民族地區(qū)立法自治權(quán)的反思與重構(gòu)

李英偉

【摘 要】在少數(shù)民族聚居地區(qū)實(shí)行自治，符合中國歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國情，符合中國政治體制特色和單一制國家結(jié)構(gòu)形式的變通要求，能在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下最大限度地調(diào)動(dòng)少數(shù)民族公民發(fā)展建設(shè)的主動(dòng)性、創(chuàng)造性和積極性。立法自治權(quán)是民族自治權(quán)的核心內(nèi)容之一，是實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)立法變通需求的基本形式。自治條例和單行條例是立法自治權(quán)的兩大載體，必須把握好自治與變通的邊界。實(shí)踐中立法自治權(quán)的運(yùn)行還存在較多問題，需要從主體、內(nèi)容、程序等多維角度進(jìn)行完善。

【關(guān)鍵詞】民族區(qū)域自治;立法自治權(quán);變通性;自治法規(guī)

【中圖分類號】D633.2? 【文獻(xiàn)識別碼】A? 【文章編號】1004-454X（2019）01-0044-010

民族區(qū)域自治制度是我國一項(xiàng)基本政治制度，我國第一部《憲法》即1954年《憲法》就對這一制度加以明確。既往實(shí)踐表明，民族區(qū)域自治制度很好地發(fā)揮了中央與地方、一般與特殊、漢族與少數(shù)民族發(fā)展之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)作用，為我國民族平等、團(tuán)結(jié)、和諧與共同繁榮民族政策的實(shí)現(xiàn)提供了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。在民族區(qū)域自治制度中，立法自治權(quán)和變通權(quán)尤為重要，民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民情民俗等各方面的差異性，決定了中央一般立法不能在民族地區(qū)完全無差別的適用。賦予民族地區(qū)立法自治權(quán)與變通權(quán)，一定程度上因地制宜、因時(shí)制宜、因民族而異，具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和法理基礎(chǔ)，具備正當(dāng)性和合理性。社會發(fā)展，法治先行，而法治過程以立法為發(fā)端，自治條例和單行條例是民族地區(qū)立法自治權(quán)實(shí)現(xiàn)的基本形式，必須高度重視。新時(shí)代背景下，民族地區(qū)立法自治權(quán)和變通權(quán)的運(yùn)用還存在較多問題，本文試從現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、法律文本、現(xiàn)存問題等多個(gè)維度考查，提出初步完善路徑，以期中國特色社會主義民族法律體系日臻成熟。

一、 我國民族自治地方設(shè)置現(xiàn)狀

截至目前，我國共設(shè)立155個(gè)民族自治地方，除5個(gè)自治區(qū)外，另有30個(gè)自治州，120個(gè)自治縣（旗）。本文對這150個(gè)自治州和自治縣的區(qū)域分布做了詳細(xì)梳理（見表1）。

第一，從分布范圍看，我國30個(gè)自治州分布在8個(gè)省、1個(gè)自治區(qū)，即9個(gè)省級單位內(nèi)，占內(nèi)地省級單位29%;120個(gè)自治縣分布在14個(gè)省、3個(gè)自治區(qū)、1個(gè)直轄市，即18個(gè)省級單位內(nèi)，占比58%，可見我國民族自治地方分布范圍十分廣泛。這一方面說明我國少數(shù)民族聚居的地域分布廣，另一方面也印證了我國民族區(qū)域自治制度是全面推廣和真正貫徹落實(shí)的，不是簡單成立幾個(gè)，走走形式。第二，從成立時(shí)間看，自治州層面，我國第一個(gè)自治州四川甘孜藏族自治州成立于1950年11月，開啟了我國自治州設(shè)立的序幕。目前最晚設(shè)立的自治州是湖北恩施土家族苗族自治州，成立于1983年12月。自治縣層面，第一個(gè)自治縣甘肅天祝藏族自治縣成立于1950年5月，目前最晚成立的自治縣是廣西恭城瑤族自治縣，成立于1990年10月。從二十世紀(jì)五十年代開始至九十年代，我國陸續(xù)成立了30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣，經(jīng)過40余年的發(fā)展，民族自治地方的設(shè)置體系已經(jīng)成形。1990年以后，我國沒有新設(shè)立的民族自治地方，究其原因，因?yàn)橛性O(shè)立必要的地區(qū)基本都已經(jīng)設(shè)立。據(jù)官方資料，55個(gè)少數(shù)民族中，只有11個(gè)因各種因素未設(shè)立自治地方，但其中9個(gè)通過設(shè)立民族鄉(xiāng)的形式作了補(bǔ)充。[1 ]可以說，真正實(shí)現(xiàn)了少數(shù)民族自治的全覆蓋。正是這樣的國情，在依法治國、依法行政的大背景下，使得自治地方的立法自治權(quán)顯得尤為重要。

二、當(dāng)前自治條例與單行條例立法現(xiàn)狀梳理

自治條例與單行條例的立法熱潮主要開始于二十世紀(jì)八十年代，至今立法主體均為自治州和自治縣兩級人大。一個(gè)突出特點(diǎn)是同一類型的立法大多在同一時(shí)間段集中制定和修改。如云南省8個(gè)自治州、29個(gè)自治縣的自治條例基本制定于1986～1990年間，在2005～2007年間集中進(jìn)行了一次修訂。目前已公布的文獻(xiàn)資料中，關(guān)于自治條例與單行條例統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不盡一致。這一方面是因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)截止時(shí)間不同，自治法規(guī)每年可能出現(xiàn)新增和廢止的情況;另一方面，對統(tǒng)計(jì)對象法律性質(zhì)的認(rèn)識差異、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的取舍等因素也會導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)結(jié)果的出入。① 因此，官方有必要定期開展自治法規(guī)系統(tǒng)的整理和清理工作，及時(shí)公布最新數(shù)據(jù)。② 有學(xué)者建議由國家民委承擔(dān)起民族法的清理職能，對現(xiàn)行民族法律法規(guī)進(jìn)行梳理。[2 ]

筆者詳細(xì)查閱有關(guān)資料和文獻(xiàn)，對不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)的自治法規(guī)數(shù)量進(jìn)行匯總，以此來分析民族自治立法的發(fā)展進(jìn)程。

2008年全國人大民族委員會編著的《中華人民共和國民族法律法規(guī)全書》一書中，收錄自治條例135件，單行條例474件，共609件，算是當(dāng)時(shí)較為權(quán)威的一次整理成果（見表2）。

隨著時(shí)間推進(jìn)，又有部分自治地方制定了自治條例，還有大量的單行條例出臺，截至2013年年底，全國155個(gè)民族自治地方共制定現(xiàn)行有效自治條例139件，單行條例696件，共835件。[3 ]

到2016年7月底，據(jù)全國人大官方統(tǒng)計(jì)，全國范圍內(nèi)現(xiàn)行有效自治條例139件，單行條例828件，共967件。[4 ]至今未出臺自治條例的除了五大自治區(qū)外，還有新疆的5個(gè)自治州和6個(gè)自治縣。新疆地區(qū)較為特殊，共設(shè)民族自治地方12個(gè)，三級人大無一個(gè)出臺自治條例，這和多年來新疆的政治形勢特別是三股勢力長期存在密切相關(guān)。

三、 自治條例和單行條例立法現(xiàn)存問題檢視

對于自治條例與單行條例存在的問題，本文從以下角度展開深入探討：

（一）縱向體系上，立法分布失衡，頭輕腳重

由于多方面原因，在自治區(qū)層面，還沒有一部自治條例出臺，也沒有一部真正意義的單行條例出臺。有部分學(xué)者認(rèn)為自治區(qū)層面沒有自治條例，但有單行條例，如《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》。[5 ]但無論從制定主體還是制定程序來判斷，該條例法律性質(zhì)均不屬于單行條例，而是地方性法規(guī)。而且從立法者本身態(tài)度來看，內(nèi)蒙古人大官方網(wǎng)站也把其歸類為地方性法規(guī)，故這種觀點(diǎn)值得商榷。自治條例和單行條例的立法困境，無疑有著多重原因，有學(xué)者將原因歸納為兩權(quán)分離的報(bào)批制度、預(yù)先審查的非法定程序、中央和地方事權(quán)劃分的不明確等幾大方面，極具啟發(fā)性和深刻性。[6 ]查閱各自治區(qū)人大曾經(jīng)起草的自治條例草案，部分內(nèi)容屬于以下制上的范疇，即自治區(qū)作為下級機(jī)關(guān)，要求上級機(jī)關(guān)如何做，如何支持與照顧民族地區(qū)，本質(zhì)上屬于下級機(jī)關(guān)在規(guī)定上級機(jī)關(guān)義務(wù)，地方在規(guī)定中央的義務(wù)。有學(xué)者對此問題指出，部分地方自治權(quán)行使理念出現(xiàn)偏差，把中央照顧地方視為理所當(dāng)然，在分權(quán)問題上認(rèn)識不到位，試圖和中央討價(jià)還價(jià)。[7 ]含有這樣內(nèi)容的草案在報(bào)請中央相關(guān)部門審議時(shí)頻頻受阻也就容易理解了。