含了貧困村和貧困戶兩大主體層面。在全國上下脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)正酣之際，厘清貧困村基本公共服務(wù)與精準(zhǔn)扶貧工作的耦合性，是進(jìn)一步提升脫貧攻堅(jiān)質(zhì)量，進(jìn)而增強(qiáng)貧困群眾獲得感幸福感的重要抓手。

貧困村基本公共服務(wù)的長期缺失是影響農(nóng)民致貧返貧的重要因素。一直以來，由于自然環(huán)境和區(qū)位條件制約，貧困地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給不足、質(zhì)量偏低，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)鼐用窠逃⒔】?、思想觀念和綜合發(fā)展能力等方面的提升，成為擺脫貧困、提高發(fā)展能力的重要障礙。以四川省A市為例，在2016年初，5.8萬戶17.2萬人建檔立卡貧困人口中，因病致貧4.1萬戶，占貧困戶總戶數(shù)的70.7%;因殘致貧0.48萬戶，占貧困戶總戶數(shù)的8.27%;因缺技術(shù)致貧0.39萬戶，占貧困戶總戶數(shù)的6.7%;因?yàn)?zāi)、缺土地、缺水、交通條件落后、自身發(fā)展動(dòng)力不足等其他因素致貧的，占貧困戶總戶數(shù)的9.73%。由于疾病、殘疾等因素致貧的貧困戶具有極大的脆弱性，整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足，穩(wěn)定脫貧難度較大。一些重病和慢性病家庭可能會(huì)因病情加重而返貧，有些老齡孤獨(dú)家庭雖已脫貧，但可能會(huì)因失去勞動(dòng)力而因老返貧。農(nóng)村基本公共服務(wù)供給不足的直接后果是農(nóng)民群眾主觀獲得感不足。尤其是當(dāng)包括醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、生產(chǎn)成本在內(nèi)的“大額剛性支出”占據(jù)家庭支出較高比例時(shí)，一些抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較弱的家庭將不可避免地陷入貧困。貧困村基本公共服務(wù)供給將成為構(gòu)建基層社會(huì)保護(hù)機(jī)制的重要依托，是確保農(nóng)村貧困居民共享改革發(fā)展成果的重要保障。所以，減少貧困的因素有兩種，一是直接因素，比如通過提升貧困人口就業(yè)、醫(yī)療等基本公共服務(wù)水平改善貧困人口生活質(zhì)量，這種方式也是西方發(fā)達(dá)國家最常見的反貧困政策選擇;二是間接因素，一般體現(xiàn)為依托經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的涓滴效應(yīng)達(dá)到減貧目標(biāo)。然而這種方式目前還難以具有持續(xù)性，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長益貧性的效果正逐步呈現(xiàn)減退態(tài)勢(shì)。

保障貧困群眾基本公共服務(wù)需求權(quán)益是精準(zhǔn)扶貧工作的關(guān)鍵指向。扶貧目標(biāo)從單一走向多元是新時(shí)期扶貧工作的鮮明特征。從發(fā)展過程來看，全國范圍內(nèi)扶貧工作先后經(jīng)歷了政府救濟(jì)式扶貧、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制變革加速脫貧、大規(guī)模有組織的開發(fā)式扶貧和當(dāng)前綜合式精準(zhǔn)扶貧。脫貧目標(biāo)也從最初瞄準(zhǔn)解決絕對(duì)貧困（主要是農(nóng)村居民的溫飽問題）到進(jìn)一步鞏固溫飽和提升貧困人口可持續(xù)發(fā)展能力的轉(zhuǎn)變。在新的歷史階段，扶貧工作不同以往。對(duì)此，2011年5月頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020》將扶貧開發(fā)的目標(biāo)確定為：到2020年穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全;貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢(shì)。由此可見，精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)包含貧困群眾基本生存需要和部分發(fā)展需要，改善貧困村基本公共服務(wù)已成為精準(zhǔn)扶貧工作的應(yīng)有之義。忽視這一點(diǎn)，無疑會(huì)導(dǎo)致扶貧工作缺少操作性，甚至在實(shí)際工作中會(huì)不自覺地陷入“為了扶貧而扶貧”的窘境。此外，國內(nèi)部分學(xué)者在對(duì)2020年后的扶貧對(duì)象特質(zhì)和扶貧工作走向予以展望時(shí)也更多地強(qiáng)調(diào)“扶貧工作不僅僅是就扶貧談扶貧，將會(huì)是超越扶貧部門本身，更多地將扶貧工作與社會(huì)保障、教育、醫(yī)療、公共服務(wù)等結(jié)合起來并追求城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌平衡發(fā)展”。在脫貧攻堅(jiān)的決勝階段，這種研判具有極高的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略的實(shí)施為貧困村基本公共服務(wù)增量變革提供了新契機(jī)，實(shí)現(xiàn)貧困村基本公共服務(wù)量增質(zhì)變是推進(jìn)貧困問題源頭治理和系統(tǒng)治理的必然要求。2015年2月，習(xí)近平在陜甘寧革命老區(qū)脫貧致富座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“支持和推進(jìn)老區(qū)發(fā)展，要高度重視社會(huì)事業(yè)發(fā)展，加快教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、社會(huì)保障等事業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)對(duì)老區(qū)城鄉(xiāng)居民全覆蓋”。2015年8月，習(xí)近平在中央第六次西藏工作座談會(huì)上再次指出，“要大力推進(jìn)基本公共服務(wù)，突出精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，扎實(shí)解決導(dǎo)致貧困發(fā)生的關(guān)鍵問題，盡快改善特困人群生活狀況”。顯然，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略的實(shí)施為貧困村基本公共服務(wù)增量變革提供了新契機(jī)。同時(shí)，國家財(cái)政分配體制改革步伐明顯加快。2015年2月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》明確要求，“清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付;逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付;建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機(jī)制，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上”。2017年1月，財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于切實(shí)做好2017年基本民生支出保障工作的通知》強(qiáng)調(diào)，各級(jí)財(cái)政要在一般性轉(zhuǎn)移支付中，把保障困難群眾基本生活等基本民生支出放在優(yōu)先保障的重要位置，確保只增不減。在分配資金時(shí)，堅(jiān)持“雪中送炭”，把握好資金分配的優(yōu)先次序，適當(dāng)加大對(duì)財(cái)力薄弱、困難地區(qū)的支持力度，重點(diǎn)向困難人口多、保障基本民生支出壓力大的地區(qū)傾斜。上述政策取向同學(xué)界多年來關(guān)于實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付從基數(shù)法向因素法的轉(zhuǎn)變?cè)诟旧鲜且恢碌??？梢灶A(yù)見，在全面建成小康社會(huì)的決勝階段，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、中央財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付、各類涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都將進(jìn)一步向貧困地區(qū)傾斜，將會(huì)有更多事關(guān)貧困地區(qū)民生發(fā)展的重大項(xiàng)目落戶貧困村。

二、A市貧困村基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀

A市位于四川東北部，距省會(huì)成都293公里，東部和南部與重慶市接壤，西部與省內(nèi)蓬溪縣、南充市相鄰，北部與蓬安縣、渠縣和大竹縣毗連。縱貫于東南部的華鎣山脈將A市分為川中丘陵區(qū)和川東平行嶺谷區(qū)兩大地貌單元，海拔高度從185米到1700多米，A市全域?qū)儆谇匕蜕教乩У貐^(qū)和西南丘陵地區(qū)。全市所轄6個(gè)縣（市、區(qū)）全部為貧困縣（其中，1個(gè)國家級(jí)貧困縣，5個(gè)省定貧困縣），截至2016年初，全市共計(jì)820個(gè)建檔立卡貧困村，貧困人口17.2萬人，貧困發(fā)生率4.5%。

精準(zhǔn)扶貧工作開展以來，A市黨委政府為改變貧困村基本公共服務(wù)短缺的境況進(jìn)行了多方探索。在扶貧組織保障體系方面，進(jìn)一步完善組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、扶貧資金投入管理機(jī)制和社會(huì)參與機(jī)制，相繼出臺(tái)多項(xiàng)指導(dǎo)性文件加快推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作進(jìn)度。其中包括，在2015年下半年，成立以A市市委市政府黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為“雙組長”的脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組，從A市市級(jí)部門抽調(diào)后備干部組建脫貧攻堅(jiān)辦公室，建立議事協(xié)調(diào)、聯(lián)席會(huì)議等制度機(jī)制。進(jìn)一步加大各類扶貧資金投入力度，2016年A市共計(jì)投入各級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金6.45億，行業(yè)扶貧資金98億，社會(huì)捐助資金近1.8億元。2017年A市各級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金累計(jì)到位5.76億元，行業(yè)扶貧資金投入超過100億元，六個(gè)區(qū)市縣涉農(nóng)資金整合額度達(dá)7.4億元。

A市貧困村基本公共服務(wù)供給緊緊圍繞當(dāng)前貧困人口面臨的突出問題。在實(shí)現(xiàn)通村硬化路、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、危房改造、易地扶貧搬遷、生活用水用電等硬件服務(wù)設(shè)施建設(shè)增量變革的同時(shí)，適時(shí)借助全域規(guī)劃、整村推進(jìn)、臨界戶幫扶等新方式不斷擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面。針對(duì)因病致貧難題，A市嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)健康扶貧政策，以“十免四補(bǔ)助”、縣域內(nèi)住院“先診療后結(jié)算”制度、新農(nóng)合報(bào)銷提標(biāo)、大病救助、基層醫(yī)療服務(wù)能力建設(shè)和試點(diǎn)免費(fèi)體檢項(xiàng)目等舉措，實(shí)現(xiàn)了貧困家庭縣域內(nèi)住院費(fèi)用實(shí)際自付費(fèi)用占比為6.6%，極大地緩解了貧困家庭的經(jīng)濟(jì)壓力。教育扶貧工作更加突出全面性，就教育階段而言，其范圍涵蓋了學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、高中教育、職業(yè)教育和大學(xué)教育全過程;就政策對(duì)象而言，包括了改善辦學(xué)條件、配強(qiáng)師資力量、提升教學(xué)質(zhì)量、減輕家庭就學(xué)負(fù)擔(dān)等影響貧困家庭子女公平享受教育權(quán)利的主要環(huán)節(jié)。建檔立卡貧困家庭學(xué)生優(yōu)先并可重復(fù)享受各類國家資助政策，資助面達(dá)100%。在人居環(huán)境改善方面，按照深入開展農(nóng)村人居環(huán)境治理，整治農(nóng)村生活垃圾亂扔、亂倒、亂堆為重點(diǎn)的環(huán)境突出問題，實(shí)現(xiàn)“物的新農(nóng)村”和“人的新農(nóng)村”協(xié)同推進(jìn)。此外，A市立足脫貧攻堅(jiān)階段性特征，創(chuàng)新出臺(tái)一大批特惠型服務(wù)項(xiàng)目：對(duì)建檔立卡貧困人口參加農(nóng)村居民新型合作醫(yī)療的個(gè)人繳費(fèi)部分，由財(cái)政部門按照統(tǒng)籌地最低檔次繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)給予全額代繳;積極對(duì)接品牌形象好、服務(wù)能力強(qiáng)的保險(xiǎn)公司，為全體建檔立卡貧困戶量身打造“扶貧?！碑a(chǎn)品，重點(diǎn)預(yù)防意外風(fēng)險(xiǎn)和人身風(fēng)險(xiǎn)，80%的保險(xiǎn)費(fèi)用由市本級(jí)和縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)。

在貧困村基本公共服務(wù)供給水平明顯改善的同時(shí)，當(dāng)前A市貧困村基本公共服務(wù)依然存在總量不足、發(fā)展不平衡等短板，突出表現(xiàn)在：區(qū)域間資源配置不均衡;一些服務(wù)項(xiàng)目存在覆蓋盲區(qū);基本公共服務(wù)財(cái)政保障能力較弱;社會(huì)力量參與不足。

（一）貧困村基本公共服務(wù)供給總量不足和結(jié)構(gòu)失衡并存

在貧困村基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)方面，由于脫貧攻堅(jiān)績效考核以貧困對(duì)象退出指標(biāo)為依據(jù)設(shè)置權(quán)重，而這些指標(biāo)并未同農(nóng)村基本公共服務(wù)供給要素體系完全一致，而僅僅是農(nóng)村基本公共服務(wù)體系中的一部分。這就直接造成了被考核的基本公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、供給能力得到保障，而其它未列入脫貧成效考核的服務(wù)事項(xiàng)相對(duì)短缺，基本公共服務(wù)供給的碎片化成為必須應(yīng)對(duì)的問題。同時(shí)，A市一些邊遠(yuǎn)貧困村基礎(chǔ)條件差、歷史欠賬多，加之農(nóng)村人口居住相對(duì)分散，這就造成了基本公共服務(wù)的提供與享用往往存在著成本效益不對(duì)稱的現(xiàn)象。如山區(qū)貧困村道路建設(shè)投資額度較大，而使用人口主要是特定區(qū)域的少數(shù)群體。由于地理位置、資源以及個(gè)體的差異，不同地域乃至每戶每人之間致貧的原因都不盡相同，基層政府“一刀切”式的基本公共服務(wù)供給很難滿足貧困人口的不同訴求。尤其是一些硬件設(shè)施顯著改善，但軟件領(lǐng)域的短板依然存在。突出表現(xiàn)在：農(nóng)村專業(yè)社會(huì)工作人員嚴(yán)重缺乏，一些針對(duì)特殊人群的服務(wù)未引起應(yīng)有的重視，農(nóng)村留守老人、婦女和兒童的心理疏導(dǎo)嚴(yán)重不足;重病和殘疾人員的康復(fù)診療項(xiàng)目較少;以提高貧困人口發(fā)展能力為重心的公益項(xiàng)目數(shù)量有限。

（二）貧困村基本公共服務(wù)的財(cái)政持續(xù)保障能力不足

根據(jù)公共財(cái)政理論，農(nóng)村基本公共服務(wù)主要由政府提供，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮一定的輔助作用。當(dāng)前，在中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系未能充分均衡的情況下，縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)了較多的支出責(zé)任。市縣以下政府（主要是縣級(jí)政府）是農(nóng)村公共服務(wù)供給的責(zé)任主體。由于縣級(jí)政府財(cái)力弱小、支出責(zé)任龐雜且各地財(cái)力差距大，因此完成貧困村公共服務(wù)均等化的任務(wù)超出了縣級(jí)政府能力。以2017年A市繼續(xù)鞏固低保線和扶貧線“兩線合一”的成果為例，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)低限由原來的3120元/人·年提高到3360元/人·年，超過全省3300元/人·年低限標(biāo)準(zhǔn)和國家預(yù)測(cè)扶貧標(biāo)準(zhǔn)。目前，A市農(nóng)村低保對(duì)象共有18.16萬人，“兩線合一”低保調(diào)標(biāo)后約需新增資金4358.4萬元，省級(jí)只補(bǔ)助部分資金，地方財(cái)政配套資金壓力大。在經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大、生態(tài)環(huán)境保護(hù)迫在眉睫、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)的總體形勢(shì)下，財(cái)政持續(xù)保障農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化壓力巨大。雖然近年來中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付逐漸加大，但正如有的學(xué)者指出的“在轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中，均衡性轉(zhuǎn)移支付由于沒有規(guī)定使用用途，大部分流向了上級(jí)政府考核較為嚴(yán)格的教育支出以及地方政府較為‘青睞的行政管理支出，而對(duì)基本公共服務(wù)的項(xiàng)目則支出較少”。

（三）社會(huì)參與主體服務(wù)供給能力有待強(qiáng)化

市場(chǎng)主體發(fā)育程度和基層社會(huì)自組程度普遍較低是貧困地區(qū)的一個(gè)共性問題。同時(shí)，由于缺少激勵(lì)因素和多元化的參與渠道，社會(huì)參與主體在貧困村基本公共服務(wù)供給中更多地依賴黨政機(jī)關(guān)的行政動(dòng)員，短期性、波動(dòng)式特質(zhì)比較突出。從深層次來看，社會(huì)參與主體在共建機(jī)制、考核評(píng)估機(jī)制和資源整合機(jī)制方面亦存在諸多滯后性。首先是共建機(jī)制未建立。當(dāng)前，貧困村基本公共服務(wù)供給中的社會(huì)參與主體范圍較寬，既包括作為扶貧幫扶單位的機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)組織、市場(chǎng)主體，也包括公益組織和愛心人士，這就意味著社會(huì)幫扶主體多元化、彌散化。由于認(rèn)識(shí)方面的不足，部分幫扶單位和貧困村、貧困群眾之間缺少有效溝通，幫扶單位的“單兵作戰(zhàn)”現(xiàn)象較為普遍，難以形成共駐共建的整體合力。因此，要著力解決好多元主體間規(guī)范有序的參與問題和克服單一主體策略化行動(dòng)引致集體非理性后果。其次是考核評(píng)估機(jī)制未健全，對(duì)社會(huì)扶貧工作的考核指標(biāo)比較粗略，定性的指標(biāo)較多、定量的指標(biāo)較少，約束性不夠。最后是資源整合機(jī)制缺乏，社會(huì)參與主體涉及面廣，各主體間資源稟賦、組織結(jié)構(gòu)差異較大，目前缺乏統(tǒng)一高效的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)全面統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)幫扶工作。

三、推進(jìn)貧困村基本公共服務(wù)增量變革的路徑選擇

應(yīng)當(dāng)指出，貧困村基本公共服務(wù)供給不是簡單的財(cái)政問題，在宏觀層面的制度框架已經(jīng)成熟的背景下，其更多的是各方面體制機(jī)制聯(lián)動(dòng)運(yùn)作的問題。當(dāng)前A市脫貧攻堅(jiān)工作進(jìn)入了新階段，剩余貧困對(duì)象的致貧因素更具復(fù)雜性。扶貧成效的取得和鞏固需要全面系統(tǒng)的基本公共服務(wù)體系予以保障。在建立綜合扶貧制度體系、加強(qiáng)規(guī)劃布局和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、突出政府基本公共服務(wù)供給主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，著力夯實(shí)村級(jí)組織治理能力，提升社會(huì)幫扶力量實(shí)效，最終實(shí)現(xiàn)滿足貧困村實(shí)際發(fā)展需求的目標(biāo)。

（一）優(yōu)化政府扶貧體制，突出聯(lián)動(dòng)效益

政府在貧困治理中的核心作用是世界范圍內(nèi)的基本共識(shí)。按照中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作體制要求，具有四梁八柱性質(zhì)的政府扶貧工作體系已初步構(gòu)建完成。扶貧項(xiàng)目審批權(quán)下放到縣，實(shí)行責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)“四到縣”制度，這就使得扶貧資源傳遞渠道更加暢通有序。但同扶貧資源精準(zhǔn)到村到戶的要求相比，不可否認(rèn)的是，由于貧困對(duì)象發(fā)展條件、脫貧時(shí)限不同，加之科層組織運(yùn)作邏輯等問題的存在，基層政府在扶貧資源分配過程中依然存在“最后一公里”的瓶頸，無形中增加了貧困村基本公共服務(wù)供給的不確定性因素。為此，在政府扶貧工作體制設(shè)計(jì)方面，“需要認(rèn)真審視現(xiàn)有扶貧開發(fā)體制，在組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行體制方面適時(shí)優(yōu)化，推進(jìn)各層級(jí)脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)體化運(yùn)作，賦予和保障其在規(guī)劃協(xié)調(diào)、監(jiān)督項(xiàng)目資金使用和扶貧績效評(píng)定等多方面的職能”。同時(shí)，由于參與扶貧工作的政府職能部門數(shù)量較之以往大幅增加，這就涉及到解決各類扶貧資金分散使用、分類管理的問題。行業(yè)主管部門要把加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升貧困地區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平放在優(yōu)先位置。對(duì)于區(qū)域性貧困問題，要著力解決由于現(xiàn)有行政區(qū)劃造成的政府治理碎片化或管理真空問題，積極探索府際協(xié)作式公共服務(wù)供給模式，實(shí)現(xiàn)政府間信息共享、資源優(yōu)化配置、提升合作協(xié)調(diào)力度。尤為重要的是，盡管國家層面關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的規(guī)劃文件相繼發(fā)布，但各地配套性的實(shí)施舉措還比較少。比如，農(nóng)村基本公共服務(wù)功能配置標(biāo)準(zhǔn)，包括農(nóng)村基本公共服務(wù)項(xiàng)目類別和功能，基本公共服務(wù)配什么、誰來配、如何配都需要進(jìn)一步細(xì)化，只有以標(biāo)準(zhǔn)化推動(dòng)均等化才是提高基本公共服務(wù)普惠性的新路徑。

（二）提升村級(jí)組織治理能力，合理高效利用扶貧資源

全面建成小康社會(huì)已處在決勝階段，這意味著脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。大量人力、財(cái)力和物力等扶貧資源進(jìn)人貧困地區(qū)是主流態(tài)勢(shì)。“如果貧困村村級(jí)組織治理能力孱弱，缺乏資源協(xié)調(diào)及管理能力，大量資源的進(jìn)入極易在社區(qū)內(nèi)部產(chǎn)生分配不均的矛盾”。因此，壯大村級(jí)組織治理能力是保障貧困村基本公共服務(wù)供給的關(guān)鍵性支點(diǎn)，其基本理念是“秉持把資源更多投向基層的原則，把政府貧困治理項(xiàng)目和社會(huì)組織貧困治理項(xiàng)目都納入平臺(tái)，以社區(qū)為基礎(chǔ)甄別目標(biāo)對(duì)象、傳遞貧困治理資源，發(fā)揮貧困治理資源的最大化效用”。因此，當(dāng)下要著力厘清基層黨組織、法定自治組織和各類互助組織的職能職責(zé)，通過選派機(jī)關(guān)干部（包括離退休干部）駐村、經(jīng)濟(jì)能人回村、招募大學(xué)生村官等多種方式提升村級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)力。進(jìn)一步優(yōu)化到村轉(zhuǎn)移支付制度，設(shè)立服務(wù)群眾專項(xiàng)資金。此外，優(yōu)化貧困村基本公共服務(wù)供給不能忽視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能發(fā)揮。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村耕地、宅基地、自留地和自留山的所有權(quán)主體。后農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)代，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益更多依托農(nóng)村集體資源開發(fā)補(bǔ)償、政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、土地非農(nóng)使用收益。精準(zhǔn)扶貧工作開展以來，在上述收益的基礎(chǔ)上，包括到村產(chǎn)業(yè)扶持基金、幫扶單位公益基金等大量扶貧資源直接由村集體支配。多數(shù)情況下，由于村民身份和集體成員身份是統(tǒng)一的，包括貧困戶在內(nèi)的全體村民也就擁有了向村集體獲取基本公共服務(wù)的權(quán)利。當(dāng)前發(fā)展壯大貧困村集體經(jīng)濟(jì)成為緊迫任務(wù)，其中加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、制定好貧困村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃成為其中的關(guān)鍵議題。在當(dāng)前多數(shù)貧困村村兩委組織超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的狀況下，建議通過吸納鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)能人、城歸人員參與貧困村集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理。

（三）暢通社會(huì)參與渠道，發(fā)揮社會(huì)扶貧力量的比較優(yōu)勢(shì)

貧困在新時(shí)期呈現(xiàn)出的新變化和新形態(tài)更加需要多方資源集聚共同推進(jìn)貧困村基本公共服務(wù)供給步伐。社會(huì)扶貧主體的廣泛性意味著資源來源渠道的多元化，這為貧困村基本公共服務(wù)供給提供了重要補(bǔ)充。要積極構(gòu)建共識(shí)性價(jià)值體系和共享式參與平臺(tái)，尊重市場(chǎng)主體、社會(huì)主體以其內(nèi)在邏輯參與反貧困事業(yè)。具體而言，要在落實(shí)“五個(gè)一”幫扶機(jī)制，實(shí)現(xiàn)貧困對(duì)象幫扶工作全覆蓋的基礎(chǔ)上，發(fā)揮群團(tuán)組織聯(lián)系優(yōu)勢(shì)，開展好農(nóng)村留守老人、婦女、兒童心理關(guān)懷活動(dòng)。進(jìn)一步拓寬市場(chǎng)主體參與渠道和豐富參與形式，摒棄簡單送錢送物的慣性思維，明確涉農(nóng)企業(yè)（專業(yè)合作社）在用地、信貸、稅收、資金支持等方面的扶持政策，充分激發(fā)和調(diào)動(dòng)其幫扶積極性。鑒于貧困村較低的農(nóng)民自組織程度，要因地制宜地依托扶貧項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，探索構(gòu)建一個(gè)以項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)為基礎(chǔ)，資金協(xié)助為補(bǔ)充、激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)層級(jí)遞進(jìn)的農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展新模式。通過政府購買服務(wù)、公益創(chuàng)投等方式大力加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)工作者隊(duì)伍建設(shè)，積極探索農(nóng)村社區(qū)志愿服務(wù)組織發(fā)展新路徑，形成扶危濟(jì)困的良好氛圍。

（四）關(guān)注貧困村發(fā)展變化，確保服務(wù)供給有的放矢

從供給層面看，農(nóng)村基本公共服務(wù)體系及其量化指標(biāo)已相對(duì)明確，當(dāng)前的主要問題是對(duì)貧困村基本公共服務(wù)需求回應(yīng)性不足。多年來，貧困農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化是顯著的事實(shí)。農(nóng)村以“代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”生產(chǎn)生活形態(tài)具有普遍性，越來越多的青壯年外出務(wù)工，部分貧困村常住人口呈現(xiàn)不斷減少的趨勢(shì)，留下的多為老人、婦女和兒童。這種人口結(jié)構(gòu)的變化必然會(huì)反映到基本公共服務(wù)規(guī)劃布局和需求結(jié)構(gòu)中來。首先應(yīng)對(duì)貧困村農(nóng)民需求進(jìn)行重新測(cè)算，根據(jù)區(qū)位特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)布局、人口結(jié)構(gòu)和發(fā)展規(guī)劃選擇適宜差異化的公共服務(wù)供給類別，在此基礎(chǔ)上對(duì)相關(guān)資源投入使用進(jìn)行有針對(duì)性地調(diào)整。在貧困村基本公共服務(wù)規(guī)劃布局方面，要確保選擇示范點(diǎn)的同時(shí)兼顧發(fā)展均衡性，讓不同類型貧困村群眾都有獲得感。當(dāng)然，貧困村社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，貧困人口原子化態(tài)勢(shì)更加顯著，加之貧困家庭致貧原因、生產(chǎn)生活方式各有差異，這就使得針對(duì)貧困人口需求表達(dá)機(jī)制建設(shè)方面要著力破解需求意見整合難題。換言之，就是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民個(gè)體需求和貧困村公共需求的統(tǒng)一。鑒于扶貧資金投入大多采取項(xiàng)目化的運(yùn)作方式，在項(xiàng)目論證、設(shè)計(jì)過程中要通過多種渠道及時(shí)征詢?nèi)罕娊ㄗh。

責(zé)任編輯：楊靜