國家管網(wǎng)公司將重塑我國天然氣市場體系

□ 劉滿平

成立獨立的管網(wǎng)公司將推動天然氣行業(yè)市場化，使天然氣市場競爭更加充分，也更加激烈。

對油氣產(chǎn)業(yè)尤其是天然氣產(chǎn)業(yè)來說，管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施起著非常重要的作用。我國天然氣產(chǎn)業(yè)能夠用10多年的時間從商業(yè)化起步到快速發(fā)展，首先得益于天然氣管網(wǎng)的發(fā)展，可以說是“管網(wǎng)決定市場范圍、管網(wǎng)決定發(fā)展空間”。因此，3月19日，中央全面深化改革委員會第七次會議強調(diào)，要推動石油天然氣管網(wǎng)運營機制改革，組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司（以下簡稱管網(wǎng)公司）。組建國家油氣管網(wǎng)公司將是我國天然氣體制改革中最為重大和根本性的改革措施，勢必會對現(xiàn)有天然氣市場體系帶來深遠的影響。

天然氣市場體系五大要素

對于天然氣市場體系的具體定義，不同的人從不同的角度出發(fā)有不同的定義和觀點。如果從政府和宏觀層面考慮，天然氣市場體系是指建立在一定天然氣基礎(chǔ)市場上，天然氣資源配置方式、市場運行機制、市場制度或規(guī)則、監(jiān)管機制等各種資源要素與關(guān)系的綜合。天然氣市場體系的基本構(gòu)成要素包括五大部分：市場基礎(chǔ)要素、市場制度、市場結(jié)構(gòu)、市場運行機制和市場管理與監(jiān)管機制。五大部分又可以細分為各種具體的構(gòu)成內(nèi)容：市場基礎(chǔ)要素主要包括資源市場、消費市場、基礎(chǔ)設(shè)施市場和金融市場（期貨與現(xiàn)貨）；市場制度包括交易、信用、準(zhǔn)入、退出、標(biāo)準(zhǔn)、信息等制度或規(guī)則；市場結(jié)構(gòu)包括市場主體、市場格局和市場集中度；市場運行機制包括供求機制、價格機制、競爭機制、風(fēng)險機制、交易機制等，其中價格機制處于核心地位；市場管理與監(jiān)管機制包括組織規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、市場監(jiān)管等。五大基本要素中，天然氣市場體系各組成要素運行關(guān)系市場基礎(chǔ)要素是促進市場快速發(fā)展、奠定市場體系運行的基礎(chǔ)；市場制度、市場管理與監(jiān)管機制是保障天然氣市場良性運行的條件；市場結(jié)構(gòu)對市場運行機制起著重要影響。五大基本要素的相互關(guān)系如圖所示。

國家管網(wǎng)公司對市場體系的影響

（一）對市場基礎(chǔ)要素的影響

1.資源市場：目前天然氣上游勘探開采區(qū)塊基本上被國內(nèi)少數(shù)幾大油氣企業(yè)擁有，進口管道氣受國際政治因素及管網(wǎng)限制，其他企業(yè)很難進入。在國內(nèi)天然氣產(chǎn)量繼續(xù)大幅提升難度較大、管道氣又受多方掣肘的情況下，國內(nèi)資源供應(yīng)增量靠進口LNG補充的比例不斷提高。2018年我國天然氣產(chǎn)量1610億立方米，進口氣1237億立方米，占比達43.4%。未來國家管網(wǎng)公司成立后，運銷分離，管網(wǎng)公平開放，預(yù)計會有更多的市場主體進口LNG，甚至是進口管道氣。因此，對國內(nèi)資源市場供應(yīng)是利好的。

華東石油局泰州采油廠職工檢查天然氣管線。沈志軍 攝

2.消費市場：我國天然氣消費的快速增長主要取決于三個因素：管網(wǎng)的規(guī)模、環(huán)保政策與價格因素（包括財政補貼）。之前受制于管網(wǎng)資產(chǎn)主要由三大企業(yè)投資建設(shè)，其他企業(yè)的氣源和銷售區(qū)域難免受制于人。未來，在環(huán)保政策維持不變的前提下，管網(wǎng)公司對外公平開放準(zhǔn)入，可以讓其他供氣商使用管網(wǎng)輸送自己的氣，擴大銷售范圍。長遠來看，管網(wǎng)公司的成立可以使得市場競爭更加充分，通過競爭來降低天然氣價格，提升其競爭力，促進天然氣消費。

3.基礎(chǔ)設(shè)施市場：我國天然氣基礎(chǔ)設(shè)施市場存在的兩大問題是互聯(lián)互通程度低和管網(wǎng)建設(shè)不足。截至2017年底，我國建成運行的長輸天然氣管線總里程7.4萬公里，但干線管道密度只有7.3米/平方公里，分別相當(dāng)于美國、法國、德國的1/8、1/9和1/10，國內(nèi)管網(wǎng)建設(shè)嚴重滯后于天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度，不足以支撐天然氣作為主體能源的地位。管網(wǎng)公司成立后，在一定的合理收益下，將會吸引更多社會資本進入天然氣基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，刺激社會資本投資的熱情，一定程度上會激發(fā)企業(yè)建設(shè)管網(wǎng)和開發(fā)的熱情。

4.金融市場：成熟的天然氣市場一般由現(xiàn)貨和期貨市場組成。金融期貨市場與實物現(xiàn)貨市場相結(jié)合，不但可以讓天然氣產(chǎn)品的定價更加合理，也能幫助交易商通過金融工具規(guī)避價格波動風(fēng)險，對天然氣產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定與發(fā)展具有極大的推動作用。成立管網(wǎng)公司，有利于實現(xiàn)“放開兩頭、管住中間”的改革目標(biāo)，推動天然氣行業(yè)市場化，有利于推動天然氣現(xiàn)貨和期貨市場的發(fā)展。畢竟，在一個政府嚴加管制的行業(yè)，現(xiàn)貨和期貨市場是沒有任何發(fā)展空間的。

（二）對市場制度的影響

沒有科學(xué)、公平、有效的市場制度安排和市場規(guī)則，天然氣市場就是一部無法啟動的機器。之前我國管網(wǎng)建設(shè)缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。各投資主體建設(shè)的管道自成一體，在壓力等級、管徑大小、計量方式等方面各有不同，接入條件透明度不夠，增加了相互間銜接難度。管網(wǎng)公司成立后，由于市場交易主體交易行為方式將發(fā)生重大變化，其一系列市場制度或規(guī)則將發(fā)生改變。首先，各種氣源要進入管網(wǎng)，就必須有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入規(guī)則，結(jié)算方式也要統(tǒng)一。國家管網(wǎng)公司和各地的省管網(wǎng)管道建設(shè)理念和技術(shù)水平也得協(xié)調(diào)一致。其次，由于改革后市場主體更加多元化，在運銷分離后，可能會出現(xiàn)供氣方與需求方違約的情況，這時就必須建立一套完善的信用體系和退出體系，避免少數(shù)不守信用的主體損害整個市場。再次，管網(wǎng)公司屬于自然壟斷性企業(yè)，其成本、價格及公平開放的行為等，都要受到政府和社會的監(jiān)督，能公開的信息都必須公開。

天然氣市場體系基本構(gòu)成要素

（三）對市場結(jié)構(gòu)的影響

市場結(jié)構(gòu)中，市場主體包括企業(yè)、用戶、政府及中介服務(wù)機構(gòu)；市場格局是指交換活動中市場買賣雙方所處的地位和相互關(guān)系，體現(xiàn)在供不應(yīng)求、供大于求、供需基本平衡等3種狀態(tài)；市場集中度體現(xiàn)了市場競爭和壟斷程度。管網(wǎng)公司成立后，政府管制逐步放開，市場生產(chǎn)者、用戶及中介服務(wù)機構(gòu)的數(shù)量增加，性質(zhì)多元化，之前三大油氣企業(yè)的市場集中度將有所降低，市場競爭更加充分。之前市場在“以產(chǎn)定需”“以產(chǎn)定銷”的銷售模式下很容易保持供需基本平衡，但管網(wǎng)公司成立，供需基本平衡將會被打破，市場供不應(yīng)求或者供大于求將成為常態(tài)。

（四）對市場運行機制的影響

1.供求機制。以前是上中下游一體化發(fā)展，少數(shù)幾家油氣企業(yè)對管網(wǎng)的控制制約了更多其他市場主體的進入，上游競爭性不強，供給方數(shù)量不多。供求機制是“少對多”。管網(wǎng)公司成立后，管線獨立，管輸和銷售業(yè)務(wù)分開，其他主體通過管網(wǎng)的公平開放進入市場的概率大增，供給方數(shù)量增加，供求機制轉(zhuǎn)為“多對多”。

2.競爭機制。目前我國天然氣管網(wǎng)主要掌握在三大石油公司手里，供銷一體的運營模式和天然氣的地域壟斷屬性使得其他供氣商和下游用氣企業(yè)議價能力弱。成立獨立的管網(wǎng)公司，現(xiàn)有油氣企業(yè)業(yè)務(wù)被拆分，管網(wǎng)資產(chǎn)從自己手中剝離，意味著在市場上壟斷力和話語權(quán)得到削弱，客觀上提升了其他市場主體公平競爭的能力，市場競爭將更加激烈。

3.價格機制。我國天然氣價格采取的是“分級、分段”管理方式，中心城市門站批發(fā)價由國務(wù)院價格主管部門或省級價格主管部門規(guī)定；地方配送公司的終端零售價格由地方價格主管部門按照成本加成原則制定。而門站價是將氣源出廠價與長輸管網(wǎng)管輸價捆綁在一起測算的，實行“基準(zhǔn)價+浮動幅度”，實際上是一種政府管控與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的價格管理方式，其中基準(zhǔn)價采取與油價掛鉤方式。目前已經(jīng)實行并測算的長輸管網(wǎng)管輸價格是作為上游供氣公司的內(nèi)部結(jié)算價格，是不與下游買方發(fā)生直接聯(lián)系的。按照“管住中間，放開兩頭”的總體改革思路，天然氣的出廠價格或者市場價格應(yīng)由市場決定。管網(wǎng)公司成立后，長輸管網(wǎng)管輸價格可以從門站價中剝離出來，而且直接面對下游用氣方，為放開氣源價奠定基礎(chǔ)。此外，按照目前的管輸價格管理辦法測算管輸價，在國家管網(wǎng)公司成立初期，市場供應(yīng)格局沒有很大的變化是適當(dāng)?shù)?。但隨著天然氣供應(yīng)格局的變化和供應(yīng)主體的增多，通過“準(zhǔn)許成本+合理收益”原則核定管輸價的方法可能就要進行適當(dāng)調(diào)整，應(yīng)采用國際通用的“兩部制”，按照“使用費”和“容量費”分別計取，這種定價方法有利于提高管輸效率。

4.交易機制。以前下游城市燃氣企業(yè)等用戶直接和上游供氣企業(yè)談判，不需要考慮管網(wǎng)運輸?shù)膯栴}。以后，除此之外，還需要面對管網(wǎng)公司這個新的談判對象。此外，隨著儲氣等輔助市場的發(fā)展，市場交易將更加靈活和多樣，現(xiàn)貨方式將更加受到重視。

5.風(fēng)險機制。管網(wǎng)公司成立后，市場主體多元，交易方式多樣，市場競爭加劇，再加上天然氣產(chǎn)業(yè)高度依賴管網(wǎng)及民生性等特性，風(fēng)險也會隨之涌現(xiàn)：一是管網(wǎng)建設(shè)速度放緩的風(fēng)險。之前油氣企業(yè)可以通過上游和下游的利潤來補充管網(wǎng)建設(shè)的資金來源；成立管網(wǎng)公司后，建設(shè)的壓力轉(zhuǎn)移到單一企業(yè)上來。如果管輸費定得過低，管網(wǎng)建設(shè)資金得不到保障，如果定得過高，又不利于天然氣消費。二是在市場化改革中，市場交易違約事件頻發(fā)，市場供求矛盾可能會更加突出。三是管網(wǎng)公司的壟斷行為得不到很好的、強有力的監(jiān)督，容易誘發(fā)道德風(fēng)險。四是民生保供責(zé)任無法得到落實。之前民生保供的責(zé)任主要由少數(shù)供氣企業(yè)來承擔(dān)，未來可能會面臨相互推諉責(zé)任的風(fēng)險。

（五）對市場管理與監(jiān)管機制的影響

1.組織規(guī)劃。根據(jù)《中長期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》，預(yù)計到2020、2025年，我國天然氣主干管道將分別達到10.4萬公里、16.3萬公里。目前我國天然氣主干管道里程與這一目標(biāo)仍有較大差距。未來隨著管網(wǎng)規(guī)模的逐步擴大，氣源與用戶的增多，國家應(yīng)根據(jù)我國自有氣源、進口氣源的規(guī)劃和下游市場分布情況，統(tǒng)籌規(guī)劃管網(wǎng)布局，根據(jù)實際情況穩(wěn)妥分步、分段實施，科學(xué)合理設(shè)計管道走向和干支線配比；管輸容量設(shè)計既要結(jié)合當(dāng)前實際情況，也要考慮長遠發(fā)展，遵循適度冗余原則。此外，之前不同投資主體運營的管道相對孤立，輸送能力分散、利用率低，無法統(tǒng)籌平衡和優(yōu)化調(diào)度運行；各家管理理念、管理方式不一致，統(tǒng)一調(diào)控的協(xié)調(diào)難度大。管網(wǎng)公司成立后，必須拋棄目前氣源公司利用自己的管道自主調(diào)度氣源的分散局面，統(tǒng)一調(diào)度全國境內(nèi)所有氣田、儲氣庫、LNG接收站、入境管道氣、煤制氣等氣源。

天然氣分公司青寧輸氣管道江蘇高郵段施工現(xiàn)場。范友林 攝

2.市場監(jiān)管。管網(wǎng)環(huán)節(jié)是自然壟斷環(huán)節(jié)，供氣和用氣屬于競爭環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)。之前油氣企業(yè)是競爭環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)與壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)混合在一起，政府主要對其價格進行監(jiān)管而很少對其行為進行監(jiān)管。管網(wǎng)公司成立后，將之前從屬于多家企業(yè)的壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)集中于一家公司，壟斷性更加突出，這時候就需要政府將管網(wǎng)公司定位于公益性企業(yè)單位，只能通過提供運輸服務(wù)獲得收入，而非通過買賣氣賺取差價獲得收入，并加強經(jīng)濟性、社會性和安全性監(jiān)管。

勢必重塑整個天然氣市場體系

長期以來，我國天然氣行業(yè)存在諸多比較難以解決的矛盾和問題。對此，國家也出臺了改革意見和其他專項的改革措施，成立國家管網(wǎng)公司無疑是最具影響的改革措施之一，勢必會重塑整個天然氣市場體系，并對責(zé)任和利益重新劃分。但是，天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問題，不能指望成立管網(wǎng)公司就能完全解決，而且成立管網(wǎng)公司后還會面臨其他一些可知或未知的問題，也會遇到很多困難，例如，如何從現(xiàn)有國有石油公司剝離出來，如何進行資產(chǎn)評估和處置負債？如何保證管網(wǎng)公司持續(xù)的現(xiàn)金流入？如何處理好與省管網(wǎng)的關(guān)系等。這些都要深入思考，通過改革和創(chuàng)新去面對、去解決。