政府為流浪乞討人員購買社會(huì)救助服務(wù)問題探析

凌青

摘? 要：流浪城市中的乞討人員作為一類特殊的社會(huì)弱勢群體，社會(huì)各界一直對(duì)其生存狀況與救助管理給予強(qiáng)烈的關(guān)注與討論。但僅憑政府作為單一的社會(huì)救助主體，難免會(huì)遺漏部分救助對(duì)象與救助需求，為保障流乞人員基本生存權(quán)利，應(yīng)充分利用社會(huì)力量，共同保障流乞人員多角度的需求。本文首先分析了政府通過購買服務(wù)的方式介入流乞人員救助的重要意義，同時(shí)，政府在為其購買社會(huì)救助服務(wù)方面仍存在著法律規(guī)范與政策不明確、合作服務(wù)不順暢、監(jiān)管及評(píng)估機(jī)制不完善的問題，對(duì)此提出針對(duì)性的建議：提供法律政策支持、明確合作定位及建立科學(xué)的監(jiān)管評(píng)估機(jī)制。

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助;流浪乞討;政府購買

符合政府救助條件的城市生活無著的流浪乞討人員是指“因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員”。由于我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，城市的矛盾相對(duì)于農(nóng)村更加突出，長期存在的城鄉(xiāng)分割二元體制，加之農(nóng)村地區(qū)落后的生產(chǎn)方式以及稀缺的就業(yè)機(jī)會(huì)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，社會(huì)成員貧富差距過大。因自身勞動(dòng)能力制約，所得收入難以維持基本生計(jì)的城鄉(xiāng)人口，只得流浪城市街頭，城市生活無著人員數(shù)量的增加提升了解決城市流浪乞討人員救助問題的難度。流浪乞討不僅影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，更是2020年全面建成小康社會(huì)要解決的緊迫問題，“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)的決勝階段，政府對(duì)此應(yīng)給予高度重視。因此，對(duì)我國城市流浪乞討人員的社會(huì)救助問題進(jìn)行研究具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府為流浪人員購買社會(huì)救助服務(wù)的重要意義

社會(huì)救助工作通常由民政部門負(fù)責(zé)，在《關(guān)于促進(jìn)社會(huì)力量參與流浪乞討人員救助服務(wù)的指導(dǎo)意見》中明確對(duì)流乞人群的救助是政府和社會(huì)的共同責(zé)任，可通過購買服務(wù)、項(xiàng)目合作等方式調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、企事業(yè)單位、志愿者個(gè)人等社會(huì)力量的積極性，為流乞人員提供救助服務(wù)。

（一）提供專業(yè)服務(wù)，切實(shí)保障流乞人員多方面需求

民政部門和救助管理機(jī)構(gòu)通過購買服務(wù)、公私合作等方式引入社會(huì)力量，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、民間個(gè)體和慈善機(jī)構(gòu)的影響力，充分利用社會(huì)層面的救助資源來彌補(bǔ)政府方面的不足，解決流浪乞討人員生活照料、醫(yī)療、教育多方面的服務(wù)需求。通過專業(yè)社工入駐救助站，對(duì)受助人員開展心理疏導(dǎo)，排解其內(nèi)心壓力。由專業(yè)的人員為流乞人員提供生活照料和康復(fù)訓(xùn)練，幫助其恢復(fù)身體機(jī)能。滿足流乞群體除“衣食住”之外的發(fā)展性需要，重視救助對(duì)象的差異性，把握多樣化需求。

例如通過開展技能培訓(xùn)，提高就業(yè)能力，使其在離開救助站后也能因一技之長找到工作，通過自身勞動(dòng)獲得收入，更好的融入社會(huì)。同樣，對(duì)未成年流乞兒童進(jìn)行援助可以解決他們的教育需求，保障其基本權(quán)利。

（二）便于政府施策，對(duì)救助機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)督

政府通過購買社會(huì)服務(wù)，與社會(huì)機(jī)構(gòu)建立合作伙伴關(guān)系，將部分職能由政府轉(zhuǎn)移到私人機(jī)構(gòu)，雙方互相監(jiān)督，有效避免了“懶政”。社會(huì)組織在承接救助站的購買任務(wù)后，引入專業(yè)化的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)救助制度的重新設(shè)計(jì)和社會(huì)資源的進(jìn)一步整合。交由社會(huì)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)能有效提高使用資金及資源的使用效率、減輕政府壓力、使救助標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的流乞人員得到較公平的對(duì)待，獲得相應(yīng)的照顧，保障服務(wù)功能真正提供到位。通過與服務(wù)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作，政府多位于指導(dǎo)的層面，具體事項(xiàng)則由社會(huì)團(tuán)體負(fù)責(zé)進(jìn)行精準(zhǔn)實(shí)施，有效預(yù)防“多頭救助”和“重復(fù)救助”，減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

二、政府購買社會(huì)救助服務(wù)存在的問題及原因

（一）法律規(guī)范與政策不明確

在規(guī)范社會(huì)力量參與對(duì)流乞人員救助方面頒布的《民政部關(guān)于促進(jìn)社會(huì)力量參與流浪乞討人員救助服務(wù)的指導(dǎo)意見》中并未對(duì)政府購買社會(huì)救助服務(wù)的法律效應(yīng)和對(duì)應(yīng)權(quán)責(zé)進(jìn)行明確界定，也未明確何類資質(zhì)的社會(huì)救助機(jī)構(gòu)有資格納入政府購買救助服務(wù)范圍。自2014年5月1日起施行的《社會(huì)救助暫行辦法》及2016年9月1日施行《中華人民共和國慈善法》，實(shí)施時(shí)間較短，民眾尚未完全解讀其具體細(xì)則，而涉及為流浪乞討群體購買社會(huì)救助服務(wù)方面沒有相應(yīng)的法律參照。

《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》等宏觀性的文件多為政府購買相關(guān)政策的頂層設(shè)計(jì)，缺少具體的實(shí)施細(xì)則和配套措施，重理論，輕操作?，F(xiàn)行關(guān)于政府向社會(huì)組織購買社會(huì)服務(wù)等政府文件大多為暫行辦法、指導(dǎo)意見，專項(xiàng)法律規(guī)定的不健全難以保證政府與購買社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展良好合作，難以為社會(huì)組織參與流乞人員的救助工作提供法律保障。

（二）政府與社會(huì)組織合作服務(wù)不順暢

長期以來，民政部主管社會(huì)救助、救助管理站負(fù)責(zé)城市生活無著人員主要職責(zé)的政策下，相關(guān)部門掌握著流乞人員救助的資源和制度優(yōu)勢，社會(huì)組織則處于服從安排的地位，發(fā)揮作用的機(jī)會(huì)較小，難以發(fā)揮社會(huì)組織在醫(yī)療康復(fù)、義務(wù)教育和技能培訓(xùn)中的專項(xiàng)優(yōu)勢作用。就目前來說，政府購買救助服務(wù)的社會(huì)組織大多宣傳較多，部分規(guī)模較小的社會(huì)組織處于劣勢地位，成為救助服務(wù)承接主體的可能性較小，難以實(shí)現(xiàn)和政府協(xié)調(diào)合作服務(wù)于流乞人員的目標(biāo)。

政府購買服務(wù)常被誤解成政府只需提出要求而不具體參與實(shí)施，具體事項(xiàng)交由承接機(jī)構(gòu)施行，大多時(shí)候成為救助實(shí)施的袖手旁觀的局外人，導(dǎo)致政府在為流乞人員提供服務(wù)時(shí)缺位。囿于政府和社會(huì)組織間不合理的角色定位和不平等的從屬關(guān)系的錯(cuò)誤觀念，服務(wù)分工不明晰，在流乞人員救助工作銜接上存在漏洞，協(xié)同運(yùn)作不順暢，不作為亂作為或是問題出現(xiàn)時(shí)互相推諉責(zé)任。不僅不利于社會(huì)組織獲得完全的獨(dú)立及長遠(yuǎn)發(fā)展，在某種程度上也影響了社會(huì)力量參與救助的積極性和救助效果。

（三）監(jiān)管及評(píng)估機(jī)制不完善

為流乞人員購買服務(wù)的監(jiān)督多由政府工作人員進(jìn)行，政府不僅參與購買服務(wù)活動(dòng)，還“自己監(jiān)督自己”，缺少第三方機(jī)構(gòu)的客觀制約，監(jiān)督效率低下。民間機(jī)構(gòu)和專業(yè)組織的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)尚淺，可信度不高，因此不論是內(nèi)部監(jiān)督還是外部評(píng)估都缺少對(duì)救助工作的強(qiáng)制約束。

當(dāng)前對(duì)政府購買的監(jiān)督還不成熟，由各地民政部門和救助管理機(jī)構(gòu)建立的評(píng)估制度缺乏統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)，尚未建立公平科學(xué)的評(píng)估體系，并不能有效規(guī)范政府使用社會(huì)資源的行為。對(duì)社會(huì)力量開展的評(píng)估多從服務(wù)能力、救助效果等較宏觀的方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，主觀性強(qiáng)，缺乏可量化的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)，由專業(yè)的獨(dú)立第三方參與服務(wù)購買及使用全過程監(jiān)督和評(píng)價(jià)制度的規(guī)定較籠統(tǒng)，給社會(huì)力量參與流乞人員救助工作帶來了不確定性和隨意性。

三、完善政府為流浪乞討人員購買社會(huì)救助服務(wù)的建議

（一）提供法律、政策支持，營造良好的制度環(huán)境

傳統(tǒng)對(duì)流浪乞討人員的報(bào)道過分夸大流浪乞討人員造成的負(fù)面影響，從而使得人們產(chǎn)生了厭惡的心理，為營造良好的政策環(huán)境，應(yīng)擴(kuò)大宣傳的范圍、制造良好的輿論導(dǎo)向以充分利用社會(huì)力量，大力倡導(dǎo)人們主動(dòng)關(guān)注這類特殊群體的現(xiàn)狀，推動(dòng)專業(yè)人士進(jìn)入社會(huì)救助服務(wù)領(lǐng)域并與政府展開合作。

一方面可從現(xiàn)有法律制度入手，細(xì)化《政府采購法》中有關(guān)社會(huì)組織提供救助服務(wù)的內(nèi)容，兼顧理論指導(dǎo)與實(shí)際操作，明確承接主體的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，為購買提供法律支持，同時(shí)保障社會(huì)組織的權(quán)益。

另一方面可以制定針對(duì)專為流乞人員這一特殊群體購買服務(wù)的相關(guān)政策，出臺(tái)政府購買社會(huì)救助服務(wù)的具體辦法，明確規(guī)定如對(duì)服務(wù)人員的專業(yè)化素質(zhì)要求、要求購買方與承接方提供合作項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及細(xì)節(jié)等，根據(jù)未成年者、殘疾人等不同流乞群體劃分服務(wù)需求，細(xì)化救助類別，及時(shí)發(fā)布政策權(quán)威解讀，為鼓勵(lì)社會(huì)工作者進(jìn)入救助流乞人員服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)在政策上給予個(gè)人或組織諸如稅收減免等優(yōu)惠政策，且在相關(guān)文件中明示，提升社會(huì)力量參與救助的積極性。

（二）明確政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的合作定位

在作為社會(huì)共濟(jì)的社會(huì)救助制度運(yùn)行中，政府和社會(huì)組織都應(yīng)找準(zhǔn)角色定位。針對(duì)流乞人員的社會(huì)救助是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，政府不再是單一的服務(wù)供給方，更應(yīng)強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、注重購買的質(zhì)量，而不是從救助服務(wù)項(xiàng)目中退出。要發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)大局、整合社會(huì)資源的作用，在政社救助物資互補(bǔ)、協(xié)同合作中引領(lǐng)，將特殊需求外包給專業(yè)社會(huì)組織，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)救助承接主體，發(fā)揮各自優(yōu)勢，強(qiáng)調(diào)雙方共同的責(zé)任促使社會(huì)力量成為社會(huì)救助服務(wù)的主體，兩者都在同一層次滿足救助對(duì)象提供不同類型的需求，打破嚴(yán)格的上下級(jí)服從關(guān)系。

應(yīng)根據(jù)需求和面臨困難的不同對(duì)流乞人員進(jìn)行分類、分層救助，大部分社會(huì)組織僅能提供單方面服務(wù)需求，難以滿足多層次的服務(wù)需要，政府應(yīng)讓各類社會(huì)組織發(fā)揮專業(yè)服務(wù)優(yōu)勢，社會(huì)組織也應(yīng)與提供自身不同社會(huì)資源的其他組織合作互補(bǔ)，如醫(yī)療機(jī)構(gòu)與教育機(jī)構(gòu)可共同承擔(dān)殘疾流乞兒童的項(xiàng)目，滿足其康復(fù)與受教育的多元化需求。

（三）建立科學(xué)的監(jiān)管及評(píng)估機(jī)制

合理的監(jiān)督和公平的評(píng)估能有效提升政府購買社會(huì)服務(wù)的可信度，若缺乏評(píng)估社會(huì)力量參與流乞人員救助的明確標(biāo)準(zhǔn)，合作容易流于形式，很難在實(shí)質(zhì)上改善救助群體的生活水平，因此應(yīng)當(dāng)實(shí)施多方位的評(píng)估和監(jiān)管。

一是委托第三方機(jī)構(gòu)作為政府為流乞人員購買社會(huì)服務(wù)的評(píng)估、監(jiān)管主體。在政府購買社會(huì)力量參與流乞人員救助服務(wù)中，購買主體或承接主體都不是實(shí)施評(píng)估與監(jiān)管的最佳人選，只有獨(dú)立于該服務(wù)項(xiàng)目之外，未涉及雙方利益關(guān)系的第三方才能對(duì)購買服務(wù)及實(shí)施服務(wù)過程進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)。如相關(guān)學(xué)者、專業(yè)人員及民眾是最合適的評(píng)估與監(jiān)管主體，購買服務(wù)受益主體為流乞人員，在對(duì)自身獲取利益進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)較為客觀，也可將其納入評(píng)估主體的考慮范圍。

二是制定靈活、可量化的評(píng)估和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。由于流乞群體的不穩(wěn)定性造成了其需求的變動(dòng)性，因此不能固化救助工作的評(píng)估內(nèi)容，隨需求變動(dòng)才能準(zhǔn)確反應(yīng)當(dāng)前實(shí)際。根據(jù)變動(dòng)的需求購買社會(huì)服務(wù)，要做到購買全過程、如項(xiàng)目的采購招標(biāo)、簽訂合同、后續(xù)收尾及實(shí)施服務(wù)的主動(dòng)公開，深入到對(duì)細(xì)節(jié)的監(jiān)督。可采取等級(jí)制或賦分制對(duì)具體執(zhí)行過程進(jìn)行評(píng)估，對(duì)開展社會(huì)服務(wù)的組織判定不同的類別，多與服務(wù)滿意度高的社會(huì)組織開展合作，及時(shí)干預(yù)救助效果較差的組織，對(duì)評(píng)估效果差和監(jiān)管不達(dá)標(biāo)的組織則要及時(shí)終止合作，必要時(shí)取締該組織。

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作者簡介：

凌? 青，（1994.9-），女，漢族，湖北黃石人，學(xué)歷：碩士研究生，研究方向：公共部門人力資源管理，首都師范大學(xué)管理學(xué)院學(xué)生。