完善我國政府財務報告體系的思考

楊桂宇

【摘要】? 政府會計的最終產(chǎn)品是政府財務報告，科學的財務報告體系有利于提高政府財政透明度和建設民主財政，強化公共受托責任。我國現(xiàn)有的財務報告體系尚不盡完善。文章在闡述政府財務報告體系基本理論的基礎上，結合其他國家政府會計體系的改革，分析我國政府財務會計報告體系存在的問題，并提出完善建議。

【關鍵詞】? ?政府財務報告體系;思考

【中圖分類號】? F275? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2019）04-0070-02

我國現(xiàn)行的政府財務報告體系來源于1997年預算會計改革以后所形成的預算會計報告體系。為規(guī)范政府的會計行為，保證會計信息質量，2015年，財政部發(fā)布了《政府會計準則——基本準則》，并于2017年1月1日開始實行。為適應權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革需要，2017年10月財政部又印發(fā)了《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》，自2019年1月1日起施行。本文在分析政府財務報告體系基本理論的基礎上，針對我國政府財務報告體系存在的問題，提出了相應的建議。

一、政府財務報告體系基本理論

（一）政府財務報告體系。政府財務報告是指為信息需求者編制的以財務信息為主要內(nèi)容、以財務報表為主要形式、全面系統(tǒng)地反映政府財務受托責任的綜合報告。我國的政府財務報告由文字說明和財務報表兩部分組成，反映政府在一個會計年度內(nèi)的財務狀況和現(xiàn)金流量，是對政府財政環(huán)境的一種反映，也是制定財政中長期規(guī)劃的重要依據(jù)。

（二）政府財務報告主體。政府財務報告主體是界定政府財務報告范圍的關鍵因素，直接決定了政府披露的財務信息的廣度和深度。主體的界定原則應當從信息使用者的角度來考慮，最重要的是所披露的主體信息的范圍以及信息的可靠性，即堅持適度披露原則和可靠性原則。政府財務報告主體是各國政府會計改革的重點和難點，隨著時代和社會的發(fā)展，要對政府財務報告主體及時作出科學調整。

（三）政府財務報告編制的會計基礎。會計基礎的確認是會計計量的一個重要方面，目前公認的會計基礎有兩種，即收付實現(xiàn)制和權責發(fā)生制，另外在這兩種會計基礎上又衍生出介于它們之間的其他兩種形式——修正的收付實現(xiàn)制和修正的權責發(fā)生制。修正的收付實現(xiàn)制是指在收付實現(xiàn)制的基礎上，在一個政府會計年度結束時加上一個附加期，可能是一個月也可能是兩個月;修正的權責發(fā)生制是根據(jù)財政管理的需要，在采用權責發(fā)生制的同時，保留了一定程度和范圍的收付實現(xiàn)制做法。

（四）政府財務報告的目標。關于政府財務報告的目標，目前學術界主要有兩種觀點：受托責任觀和決策有用觀。受托責任觀主要是對政府資源受托的管理進行反映。政府和公眾之間的關系相當于委托和代理的關系，政府是代理人，公眾將資源交于政府手中，政府自然有責任讓公眾以恰當?shù)姆绞搅私庾约菏芡匈Y源的履行情況。而決策有用觀則是政府向受眾提供能幫助他們進行一定的經(jīng)濟決策的信息。

二、政府財務報告的國際比較

（一）從會計報告主體的角度看。關于會計主體問題的探討主要有三種，一是以政府作為披露主體，比如法國、德國。二是以基金作為披露主體，比如美國的州和地方政府會計。三是“雙主體”，即單位主體和基金主體并存，比如美國聯(lián)邦政府、英國、加拿大、澳大利亞，“雙主體”模式不僅將政府作為一個單獨的會計主體進行核算和報告，將基金也作為一個獨立的會計主體進行核算和報告，所以政府的受托責任得到極大的體現(xiàn)。

（二）從會計基礎的角度看。美國聯(lián)邦政府以權責發(fā)生制作為政府財務報告的會計基礎進行會計確認，而對于總統(tǒng)預算報告則采用收付實現(xiàn)制，主要目的在于評估本年的財務計劃是否合理，以及對下一年度的計劃進行規(guī)劃。法國同樣將兩種會計基礎都應用于政府會計報告之中，但關于兩種會計基礎的應用分類很明晰，在預算會計中使用的是收付實現(xiàn)制，在政府會計報表中使用權責發(fā)生制。

（三）從財務報表編制程序的角度看。美國聯(lián)邦政府在年度財務報表編制好以后，先由外部審計機構進行審計，再經(jīng)國會審議最后向社會公眾公布。法國的政府財務報告，在初步完成政府財務報表以后將其提交給審計法院，由審計法院提出審計意見，然后再進行修改，最后按順序交由最高行政法院和總統(tǒng)內(nèi)閣會議進行審查。

現(xiàn)今的世界越來越趨向于經(jīng)濟的一體化，“雙主體”模式、權責發(fā)生制和收付實現(xiàn)制并用的會計基礎模式、財務報告要經(jīng)過外部的審計進行審查等方面，都值得我們研究借鑒。當然，我們不能一味地照搬照抄西方國家的經(jīng)驗，而是應結合自身的實際，穩(wěn)步推進，逐步建立與國際接軌且適合我國國情的政府財務報告體系。

三、我國政府財務報告體系存在的問題

（一）政府財務報告主體方面。目前政府財務報告主體采用的界定標準是基金核準分配標準，采用的主體模式單一，且預算主體和報告主體相同。各級基層政府既有預算職能，又是政府財務報告的主體，使得政府會計還是在政府預算主體的層面進行核算，且會計主體的核算范圍比較狹窄，不能很好地反映政府資產(chǎn)負債信息的全貌。

（二）政府財務報告目標方面。目前我國政府會計信息的使用者多為上級或本級管理者，主要還是對內(nèi)的財務報告，使用者多是政府監(jiān)督管理部門以及立法機關，還沒有將普通公眾等作為政府財務信息的主要使用者之一。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，普通公眾對于政府財政情況也有著迫切的了解要求，特別是特殊群體，比如持有政府債券的公眾等。

（三）政府財務報告基礎方面。長期以來，政府財務報告的基礎是收付實現(xiàn)制，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制和管理體制的改革，收付實現(xiàn)制主要存在以下弊端：一是不能全面反映政府財務狀況，如“隱形負債”沒有全面披露出來。二是難以準確反映政府提供的公共產(chǎn)品、公共服務成本，如公共資源，有的在賬上沒有單獨核算反映，有的是由政府和社會公益力量合資建造，缺少準確的原始會計計量資料，因此也不能很好地披露。三是與政府績效評價體系不相適應，政府的績效評價可以使政府的運行機制更加完善，但是需要兩個前提條件：有準確的政府部門財務狀況和公共服務成本的信息。然而收付實現(xiàn)制并未核算產(chǎn)品和服務所耗用的成本，也沒有提供成本和效益配比的情況，這就導致一些政府部門經(jīng)營運行的責任很難得到認定，從而給政府的績效評價帶來困難。