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    鎮(zhèn)改市的龍港樣本

    2019-06-06 06:37:53胥大偉
    中國新聞周刊 2019年17期
    關(guān)鍵詞:設(shè)市龍港鎮(zhèn)級

    胥大偉

    龍港鎮(zhèn)位于溫州南部鰲江流域入??冢菗碛?7萬多常住人口的工業(yè)大鎮(zhèn)、經(jīng)濟重鎮(zhèn)。

    4月8日,國家發(fā)改委公布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》,其中提到穩(wěn)步增設(shè)一批中小城市,落實非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)設(shè)市。推動經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革擴面提質(zhì)增效,解決法律授權(quán)、財政體制、人員編制統(tǒng)籌使用等問題。

    “沉寂”多年一直未有實質(zhì)性推動的鎮(zhèn)改市,又一次被推至政策的“風(fēng)口”上。

    中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學(xué)家李鐵認(rèn)為,鎮(zhèn)改市是個大趨勢,改革的方向已明確,未來將會放開設(shè)市,而打開這個閘口,將給更多具有條件的城市擁有更好的發(fā)展機會,“釋放壓力、增加權(quán)力”。

    隨著國家層面相關(guān)信號的釋出,鎮(zhèn)改市已處在政策“開閘”的前夜,大幕徐徐拉開。

    擴權(quán)困境

    龍港鎮(zhèn)隸屬浙江省溫州市蒼南縣,地處溫州南部,渾黃的鰲江在這里入海,波濤狀如“巨鰲負(fù)山”,鰲江成了分割鰲江鎮(zhèn)和龍港鎮(zhèn)的天然界限。位于鰲江南岸的龍港鎮(zhèn),早已崛起成為一個“巨無霸”。

    龍港鎮(zhèn)現(xiàn)轄14個社區(qū)、171個行政村、22個居民區(qū),轄區(qū)面積183.99平方公里,常住人口37.87萬,2018年實現(xiàn)生產(chǎn)總值305億元,財政總收入達(dá)24.6億,已超過中西部一些地級市的經(jīng)濟體量。

    在龍港體量“膨脹”的過程中,鎮(zhèn)政府的權(quán)力配置與經(jīng)濟社會發(fā)展需求之間矛盾尖銳,突破體制藩籬的呼聲從未間斷。

    2016年3月,民建中央曾先后4次赴龍港開展調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn),龍港鎮(zhèn)財政收入占蒼南縣50.3%,但可用財力只占11.6%;常住人口占36.7%,但行政事業(yè)單位人員卻只占2.8%。

    縱觀龍港鎮(zhèn)的歷史,改革是這座“中國第一座農(nóng)民城”發(fā)展最好的注腳。

    1983年,由“水不清,燈不明、路不平”的五個小漁村“拼湊”而成的龍港鎮(zhèn)獲批成立,懷揣3000元辦公經(jīng)費的陳定模成為第一任鎮(zhèn)黨委書記。陳定模告訴《中國新聞周刊》,彼時蒼南縣也剛從平陽縣“分縣而出”,縣城駐地設(shè)在靈溪鎮(zhèn)還是龍港鎮(zhèn),曾有過一番爭論,并引起上級關(guān)注。蒼南縣為了安撫雙方矛盾,決定在龍港設(shè)一個經(jīng)濟中心,這也為蒼南縣行政和經(jīng)濟中心長期分立埋下伏筆。

    陳定?;貞洠ㄦ?zhèn)之初,首先碰到的體制障礙就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),以及嚴(yán)格的戶籍管理制度。

    1984年,龍港鎮(zhèn)推出了土地有償使用、戶籍管理和民營企業(yè)制度“三大改革”,在全國率先把土地按照地段分為不同等級,作為商品來經(jīng)營,解決城鎮(zhèn)資金問題。同時,鼓勵農(nóng)民進(jìn)城落戶。

    當(dāng)時,龍港鎮(zhèn)向蒼南縣提出“擴權(quán)”的要求,希望獲得與縣里同等的審批權(quán)限。最終企業(yè)局、工商局、公安局、計經(jīng)委等八個部門的章歸并為縣計經(jīng)委的一個章,“八顆大印”捆在一起蓋章,讓龍港獲得了極大的自主權(quán),到1990年前后這些權(quán)力基本被收回。

    從上世紀(jì)90年代起,龍港經(jīng)歷了二十多年“強鎮(zhèn)擴權(quán)”試驗,縣權(quán)“三放三收”。

    1995年的小城鎮(zhèn)綜合改革,使得龍港鎮(zhèn)在財政、戶籍管理等7個方面獲得了部分縣級管理權(quán)限,但是隨著試點期的結(jié)束,2000年前后大多權(quán)力被收回。2009年龍港鎮(zhèn)被列為溫州強鎮(zhèn)擴權(quán)試點。這次改革試點,龍港鎮(zhèn)主要是擴充了土地使用權(quán)、財政支配權(quán)、行政審批權(quán)和事務(wù)管理權(quán)等權(quán)限,建立了龍港城鎮(zhèn)綜合管理執(zhí)法大隊、龍港行政審批服務(wù)中心等平臺。2011年進(jìn)行“小城市改革試點”時,依然按照以往的模式下放了一些權(quán)力,但隨著領(lǐng)銜助推相關(guān)改革的時任溫州市委書記陳德榮的離任,各項計劃也隨即進(jìn)入停滯期。

    龍港鎮(zhèn)委副書記金珍敏告訴《中國新聞周刊》,龍港鎮(zhèn)前幾輪的擴權(quán)改革,鎮(zhèn)里向縣里提出的權(quán)力范疇事項都是有針對性的,下放的權(quán)力事項很少,這也意味著下放的權(quán)限含金量都比較大。2009年,龍港鎮(zhèn)政府原本申請了88項權(quán)力,但最終僅下放49項,尤其向財政、住建、交通等三個部門申請下放的權(quán)力有20項,但最終下放僅2項。

    鎮(zhèn)級權(quán)力擴張,意味著上級部門權(quán)力的縮小。在金珍敏看來,之所以在擴權(quán)改革中會出現(xiàn)權(quán)力的收放反復(fù)現(xiàn)象,原因就在于牽涉部門的利益。

    此外,龍港鎮(zhèn)前幾輪的擴權(quán)改革都是上級政府主導(dǎo)的,“這種擴權(quán)改革跟上級政府行政主官很有關(guān)系”,在金珍敏看來,上級政府行政主官決策或人事變動都直接影響擴權(quán)改革的結(jié)果。

    中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)研組一位負(fù)責(zé)人曾在調(diào)研龍港后指出,“看上去,龍港的改革一直在持續(xù),但每一輪改革,都是原來下放權(quán)限回收以后,通過新一輪談判和博弈重新爭取原有權(quán)限,結(jié)果是改革在反復(fù)中不斷倒退?!?/p>

    2014年,龍港成為全國第一批國家新型城鎮(zhèn)化兩個鎮(zhèn)級試點之一,開啟了新一輪的“擴權(quán)”改革。金珍敏告訴《中國新聞周刊》,這一輪的擴權(quán)改革下放的權(quán)力事項很多,類似安監(jiān)、國土、住建、城市執(zhí)法等“責(zé)大,權(quán)小”的權(quán)力事項被大量下放至鎮(zhèn)級,“現(xiàn)在政務(wù)環(huán)境跟過去不一樣,權(quán)責(zé)一體化之下,權(quán)力大意味著責(zé)任也重?!?/p>

    然而對于大量承接下放的縣級權(quán)限的龍港鎮(zhèn)而言,卻無法回避沒有行政主體資格的尷尬。

    在中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的一份報告里,調(diào)研組提出放權(quán)不能從根本上解決龍港發(fā)展中的問題。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī),鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的分局不具備行政執(zhí)法的主體資格,一旦出現(xiàn)行政訴訟,鎮(zhèn)級分局連應(yīng)訴資格都沒有。從部門利益角度出發(fā),為了維持權(quán)力運行中不出問題,這成為權(quán)力屢屢被上級收回的理由。

    面對這份無法回避的“尷尬”,龍港鎮(zhèn)長期采用“二號公章”這項權(quán)宜之計?!胺彩欠艡?quán)事項涉及到縣級部門,他們會另刻一個公章給鎮(zhèn)里使用?!苯鹫涿艚忉尩?。

    事實上,溫州市、浙江省法制辦甚至國家層面都在研究相關(guān)事宜,以圖解決鎮(zhèn)級政府承接縣級權(quán)限時,行政主體資格缺失的問題。

    龍港鎮(zhèn)一家經(jīng)營禮品的商店。

    2016年12月19日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)并實施《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》,建議省級政府通過類似于權(quán)力清單的形式,給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府授權(quán)。

    金珍敏表示,鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往承接縣級權(quán)限,省級層面授權(quán)程序復(fù)雜、操作不易?!笆〖壥跈?quán)是單獨針對某一個特大鎮(zhèn),還是所有鎮(zhèn)。不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間大小有別,情況不一,很多問題需要明確。”

    難以獨立的財權(quán)

    如果說特大鎮(zhèn)“擴權(quán)”的困境在于缺失法律主體資格的話,那么無法獲得獨立的財權(quán)則直接影響著特大鎮(zhèn)在城市建設(shè)、公共服務(wù)等方面的投入。

    在目前的分稅制體制下,按照“一級政府、一級財政”的配置原則,從中央到地方共分為五級財政,財政權(quán)力逐層上移,中央擁有最大的財政權(quán)力。

    當(dāng)前,鎮(zhèn)級政府財政體制為“鄉(xiāng)財縣管”,即當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)收入上交縣里,由縣政府按照地方預(yù)算下?lián)苜Y金。以龍港鎮(zhèn)為例,由于沒有獨立財權(quán),龍港鎮(zhèn)稅收收入都要先上交到縣里,然后由縣里統(tǒng)籌安排。

    龍港鎮(zhèn)財政局相關(guān)負(fù)責(zé)人對《中國新聞周刊》坦言,由于龍港屬于“小馬拉大車”,人口多、建設(shè)項目多、項目體量大、財政資金投入大,僅去年投入到棚改的資金就達(dá)15億元。另一方面,小城鎮(zhèn)的財政支出相當(dāng)一部分需要用于一般公共服務(wù)。特大鎮(zhèn)集聚大量人口,也放大了公共服務(wù)供不應(yīng)求、鎮(zhèn)級政府權(quán)責(zé)不對稱的窘境,加之這些特大鎮(zhèn)并非縣域行政中心,從縣里所獲支持有限。

    對于像龍港這樣的特大鎮(zhèn)來說,受制于鎮(zhèn)級體制,特別是在治安、交通等方面的公共管理人員嚴(yán)重不足,需要大量外聘人員來填充行政事業(yè)編制人員的缺口?!吨袊侣勚芸窂凝埜坻?zhèn)交管部門獲得的數(shù)據(jù)顯示,目前龍港鎮(zhèn)擁有近200條馬路,卻只有31名在編交警,為了紓解壓力,龍港鎮(zhèn)外聘97名協(xié)輔警、購買社會服務(wù)人員60人。這些費用均由鎮(zhèn)本級財政來承擔(dān)。

    龍港鎮(zhèn)財政局上述負(fù)責(zé)人對《中國新聞周刊》表示,龍港鎮(zhèn)財政主要收入來源為土地出讓金,城市建設(shè)需要很多的資金支付,而土地出讓金畢竟有限,縣里核給鎮(zhèn)里的只相當(dāng)于行政事業(yè)的公用經(jīng)費,縣里安排預(yù)算的時候,往往不加考慮,這使得相關(guān)項目支出往往需要鎮(zhèn)里自籌資金解決,造成資金缺口大。該負(fù)責(zé)人透露,每年的資金缺口至少有好幾個億。

    中國社科院城市經(jīng)濟室副主任劉治彥告訴《中國新聞周刊》,特大鎮(zhèn)的發(fā)展需要獨立財權(quán)來配套,擁有財權(quán)意味著特大鎮(zhèn)能夠在公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面持續(xù)投入,真正按照城市標(biāo)準(zhǔn)來建設(shè)。

    李鐵認(rèn)為,特大鎮(zhèn)沒有財權(quán),嚴(yán)重影響了這些城鎮(zhèn)自身的決策和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各個方面的發(fā)展?!吧霞壵昧诉@筆錢并沒有把這些錢投入到這個鎮(zhèn)去使用,它從事縣里發(fā)展和自己的城市建設(shè),等于拿他們的錢來蓋我家的房子?!庇浾咴谏n南縣走訪發(fā)現(xiàn),縣政府駐地靈溪鎮(zhèn)的城市規(guī)劃、交通等基礎(chǔ)設(shè)施水平,要明顯好于擁擠的龍港鎮(zhèn)老城區(qū)。

    其實,在前幾輪的“擴權(quán)”改革中,龍港鎮(zhèn)曾試圖建立自己的獨立財權(quán)。

    1996年,龍港鎮(zhèn)建立起了自己的鎮(zhèn)級金庫,然而到了2000年,鎮(zhèn)級金庫停止運行。此后,龍港鎮(zhèn)多次想恢復(fù)鎮(zhèn)級金庫,卻一直未能成功。

    龍港鎮(zhèn)委副書記金珍敏告訴《中國新聞周刊》,龍港建立自己的鎮(zhèn)級金庫,目的就是為了擁有財政的獨立主動權(quán),“讓留存部分可以進(jìn)庫,留下來給龍港鎮(zhèn)自己用。”

    中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)研組的相關(guān)報告指出,試點鎮(zhèn)創(chuàng)新建立的“財政結(jié)算體制”實質(zhì)上只是與上級財政的結(jié)算體制,不是真正意義上的一級財政。報告建議可設(shè)立金庫的一級財政體制,加大稅費支持力度,土地出讓凈收益市、縣(市、區(qū))留成部分和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費,全額返還,并設(shè)立小城市培育試點專項資金。

    模式之爭

    龍港鎮(zhèn)謀求建市的夙愿持續(xù)了二十多年。首任黨委書記陳定模向《中國新聞周刊》回憶,早在1988年,他就提出龍港周邊幾個鎮(zhèn)區(qū)進(jìn)行重組,謀劃成立三江市,但縣、市阻力很大。

    到了90年代初,龍港鎮(zhèn)快速發(fā)展所帶來的人口和經(jīng)濟規(guī)模,已讓當(dāng)時的鎮(zhèn)級行政管理捉襟見肘。1996年,卸任多年的陳定模領(lǐng)著一幫退休干部成立協(xié)會,力促龍港建市。在溫州市領(lǐng)導(dǎo)的直接干預(yù)下,協(xié)會被迫解散。對此,浙江省有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在當(dāng)時給予的反饋是:龍港現(xiàn)在不宜建市,建市要水到渠成。

    龍港鎮(zhèn)東西排村文化禮堂是當(dāng)?shù)厝诵蓍e娛樂的一個好去處。

    2010年2月22日,時任浙江省溫州市委書記邵占維在強鎮(zhèn)黨委書記座談會上提出,要“把樂清市柳市鎮(zhèn)、瑞安市塘下鎮(zhèn)、永嘉縣甌北鎮(zhèn)、平陽縣鰲江鎮(zhèn)、 蒼南縣龍港鎮(zhèn)這 5 個試點強鎮(zhèn)建設(shè)成為鎮(zhèn)級市”。鎮(zhèn)改市正式寫入溫州官方文件。

    2012年12月25日,時任浙江省發(fā)改委主任孫景淼在“浙江省發(fā)展和改革工作會議”上,明確提出要“開展撤鎮(zhèn)設(shè)市的制度和路徑研究”。

    2014年7月,國家發(fā)改委、財政部等11個部委聯(lián)合下發(fā)國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點通知,要求選擇鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的建制鎮(zhèn),開展新型設(shè)市模式試點工作。

    此后,龍港建市的呼聲逐漸高漲。

    多輪的“擴權(quán)”改革也讓龍港鎮(zhèn)意識到,只有改變自身鎮(zhèn)級建制身份,才能沖破體制的束縛。因此,龍港鎮(zhèn)新一輪試點目標(biāo)直指鎮(zhèn)改市。

    但阻力仍在,鎮(zhèn)改市的推進(jìn)難言順暢。

    盤古智庫理事長易鵬告訴《中國新聞周刊》,鎮(zhèn)改市推動難,核心問題是利益的博弈,“鎮(zhèn)的上級單位,還是不愿意看到自己的下級管轄的范圍有太多的權(quán)力。”

    李鐵認(rèn)為特大鎮(zhèn)設(shè)市的設(shè)想難以落實有多重原因,首先是需要解決利益分配問題。其次來自各部門的阻力。在李鐵看來鎮(zhèn)改市涉及到兩類大問題。第一個是行政區(qū)劃的調(diào)整,第二個是機構(gòu)編制和人員開支問題。

    此外,圍繞鎮(zhèn)改市,仍有不少空白地帶亟待填補。

    就設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)而言,早在 1986 年,國家就對鎮(zhèn)改市提出過標(biāo)準(zhǔn)界定。中央黨校馬克思主義學(xué)院院長張占斌曾撰文指出,從國家民政部撤鎮(zhèn)設(shè)市2014年征求意見稿來看,設(shè)市指標(biāo)選擇大多還停留在90年代設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)之中。這些指標(biāo),一些較為過時,一些可操作性較差。他建議以城鎮(zhèn)建成區(qū)人口規(guī)模為人口指標(biāo)、以鎮(zhèn)財政一般預(yù)收入為經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)、以教育和醫(yī)療作為公共服務(wù)能力指標(biāo)來進(jìn)行鎮(zhèn)改市的指標(biāo)框定。

    然而對于鎮(zhèn)改市應(yīng)選擇何種模式,是鎮(zhèn)級市,還是縣級市,目前學(xué)界仍有爭論。

    一些學(xué)者提出“縣下設(shè)市”,好處是對母體縣的影響比較小,有利于縣的穩(wěn)定,避免切塊設(shè)市引發(fā)的利益分割問題,同時也與世界上多數(shù)國家和地區(qū)的設(shè)市模式相對應(yīng)。但需要解決縣轄市體制的法律依據(jù)問題,包括憲法的相關(guān)條文和其他法律法規(guī)的修改。

    另一個方案是特大鎮(zhèn)單獨設(shè)立縣級市。從現(xiàn)行的行政管理體制上而言,相比于“縣下設(shè)市”,特大鎮(zhèn)單獨設(shè)立縣級市意味著更高的級別、更大的執(zhí)法權(quán)限、更多的土地指標(biāo),建設(shè)用地指標(biāo)可從省一級直接下達(dá),同時還可擁有獨立的財權(quán)。

    浙江省發(fā)展規(guī)劃研究課題組曾提出鎮(zhèn)改市“省轄縣管”方案,即明確新設(shè)市由省政府管轄;省政府可委托原所在縣對特大鎮(zhèn)新設(shè)市進(jìn)行代管。在此模式中縣一級作為上層代管政府,主要負(fù)責(zé)跨區(qū)域的城鄉(xiāng)規(guī)劃、交通設(shè)施等重大基礎(chǔ)建設(shè);新生城市作為省轄的一級政府,在行政審批、行政執(zhí)法主體資格上被破格賦予縣級權(quán)限,可自主制定政策、項目申報和向上級政府申請資金補助,自行實施行政管理、行政審批、行政執(zhí)法。

    中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱接受《中國新聞周刊》采訪時表示,跟國外的城市定義不同,中國的“市”賦予了很重要的一個行政功能,把市和行政級別緊密結(jié)合在一起,“縣下設(shè)市”不符合實際。

    汪玉凱認(rèn)為可以將設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)制定和審批的權(quán)限下放至省級?!胺浅6嗟臋?quán)限,放到中央層級,這些審批周期長,影響一些地方實際的發(fā)展,省級審批可以改善這一現(xiàn)狀,這將更有利于鎮(zhèn)改市的推動?!蓖粲駝P說。

    盤古智庫理事長易鵬認(rèn)為,“縣下設(shè)市”意義不大,這才導(dǎo)致鎮(zhèn)改市推動的比較緩慢,而從目前各地比較務(wù)實的做法是強鎮(zhèn)擴權(quán)。易鵬表示,鎮(zhèn)改市是新興事物,城市什么級別不重要,關(guān)鍵得看有多少權(quán)力。

    在李鐵看來,特大鎮(zhèn)單獨設(shè)立縣級市,它和縣里的關(guān)系如何來處理是一個比較大的難題,而“縣下設(shè)市”,則會使原先相對簡單的行政管理體制變得更為復(fù)雜。鎮(zhèn)改市看似容易,但實際上也是一個非常大的改革難題,牽一發(fā)而動全身,需要中央在一定的時機內(nèi)統(tǒng)籌通盤地去研究解決這類問題。

    亦有學(xué)者對鎮(zhèn)改市表示異議。中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞接受《中國新聞周刊》采訪時表示,建制鎮(zhèn)“長大了”就想“分家”,這種做法不可取。他認(rèn)為鎮(zhèn)一級并不具備縣一級的資源配置空間和幅員面積,鎮(zhèn)改市需要給它擴大行政邊界,“這會把所在縣的經(jīng)濟中心給挖出去,對所在縣的負(fù)面效應(yīng)非常大”。

    據(jù)悉,今年龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市申報工作已進(jìn)入國家層面審核審批階段,但具體采用哪種模式仍不明確。

    蒼南縣政府此前透露,龍港鎮(zhèn)已達(dá)到設(shè)立縣級市的要求,具備撤鎮(zhèn)設(shè)市的條件,溫州市政府正按照要求逐級申報龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市。龍港鎮(zhèn)政府相關(guān)人士亦向《中國新聞周刊》證實,龍港鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設(shè)市后將直接升格為縣級市,由浙江省直轄溫州市代管,與蒼南縣平級。

    “開閘”前夜

    目前,龍港鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設(shè)市只差臨門一腳了。龍港在這方面的探索經(jīng)驗開始受到更多的關(guān)注。

    2014年12月龍港獲批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點,龍港鎮(zhèn)政府相關(guān)人士向《中國新聞周刊》透露,龍港積極爭取參與此輪試點的目的就是旨在破解特大鎮(zhèn)體制桎梏,為鎮(zhèn)改市探路。

    龍港鎮(zhèn)的目標(biāo)是通過3年時間,探索建立職能分工合理、行政層級優(yōu)化、管理機構(gòu)精簡、行政成本降低、行政效能提高、公共服務(wù)改善、治理能力提升的新型設(shè)市模式,為全國提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和模式。

    試點的主要任務(wù)包括厘清政府、市場和社會職能分工,明確縣級單列管理基本定位,按照城市發(fā)展要求合理下放權(quán)力,加快推行大部門制,完善社區(qū)服務(wù)與治理,調(diào)整優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)和編制,壓縮行政成本,探索多元化公共服務(wù)供給模式,建立完善城鎮(zhèn)治理體系,配套推進(jìn)城鎮(zhèn)化相關(guān)制度改革。

    龍港鎮(zhèn)委副書記金珍敏介紹,通過大部制改革,龍港將原有的12個內(nèi)設(shè)機構(gòu)、11個事業(yè)單位和縣派駐部門中的住建分局、國土分局、水利分局等18個單位進(jìn)行合并,組建15個大部門機構(gòu)。

    蒼南縣則將涉及27個縣部門、1575項縣級權(quán)限事項下放給龍港鎮(zhèn),并將下放給龍港的18個縣派駐部門300多名行政事業(yè)人員按成建制劃轉(zhuǎn)給龍港鎮(zhèn)管理。同時建立“市管社區(qū)”的體制,整合成立14個新型社區(qū),將政府行政審批和公共服務(wù)延伸至社區(qū),并將600多項行政執(zhí)法職能納入城市管理與綜合行政執(zhí)法局,實行綜合執(zhí)法。

    通過推行橫向大部制改革,龍港將機關(guān)機構(gòu)數(shù),從41個減為15個,人員從實有的1175名減少到初步核定人員編制730名。改革伴隨著的是行政成本的降低,龍港鎮(zhèn)戶籍人口是溫州洞頭區(qū)的兩倍,與溫州市泰順、文成兩縣相當(dāng),經(jīng)濟總量超過洞頭、泰順、文成三個區(qū)縣的總和。洞頭區(qū)現(xiàn)有行政事業(yè)人員3600多人,泰順縣現(xiàn)有行政事業(yè)人員8200多人,文成縣行政事業(yè)人員7200多人,而龍港鎮(zhèn)大部制改革后,行政事業(yè)人員不到1000人。

    長期以來,針對鎮(zhèn)改市是否會擴充政府機構(gòu)設(shè)置,拉大政府框架,加大城鎮(zhèn)化成本一直存在爭議。

    中國小城鎮(zhèn)及城鎮(zhèn)化研究專家喬潤令認(rèn)為,“從中央的角度來說,特大鎮(zhèn)如果設(shè)市,其所擔(dān)心的一個問題就是吃皇糧的行政人員和機構(gòu)迅速膨脹。”這也是導(dǎo)致過往特大鎮(zhèn)設(shè)市推進(jìn)緩慢的原因之一。

    全國人大財經(jīng)委員會副主任委員、民建中央副主席辜勝阻曾表示,特大鎮(zhèn)改市最敏感的問題是行政成本。他建議在管理體制上面,通過橫向的大部制和縱向的扁平化,來降低行政成本。

    多位學(xué)者建議,在鎮(zhèn)改市試點過程中,可以按照簡化行政機構(gòu)原則設(shè)市,并推動政府向社會力量購買公共服務(wù)。

    在采訪中,陳定模向《中國新聞周刊》描述他設(shè)想的龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市模式,“首先四套班子得有,但人大政協(xié)只設(shè)工作組,市領(lǐng)導(dǎo)交叉任職;其次,取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級;提倡‘小政府和大社會,政府放開的事可以讓社會組織來做?!?/p>

    多位龍港鎮(zhèn)政府人士向《中國新聞周刊》透露,未來撤鎮(zhèn)設(shè)市后的龍港,一定是實施大部制,機構(gòu)和人員編制高度精簡,并且“一竿子插到底”,不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道,由市直管村居。

    辜勝阻亦曾強調(diào),地方要有序推進(jìn)特大鎮(zhèn)改市,特大鎮(zhèn)設(shè)市一定要根據(jù)特大鎮(zhèn)自身的條件以及功能定位來綜合考慮是否設(shè)市,要依靠市場的力量,政府起的是引導(dǎo)作用。

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