責(zé)任與利益：基礎(chǔ)研究政策的府際關(guān)系演化

朱桂龍，楊小婉，許 治

(華南理工大學(xué)工商管理學(xué)院，廣東 廣州 510640)

0 引言

中國研發(fā)經(jīng)費總投入居世界第二，但存在研發(fā)活動結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡的現(xiàn)象[1]，2017年基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究與試驗發(fā)展的比例達(dá)到 1:1.90:15.15[2]。與其他國家相比，中國的基礎(chǔ)研究也存在較大差距，如從基礎(chǔ)研究占國內(nèi)研發(fā)經(jīng)費總額的比例看，中國比美國(16.85%)、日本(13.13%)、韓國(14.51%)等國家都低，僅有5.63%(OECD)?；A(chǔ)研究是產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)創(chuàng)新的源泉，大量的核心技術(shù)背后是長時間基礎(chǔ)研究的積累[3]。然而，基礎(chǔ)研究無用論、基礎(chǔ)研究投入不劃算和不高的基礎(chǔ)研究投入合理等認(rèn)識誤區(qū)存在已久，現(xiàn)有政策存在 “三突三弱”的缺陷，即突出實用、弱化科學(xué)；突出研發(fā)強(qiáng)度、弱化研發(fā)結(jié)構(gòu)；突出成果轉(zhuǎn)化、弱化基礎(chǔ)研究[4]。

由于基礎(chǔ)研究存在高風(fēng)險性、高外溢性、高回報性等特征，支持基礎(chǔ)研究更多的是政府的責(zé)任[3]。中央政府和地方政府對權(quán)利的配置和利益的分配存在偏好性。中央政府是整個社會公共利益的代表，基礎(chǔ)研究的公共利益體現(xiàn)在其對于一國科技發(fā)展的重要性上；地方政府所代表的地方利益存在雙重屬性，既有與公共利益的一致性，又有相對獨立性，基礎(chǔ)研究的回報周期長使得地方政府的短期利益受損，因此中央和地方對基礎(chǔ)研究的相關(guān)政策值得關(guān)注?，F(xiàn)有研究更多的是從國家基礎(chǔ)研究和地方基礎(chǔ)研究兩個層面單獨進(jìn)行研究，對于國家基礎(chǔ)研究更多的是從基礎(chǔ)研究投入及強(qiáng)度的角度進(jìn)行分析[5-7]，而對于地方基礎(chǔ)研究的分析主要是從基金的視角分析地方基礎(chǔ)研究的發(fā)展情況[8]，也有一些研究單獨從省的層面分析地方基礎(chǔ)研究[9]，在國家層面的研究會嵌入分析地方層面的不足和改進(jìn)之處，但對于中央政府和地方政府在基礎(chǔ)研究政策上是如何互動實現(xiàn)均衡利益的研究幾近空白。因此，本文關(guān)注的是基礎(chǔ)研究政策中中央政府和地方政府的府際關(guān)系的演變問題。本文不僅對基礎(chǔ)研究政策和府際關(guān)系理論提供現(xiàn)實論據(jù)，更是對厘清中央和地方政府在部署基礎(chǔ)研究的政策中利益和責(zé)任關(guān)系，促進(jìn)基礎(chǔ)研究發(fā)展有現(xiàn)實的指導(dǎo)意義。

1 基本概念與分析框架

1.1 基礎(chǔ)研究政策

(1)基礎(chǔ)研究定義。 《科學(xué)——無止境的前沿》首次提出 “基礎(chǔ)研究”概念：基礎(chǔ)研究不考慮實用目的，其產(chǎn)生的是普遍的知識和對自然及其規(guī)律的理解[10]。Stokes提出巴斯德象限，將基礎(chǔ)研究分為純基礎(chǔ)型和應(yīng)用導(dǎo)向型，前者受好奇心驅(qū)動，后者受商業(yè)價值激發(fā)[11]。Calvert提出基礎(chǔ)研究是一種無國家邊界、由好奇心驅(qū)動和不受資助資金、應(yīng)用前景等現(xiàn)實狀況所干擾的科學(xué)研究領(lǐng)域[12]，這一定義得到中國學(xué)者的認(rèn)可。萬勁波等將基礎(chǔ)研究定義為 “增加或可能增加新的科學(xué)知識的研究活動”[13]。

(2)基礎(chǔ)研究政策定義?；A(chǔ)研究政策是一國科技政策的重要組成部分[14]，與基礎(chǔ)研究發(fā)展相關(guān)的科技政策可稱為基礎(chǔ)研究政策[15]?；A(chǔ)研究政策的定義存在狹義和廣義之分。從狹義的角度，基礎(chǔ)研究政策是為了發(fā)展基礎(chǔ)研究而制定的相關(guān)政策。從廣義的角度，直接或間接能夠促進(jìn)不同層次、不同類型基礎(chǔ)研究更好更快發(fā)展的科技政策都可稱為 “基礎(chǔ)研究政策”，如基礎(chǔ)研究的經(jīng)費投入、研究基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)和引進(jìn)等政策[13]。本文采用狹義的基礎(chǔ)研究政策定義進(jìn)行后續(xù)研究。

1.2 府際關(guān)系

美國學(xué)者Anderson提出，府際關(guān)系是指 “各類的和各級政府機(jī)構(gòu)的一系列重要活動，以及它們之間的相互作用”[16]。中國學(xué)者普遍接受的定義是：府際關(guān)系等同于政府間關(guān)系，具體包括縱向的中央政府與地方政府間關(guān)系、地方各級政府間關(guān)系和橫向的各地區(qū)政府間關(guān)系[17-19]。謝慶奎認(rèn)為，府際關(guān)系主要由權(quán)力關(guān)系、財政關(guān)系與公共行政關(guān)系這三重關(guān)系構(gòu)成。縱向府際關(guān)系的核心是財政關(guān)系，而橫向府際關(guān)系更多的是競合關(guān)系[20]。本文主要關(guān)注縱向的府際關(guān)系，即中央政府和地方政府的關(guān)系?，F(xiàn)有研究主要從以下幾個角度展開，從社會網(wǎng)絡(luò)視角分析地方政府之間的合作關(guān)系[19]；從演化視角分析中央與地方政府對科技體制改革的影響[21]；從利益視角分析中央與地方政府在追逐各自利益最大化的博弈問題[22]。而在研究內(nèi)容方面，對于基礎(chǔ)研究政策的中央和地方政策關(guān)系的研究較少，這也是本文的主要內(nèi)容。

1.3 責(zé)任—利益分析框架

本文借鑒黃萃等提出的責(zé)任—利益分析框架，來研究中央與地方的府際關(guān)系。府際關(guān)系的形成離不開對政府部門自身利益的追求，也離不開政府部門的制度約束，對內(nèi)是部門利益，對外是部門責(zé)任，這兩個維度相互獨立[23]。

部門利益維度分析來源于自然系統(tǒng)視角?；谡块T存在的自身利益的基本預(yù)設(shè)，部門利益是政府活動的內(nèi)在驅(qū)動力，不僅僅指政府部門獲得的經(jīng)濟(jì)收益，也包括政府獲得的尋租機(jī)會、政治獎勵、社會聲望等[23]。在本研究的語境中，基礎(chǔ)研究存在經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)[24]。對于后發(fā)國家而言，基礎(chǔ)研究一方面通過吸收能力和創(chuàng)新能力促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，另一方面基礎(chǔ)研究的公共屬性對下游技術(shù)的應(yīng)用和開發(fā)存在較強(qiáng)的外部效應(yīng)，進(jìn)而提升一國的技術(shù)吸收能力[25]?；A(chǔ)研究是應(yīng)用研究的先決條件和催化劑，是技術(shù)創(chuàng)新的根本驅(qū)動力，一般是重大科學(xué)發(fā)現(xiàn)和重大理論突破[26]，而應(yīng)用基礎(chǔ)研究旨在將共性知識進(jìn)行特定的市場應(yīng)用，專用性比基礎(chǔ)研究強(qiáng)且產(chǎn)生的回報周期比基礎(chǔ)研究短[3]。

部門責(zé)任維度分析來源于理性系統(tǒng)視角。任何政府活動都基于特定政治體制下的制度性或非制度性安排，這些安排構(gòu)成了對政府行為的外在約束，也決定了政府部門資源動員的能力和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政義務(wù)[23]。在本研究的語境中，基礎(chǔ)研究是一個國家和民族科技實力的重要標(biāo)志，也是國家長期穩(wěn)定繁榮發(fā)展的重要保證[26]。企圖通過搭便車的方式來獲取發(fā)達(dá)國家的科學(xué)知識，對于后發(fā)國家的產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)的突破是無益的[27]。

本文基于政府部門責(zé)任和利益兩個維度，構(gòu)建基于責(zé)任—利益分析府際關(guān)系的框架，依據(jù)強(qiáng)弱差異將府際關(guān)系分為四種類型(見圖1)。協(xié)作型府際關(guān)系的特征是相對較高的部門利益和相對較高的部門責(zé)任同時存在，地方政府承擔(dān)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究的雙重責(zé)任，實現(xiàn)中央政府的利益的同時也實現(xiàn)地方政府的利益。配合型府際關(guān)系的特征是相對較高的部門責(zé)任和相對較低的部門利益，地方政府承擔(dān)基礎(chǔ)研究的責(zé)任，以實現(xiàn)中央政府的利益為主，對于應(yīng)用基礎(chǔ)研究帶來更多更短期的地方政府利益為輔。跟隨型府際關(guān)系的特征是相對較低的部門責(zé)任和相對較高的部門利益，地方政府更多地對應(yīng)用基礎(chǔ)研究的支持和發(fā)展，以實現(xiàn)地方的短期利益為主，而反映中央政府利益的基礎(chǔ)研究較少得到關(guān)注。抵觸型府際關(guān)系的特征是相對較低的部門責(zé)任和部門利益，地方政府對于基礎(chǔ)研究政策的關(guān)注較低，很少或者不發(fā)布相關(guān)政策。

圖1 責(zé)任—利益分析框架

2 數(shù)據(jù)來源

本文的所有政策數(shù)據(jù)來源于 “北大法律信息網(wǎng)”，主要是對改革開放以來的我國基礎(chǔ)研究政策文本進(jìn)行數(shù)據(jù)收集(1978年12月18日—2018年6月1日)。中央政府的數(shù)據(jù)主要來源于改革開放以來的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展 “五年規(guī)劃 (計劃)”綱要 (以下簡稱 “五年規(guī)劃”)和國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要政策文本，五年規(guī)劃是政府最重大的公共政策之一，是未來國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的宏偉藍(lán)圖和發(fā)展戰(zhàn)略框架[28]，因此具有典型的研究意義。由于第五個五年規(guī)劃 (1976—1980年)是計劃經(jīng)濟(jì)體制時期的最后一個五年規(guī)劃，而這份五年規(guī)劃沒有涉及基礎(chǔ)研究，因此從第六個五年規(guī)劃 (1981—1985年)開始至 “十三五”規(guī)劃 (2016—2020年)，以及中長期規(guī)劃 (2006—2020年)研究我國基礎(chǔ)研究政策的嬗變。地方政府的數(shù)據(jù)主要是來源于地方法規(guī)規(guī)章數(shù)據(jù)庫，由于本文采用的是狹義的基礎(chǔ)研究政策定義，因此只選擇 “基礎(chǔ)研究”進(jìn)行全文檢索，并在發(fā)布部門進(jìn)行了設(shè)置，主要選取 “省/直轄市/自治區(qū)人大” “省/直轄市/自治區(qū)政府”以及 “省/直轄市/自治區(qū)其他機(jī)構(gòu)”三類部門，通過人工清洗數(shù)據(jù)，最后獲得4個直轄市、5個自治區(qū)、22個省共31個省級行政區(qū) (未含臺灣、香港和澳門)的高度相關(guān)的基礎(chǔ)研究政策文本數(shù)據(jù)954條。

3 研究分析

3.1 改革開放以來基礎(chǔ)研究政策的嬗變分析

本文從政策目標(biāo)、政策工具和政策客體的作用領(lǐng)域三個方面分別對改革開放40年來中央和地方政府的基礎(chǔ)研究政策演化進(jìn)行分析研究，具體的研究結(jié)果見表1和表2。

(1)中央政府五年規(guī)劃及中長期規(guī)劃中的基礎(chǔ)研究政策分析。

政策目標(biāo)。五年規(guī)劃和中長期規(guī)劃中對基礎(chǔ)研究的政策目標(biāo)呈現(xiàn)開展—加強(qiáng)—超前部署—集中支持的發(fā)展脈絡(luò)，對于基礎(chǔ)研究的發(fā)展，“六五”期間至 “十五”期間主要是跟跑，“十一五”期間至“十二五”期間是跟跑和并跑共存，“十三五”期間實現(xiàn)跟跑、并跑和領(lǐng)跑共存。

政策工具。借鑒Hood從資源論的角度對政策工具的分類，將政策工具劃分為信息、權(quán)威、財政和組織四類[29-31]。財政類體現(xiàn)政府的公共財力，主要是政府對基礎(chǔ)研究配置的財政資源，在中長期規(guī)劃之前，較少提到基礎(chǔ)研究投入的問題，更多是以項目為載體，之后更強(qiáng)調(diào)加大對基礎(chǔ)研究的投入。組織類反映的是政府通過組織機(jī)構(gòu)對基礎(chǔ)研究進(jìn)行配置的治理方式，“十一五”之前關(guān)注科研機(jī)構(gòu)改革，“十一五”之后以科研機(jī)構(gòu)和大學(xué)為抓手，開始鼓勵企業(yè)開展基礎(chǔ)性前沿性創(chuàng)新研究。權(quán)威類體現(xiàn)的是以政府法理權(quán)威為資源，具有規(guī)范和保障的功能，在五年規(guī)劃中較少使用這類工具，主要出現(xiàn)在中長期規(guī)劃中。信息類主要是通過信息公開的方式，這一類政策工具在五年規(guī)劃中的基礎(chǔ)研究政策也較少使用，因此本文主要從財政類、組織類和權(quán)威類三個方面展開分析。

政策客體的作用領(lǐng)域。從基礎(chǔ)研究類型和學(xué)科類型兩個維度，對基礎(chǔ)研究政策客體的作用領(lǐng)域進(jìn)行分析。在基礎(chǔ)研究類型維度， “七五” “九五”和 “十一五”期間未涉及基礎(chǔ)研究，其他均涉及基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究。在學(xué)科類型維度，在 “七五”至 “十一五”期間，基礎(chǔ)學(xué)科和應(yīng)用學(xué)科呈現(xiàn)交替關(guān)注的特征，而交叉學(xué)科從 “九五”期間得到關(guān)注。

表1 改革開放以來基礎(chǔ)研究政策的嬗變分析

表2 改革開放以來地方政府的基礎(chǔ)研究政策分析

(2)各省級行政區(qū)的基礎(chǔ)研究政策分析。

政策目標(biāo)。各省級行政區(qū)基本上沿著五年規(guī)劃的政策目標(biāo)中開展—加強(qiáng)—超前部署—集中支持的脈絡(luò)發(fā)展，但存在一些差異。

政策工具。在財政維度上主要體現(xiàn)以下幾個方面的特征：第一，強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)研究的投入以財政投入為主，引導(dǎo)社會資本參與的穩(wěn)定和連續(xù)的支持機(jī)制；第二，更多是以項目基金、專項計劃等為載體；第三，財政投入統(tǒng)籌聯(lián)動機(jī)制不完善，僅有上海市建立公開統(tǒng)一的科技管理平臺，銜接產(chǎn)業(yè)鏈科技創(chuàng)新各個環(huán)節(jié)；第四，多數(shù)政策是以文字的形式表達(dá)加大基礎(chǔ)研究或應(yīng)用基礎(chǔ)研究的投入，只有以下幾個行政區(qū)的政策中有明確的基礎(chǔ)研究經(jīng)費投入數(shù)字：如北京市基礎(chǔ)研究的經(jīng)費占研發(fā)經(jīng)費的比重目標(biāo)在2020年要達(dá)到15%，在2035年達(dá)到18%，而上海市預(yù)計2020年基礎(chǔ)研究經(jīng)費支出占全社會R&D經(jīng)費支出比例達(dá)到10%左右，河北省謀劃每年實施50項重點基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究項目，內(nèi)蒙古自治區(qū)明確指出自治區(qū)自然科學(xué)基金和重大科技項目中用于基礎(chǔ)研究的支持額度達(dá)到1億元以上。在組織維度上，發(fā)揮高校和科研院所的作用，依靠平臺效應(yīng)，打通基礎(chǔ)研究到產(chǎn)業(yè)化的鏈條。這些省級行政區(qū)的平臺類型很多，主要呈現(xiàn)出以國家(重點)實驗室為基礎(chǔ)，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)為抓手，科技創(chuàng)新中心或科學(xué)研究中心為突破口的金字塔型平臺布局，但各地發(fā)展重點存在差異。在權(quán)威維度上，各省行政區(qū)在科學(xué)技術(shù)獎勵中對基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)進(jìn)行界定，但基本上都是沿用中央政府統(tǒng)一的規(guī)定。而在基礎(chǔ)研究的評價方面，形成了以(國際)同行學(xué)術(shù)評議制度、以能力和科研價值和社會影響為評價標(biāo)準(zhǔn)、弱化中短期目標(biāo)考核的體系。

政策客體的作用對象。在基礎(chǔ)研究類型維度，基本上所有省級行政區(qū)都涉及基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究方面，只是在學(xué)科類型維度的側(cè)重點上存在差異。

3.2 中央和地方政府的府際關(guān)系演化分析

依據(jù)以上對中央政府的五年規(guī)劃和中長期規(guī)劃以及31個省級行政區(qū)的基礎(chǔ)研究政策文本分析，結(jié)合責(zé)任—利益分析框架，研究發(fā)現(xiàn)我國存在三種府際關(guān)系類型，分別是協(xié)作型府際關(guān)系、配合型府際關(guān)系和跟隨型府際關(guān)系(依據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)中央政府和地方政府的府際關(guān)系并不存在第四類府際關(guān)系即抵觸型府際關(guān)系)。由于2006年頒布了 《國家中長期科學(xué)與技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020)》，且2007年政府對財政收支分類體系進(jìn)行了改革，專門設(shè)立了 “科學(xué)技術(shù)”大類[32]，因此以2006年為時間分割點，分析2006年前(包含2006年)和2006年后府際關(guān)系的演化關(guān)系。最終，府際關(guān)系的演化類型主要包含3大類型8小類，具體分析如下：

(1)類型一：相對不變型。

協(xié)作型府際關(guān)系→協(xié)作型府際關(guān)系。2006年前后的府際關(guān)系均是協(xié)作型府際關(guān)系的代表主要有上海市和江蘇省。這兩個省級行政區(qū)的主要特征體現(xiàn)在以下方面：第一，政策目標(biāo)上，承接了國家五年規(guī)劃的政策目標(biāo)脈絡(luò)；第二，在政策工具的使用上，中央政府對基礎(chǔ)研究政策的規(guī)劃藍(lán)圖得到細(xì)化，進(jìn)一步對中央政策補(bǔ)充和延伸；第三，在政策客體的作用范圍上，在中央政府政策的布局下結(jié)合地方的特色優(yōu)勢學(xué)科進(jìn)行部署，和中央政府形成良好的協(xié)作關(guān)系。

配合型府際關(guān)系→配合型府際關(guān)系。2006年前后的府際關(guān)系均是配合型府際關(guān)系的代表主要有山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省、黑龍江省、江西省、河南省、湖南省、廣西壯族自治區(qū)、貴州省、西藏自治區(qū)、陜西省、甘肅省、青海省、新疆維吾爾自治區(qū)、吉林省。這15個省級行政區(qū)的主要特征體現(xiàn)在以下方面：第一，在政策目標(biāo)上，以開展和加強(qiáng)基礎(chǔ)研究為主；第二，在政策工具的使用上，基本上延續(xù)中央政府所使用的政策工具范圍，并未有更多的延伸和更有效的政策措施；第三，在政策客體的作用范圍上，這種類型的地方政府更多的是在基礎(chǔ)學(xué)科和交叉學(xué)科，較少在中央政策的基礎(chǔ)上擴(kuò)展，更多的是在配合中央政府對基礎(chǔ)研究的部署行為。

跟隨型府際關(guān)系→跟隨型府際關(guān)系。2006年前后的府際關(guān)系均是跟隨型府際關(guān)系的代表主要有河北省、四川省、云南省、寧夏回族自治區(qū)和重慶市。這5個省級行政區(qū)的主要特征表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，在政策目標(biāo)上，以開展和加強(qiáng)應(yīng)用基礎(chǔ)研究為主；第二，在政策工具上，更多的是為了加強(qiáng)應(yīng)用基礎(chǔ)研究而采取的政策措施；第三，在政策客體的作用范圍上，這種類型的地方政府更多的是在應(yīng)用學(xué)科方面跟隨中央政策的布局，實現(xiàn)地方利益。

(2)類型二：高利益向高責(zé)任轉(zhuǎn)變型。

跟隨型府際關(guān)系→協(xié)作型府際關(guān)系。2006年前是跟隨型府際關(guān)系，2006年后是協(xié)作型府際關(guān)系，這樣的代表主要有天津市。該省級行政區(qū)的主要特征是：在2006年前，政策目標(biāo)和政策工具上是以實現(xiàn)應(yīng)用基礎(chǔ)研究突破為主；在2006年后，基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究分別得到相當(dāng)?shù)年P(guān)注。

協(xié)作型府際關(guān)系→配合型府際關(guān)系。2006年前是協(xié)作型府際關(guān)系，2006年后配合型府際關(guān)系，這樣的代表主要有浙江省和湖北省。這兩個省級行政區(qū)的主要特征是：在2006年前，基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究分別得到相當(dāng)?shù)年P(guān)注；在2006年后，政策目標(biāo)和政策工具上是以實現(xiàn)應(yīng)用基礎(chǔ)研究突破為主。

跟隨型府際關(guān)系→配合型府際關(guān)系。2006年前是跟隨型府際關(guān)系，2006年后是配合型府際關(guān)系，這樣的代表主要有廣東省和海南省。這種類型的省級行政區(qū)的主要特征是：在2006年前，政策目標(biāo)和政策工具上是以實現(xiàn)應(yīng)用基礎(chǔ)研究突破為主；在2006年后，政策目標(biāo)和政策工具上是以實現(xiàn)基礎(chǔ)研究突破為主。

(3)類型三：高責(zé)任向高利益轉(zhuǎn)變型。

配合型府際關(guān)系→協(xié)作型府際關(guān)系。2006年前是配合型府際關(guān)系，2006年后是協(xié)作型府際關(guān)系，代表主要有北京市和山東省。這兩個省級行政區(qū)的主要特征是：在2006年前，政策目標(biāo)和政策工具是以實現(xiàn)基礎(chǔ)研究突破為主；在2006年后，基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究分別得到關(guān)注。

配合型府際關(guān)系→跟隨型府際關(guān)系。2006年前是配合型府際關(guān)系，2006年后是跟隨型府際關(guān)系，這樣的代表主要有安徽省和福建省。這兩個省級行政區(qū)的主要特征是：在2006年前，政策目標(biāo)和政策工具上是以實現(xiàn)基礎(chǔ)研究突破為主；在2006年后，政策目標(biāo)和政策工具上是以實現(xiàn)應(yīng)用基礎(chǔ)研究突破為主。

4 結(jié)論與啟示

研究結(jié)果表明，當(dāng)前中央政府和地方政府在基礎(chǔ)研究政策過程中整體上尚未形成良好的協(xié)作關(guān)系，中央政府利益的長期性和地方政府利益的短期性在基礎(chǔ)研究政策方面表現(xiàn)突出。從府際關(guān)系類型來看，府際關(guān)系類型與區(qū)域研發(fā)投入水平呈現(xiàn)較強(qiáng)的相關(guān)關(guān)系，通過對31個省級行政區(qū)2000—2016年的研發(fā)經(jīng)費和研發(fā)強(qiáng)度數(shù)據(jù)排名發(fā)現(xiàn)，呈現(xiàn)出協(xié)作型的府際關(guān)系基本上是研發(fā)經(jīng)費和研發(fā)強(qiáng)度排名相對靠前的省級行政區(qū)，而配合型和跟隨型的府際關(guān)系代表主要是中西部地區(qū)和東三省地區(qū)。這與基礎(chǔ)研究的特征存在很大的關(guān)系，不確定性、外部性和重大意義性使得高投入不一定會帶來高回報，擁有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的省級行政區(qū)才有實力開展實質(zhì)性的基礎(chǔ)研究。從府際關(guān)系演化類型來看，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和區(qū)域創(chuàng)新能力的提升，地方政府對基礎(chǔ)研究的重要性認(rèn)識逐步加強(qiáng)，一些省級行政區(qū)開始承擔(dān)開展和部署基礎(chǔ)研究的責(zé)任，如廣東省和浙江省，政策逐步在基礎(chǔ)研究方面收斂，未來的基礎(chǔ)研究在這些區(qū)域可能會有新的突破。一些省級行政區(qū)在擁有較強(qiáng)的基礎(chǔ)研究優(yōu)勢的同時，亟需加強(qiáng)應(yīng)用基礎(chǔ)研究，如安徽省。

從長遠(yuǎn)來看，只有協(xié)作型的府際關(guān)系才能實現(xiàn)中央利益和地方利益的均衡統(tǒng)一，更好地促進(jìn)基礎(chǔ)研究的引領(lǐng)發(fā)展，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的特征，使得多種類型的府際關(guān)系并存的現(xiàn)象突出。因此，基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情境特征和地區(qū)的特色優(yōu)勢發(fā)展基礎(chǔ)研究，而不是一味地配合或者跟隨中央政府在基礎(chǔ)研究政策的布局戰(zhàn)略，才能有效提高中央政府和地方政府部門間協(xié)作的效益，才能有效突破我國產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)受制于人的困境。