基于“雙失靈”視角的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 江蘇 南京 210095)

一、緒論

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺問(wèn)題日益嚴(yán)重，人們將目標(biāo)投向數(shù)量龐大的農(nóng)村集體建設(shè)用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地可以作為城市發(fā)展的支撐，農(nóng)民也能通過(guò)其流轉(zhuǎn)獲得資產(chǎn)收入，為融入城市化的進(jìn)程奠定基礎(chǔ)。但農(nóng)村集體建設(shè)用地能否流轉(zhuǎn)及如何流轉(zhuǎn)，成為近年?duì)幷摰慕裹c(diǎn)。市場(chǎng)與政府作為“看不見(jiàn)的手”與“看得見(jiàn)的手”是兩種資源配置的手段，二者同樣作用于我國(guó)的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程之中，但流轉(zhuǎn)中存在著嚴(yán)重的“雙失靈”問(wèn)題，嚴(yán)重影響著農(nóng)村土地資源的配置。探索雙失靈的原因，從而找到解決“雙失靈”問(wèn)題的對(duì)策，對(duì)于提高農(nóng)村土地資源配置，推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有重要意義。

二、我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的“雙失靈”現(xiàn)象

(一)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象

市場(chǎng)的正常運(yùn)作需要清晰的產(chǎn)權(quán)、完全競(jìng)爭(zhēng)、沒(méi)有外部性、公共產(chǎn)品數(shù)量不多、不存在短期行為、不確定性和不可逆決策等[2]。如果這些條件不能滿足，市場(chǎng)就不能有效配置資源，從而出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。

1.市場(chǎng)失靈Ⅰ

在我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體不明晰、產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失的情況下，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法充分發(fā)揮作用，出現(xiàn)了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的市場(chǎng)失靈Ⅰ。

盡管我國(guó)《憲法》、《土地管理法》等重要法律都明確規(guī)定“農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有”，但是“集體”如何界定，集體與農(nóng)民之間的關(guān)系如何，法律規(guī)定并不明確。由于農(nóng)民和集體之間關(guān)系的模糊，農(nóng)民不能成為土地財(cái)產(chǎn)的主體。加上中國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)解體或名存實(shí)亡，缺乏行使集體所有權(quán)的組織形式和程序，因此造成集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體虛置。

1986年《土地管理法》規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”、“買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，沒(méi)收非法所得，限期拆除非法建筑物，并對(duì)當(dāng)事人處以罰款”。1998年修訂的《土地管理法》，也沒(méi)有突破上述規(guī)定的條文。這些條文限制了集體建設(shè)用地作為市場(chǎng)交易的一方，將農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與市場(chǎng)隔絕開(kāi)，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)地資源的市場(chǎng)化配置。

2.市場(chǎng)失靈Ⅱ

由于我國(guó)政府的過(guò)度干預(yù)加上法律的滯后，當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)很不健全。首先流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未建立，其次缺乏良好的中介組織，再次存在隱性市場(chǎng)的自發(fā)性，從而導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制本該具有的資源配置功能無(wú)法充分發(fā)揮或不能有效發(fā)揮，出現(xiàn)功能障礙即市場(chǎng)失靈Ⅱ。

目前，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)僅限于由集體組織與農(nóng)民自發(fā)形成的隱性市場(chǎng)，鑒于其自發(fā)性、零散性、無(wú)序性，使得流轉(zhuǎn)不能最大化地體現(xiàn)土地作為稀缺資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，致使農(nóng)村土地資源配置的無(wú)效率或效率不高。由于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范性，加之缺乏良好的中介服務(wù)組織，使得違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)、損害農(nóng)民合法權(quán)益的情況尤為嚴(yán)重。

(二)政府失靈現(xiàn)象

1.政府過(guò)度干預(yù)

在現(xiàn)行的土地管理制度下，我國(guó)農(nóng)村土地資源以政府配置為主，集體建設(shè)用地必須先通過(guò)國(guó)家的征收轉(zhuǎn)為國(guó)有，才能夠進(jìn)行流轉(zhuǎn)。政府這種對(duì)一級(jí)市場(chǎng)完全沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的壟斷行為，使政府喪失了對(duì)效率、效益及社會(huì)福利的追求，也因?yàn)檎母深A(yù)，嚴(yán)重扭曲了土地價(jià)格和市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制，使得市場(chǎng)無(wú)法在農(nóng)村土地資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用，進(jìn)而導(dǎo)致了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)效率低下及耕地資源的大量流失。除此之外，政府職能定位不準(zhǔn)及錯(cuò)位管理會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)地的合法及有序流轉(zhuǎn)，例如征地的隨意性、農(nóng)地價(jià)格的扭曲等。

2.政府無(wú)效干預(yù)

政府干預(yù)的無(wú)效性主要體現(xiàn)在目前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度安排及流轉(zhuǎn)管理工作標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重滯后于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐需求，除此之外，對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的市場(chǎng)失靈問(wèn)題無(wú)法進(jìn)行糾正與彌補(bǔ)。大量的隱性流轉(zhuǎn)已經(jīng)說(shuō)明農(nóng)地流轉(zhuǎn)被迫切需求，但是目前國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)制度、法律制度、市場(chǎng)制度仍然沒(méi)有形成明確的法律法規(guī)，立法嚴(yán)重滯后于實(shí)踐的需求。

三、“雙失靈”與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)效率損失分析

市場(chǎng)與政府是資源配置最基本的兩種手段，這兩種手段不同程度的組合方式，會(huì)產(chǎn)生不同的資源配置結(jié)果[4]。

圖一 市場(chǎng)失靈、政府失靈與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)效率損失

上圖中AC、MSC和MPC分別為集體建設(shè)用地需求曲線、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)邊際社會(huì)成本曲線和邊際私人成本曲線。

首先，在完全市場(chǎng)條件下，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)數(shù)量由邊際社會(huì)成本MSC和需求曲線AC決定，流轉(zhuǎn)數(shù)量為Q，相應(yīng)的流轉(zhuǎn)價(jià)格為P，社會(huì)福利達(dá)到最大化為AOE，此時(shí)集體建設(shè)用地配置效率最高。

然而，由于市場(chǎng)失靈的存在，使集體建設(shè)用地配置效率偏離最優(yōu)。根據(jù)科斯定理可知，只有產(chǎn)權(quán)是清晰界定的且不存在交易費(fèi)用時(shí)，資源配置才能夠達(dá)到帕累托最優(yōu)，但由于我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊、虛位，產(chǎn)權(quán)界定不清且權(quán)能不完善，因而農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中會(huì)偏離帕累托最優(yōu)的狀態(tài)。此時(shí)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的數(shù)量變成Q1，流轉(zhuǎn)價(jià)格為P1，與完全市場(chǎng)條件下相比，過(guò)度流轉(zhuǎn)了Q1-Q個(gè)單位的農(nóng)村集體建設(shè)用地，價(jià)格也下降到P1，造成的總福利損失為EE1F1。

由于市場(chǎng)失靈的存在，為政府干預(yù)提供了前提。但是由于在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，政府干預(yù)又出現(xiàn)了政府過(guò)度干預(yù)及無(wú)效干預(yù)兩種問(wèn)題，使原本失靈的市場(chǎng)面臨著更大的問(wèn)題。在政府失靈的情況下，與完全市場(chǎng)時(shí)相比，流轉(zhuǎn)數(shù)量增加了Q2-Q個(gè)單位，而流轉(zhuǎn)價(jià)格下降了P-P2個(gè)單位，由此造成的社會(huì)福利損失為EFG。

由上述分析可知，在市場(chǎng)失靈與政府失靈并存的情況下，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中不斷有社會(huì)福利流失，農(nóng)民利益更是嚴(yán)重受損。

四、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中“雙失靈”問(wèn)題原因分析

(一)市場(chǎng)失靈存在的原因分析

1.我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，壟斷是造成資源配置效率低下、價(jià)格扭曲等市場(chǎng)失靈問(wèn)題的重要原因。我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的壟斷性主要包括兩方面，一方面是供給的壟斷，另一方面是需求者的壟斷[5]。首先從土地的自然屬性分析，由于土地具有地域性及不可移動(dòng)性，因此造成了農(nóng)村集體建設(shè)用地在一定范圍內(nèi)供給的壟斷性。其次法律規(guī)定農(nóng)村土地只有經(jīng)過(guò)政府征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地之后才能進(jìn)行流轉(zhuǎn)，因而農(nóng)村集體建設(shè)用地的唯一需求者被限定為國(guó)家或者政府，而流轉(zhuǎn)的唯一方式被限定為征收手段。因而，在我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，存在著供給、需求、流轉(zhuǎn)方式上的壟斷，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)無(wú)法通過(guò)正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成合理的市場(chǎng)價(jià)格，造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)失靈。

2.我國(guó)集體建設(shè)用地市場(chǎng)體系極不健全

完善的市場(chǎng)體系是市場(chǎng)運(yùn)作的重要前提，而我國(guó)正規(guī)的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未建立，隱性流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系又極不完善。具體來(lái)看，我國(guó)憲法及土地管理法明確規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地不得轉(zhuǎn)讓、出租或抵押，使得我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰，又由于法律法規(guī)的約束，使得符合法律層面的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未建立。在我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中，缺乏與市場(chǎng)價(jià)格相協(xié)調(diào)的集體建設(shè)用地市場(chǎng)基準(zhǔn)地價(jià)，同時(shí)更缺乏科學(xué)的地價(jià)評(píng)估制度。此外，土地交易組織發(fā)展滯后。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)少，場(chǎng)所、機(jī)構(gòu)等都相當(dāng)缺乏，市場(chǎng)信息無(wú)穩(wěn)定的傳遞渠道。

3.存在信息不完全與信息不對(duì)稱

在任何市場(chǎng)交易行為中，只有交易雙方都掌握著充足的信息才能夠做出理性的交易行為，才可能實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。然而，由于市場(chǎng)信息的不完善，使得農(nóng)村土地市場(chǎng)的交易主體無(wú)法根據(jù)市場(chǎng)信息準(zhǔn)確給出合理的集體建設(shè)用地價(jià)格，從而導(dǎo)致其市場(chǎng)價(jià)格嚴(yán)重失真，土地價(jià)格無(wú)法起到有效調(diào)節(jié)土地資源優(yōu)化配置的功能，出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。另一方面，農(nóng)戶很難獲得真實(shí)有效的市場(chǎng)信息，而政府獲取信息卻相對(duì)較為便利，從而出現(xiàn)嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，進(jìn)而可能引發(fā)“道德風(fēng)險(xiǎn)”等損害市場(chǎng)效率的現(xiàn)象。

4.交易費(fèi)用的存在

一方面，農(nóng)村集體建設(shè)用地具有復(fù)雜性，比如不同地塊在區(qū)位、立地條件、地質(zhì)狀況等物理屬性都具有顯著差異，界定每塊地的每種屬性都要付出成本，這可能使得徹底界定交易合約需要高昂的成本[6]。另一方面，市場(chǎng)的正常運(yùn)行需要相應(yīng)的制度安排作為保證，而我國(guó)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)制度安排不合理，市場(chǎng)交易便產(chǎn)生了極大的不確定性，交易過(guò)程中機(jī)會(huì)主義行為就會(huì)泛濫，逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)增加，合約雙方不得不支付更多的搜尋、談判、履約和監(jiān)督成本。

(二)政府失靈存在的原因分析

在分析我國(guó)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中政府失靈問(wèn)題的原因之前，需要明晰政府在其流轉(zhuǎn)中的作用。

圖二 政府在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的作用

政府是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中重要的主體，主要通過(guò)行政手段及法律手段對(duì)其流轉(zhuǎn)產(chǎn)生作用[7]，而對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的作用方式包括直接作用和間接作用兩種。政府在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的直接作用是指：政府運(yùn)用其強(qiáng)制力，在“公共利益”的旗號(hào)下，通過(guò)行政手段及法律手段，在給予相應(yīng)的補(bǔ)償之后，將集體建設(shè)用地征為國(guó)有，并按照國(guó)有土地的管理方式將其開(kāi)發(fā)、出讓。在這種“征收后出讓”的方式下，政府既是土地的所有者，又是土地的管理者，將其他主體排除在流轉(zhuǎn)范圍之外，即使別的主體有參與，參與度也是極低，這便使得政府極易產(chǎn)生“尋租”問(wèn)題及滋生腐敗，放棄對(duì)效率的追求，同時(shí)其他主體利益嚴(yán)重受損，社會(huì)福利流失嚴(yán)重。與上述作用方式截然不同的是，當(dāng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建立時(shí)，政府起到的是間接作用，只負(fù)責(zé)監(jiān)督與管理，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的直接參與。在入市流轉(zhuǎn)中，市場(chǎng)發(fā)揮著主導(dǎo)作用，政府起著彌補(bǔ)市場(chǎng)不足的作用，使得非農(nóng)建設(shè)用地配置達(dá)到最優(yōu)。

據(jù)上述分析可知政府失靈的根源在于政府定位不準(zhǔn)。由于政府的定位不準(zhǔn)，產(chǎn)生了越位錯(cuò)位的問(wèn)題，也喪失了對(duì)效率的追求，甚至為了維護(hù)政府利益而倦于立法及行政上的改進(jìn)及突破。

五、基于“雙失靈”視角的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)建議措施

(一)完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度，保障集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的提前條件

完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度，主要解決兩方面的問(wèn)題，首先明晰集體土地產(chǎn)權(quán)主體，其次完善集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)權(quán)能。從法律層面重新對(duì)“集體”進(jìn)行界定，此外明確界定鄉(xiāng)、村、村民小組三級(jí)組織中哪一級(jí)組織是集體土地所有權(quán)代表[10]。針對(duì)我國(guó)集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失的情況，應(yīng)對(duì)集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)權(quán)能進(jìn)行重新設(shè)定，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)依法通過(guò)出讓、租賃、作價(jià)入股、抵押等方式有償流轉(zhuǎn)，從而賦予集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)更加豐富的內(nèi)容。

(二)建立健全集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源的基礎(chǔ)配置作用

根據(jù)“同地同權(quán)同價(jià)”的理念，農(nóng)村建設(shè)用地應(yīng)該和國(guó)有建設(shè)用地一樣有償流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立，可借鑒國(guó)有土地市場(chǎng)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)[11]，分為一級(jí)市場(chǎng)與二級(jí)市場(chǎng)。一級(jí)市場(chǎng)又可理解為首次流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，即集體土地所有者將土地讓與土地使用者所形成的市場(chǎng)；二級(jí)市場(chǎng)又可理解為再次流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，即依法有償取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的單位或個(gè)人將剩余年限的集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租或抵押。與此同時(shí)，建立集體建設(shè)用地的基準(zhǔn)地價(jià)體系、科學(xué)的地價(jià)評(píng)估體系，注重流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中介服務(wù)組織的構(gòu)建。

(三)放松管制，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)

我國(guó)目前對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管制已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重的管制失靈，使集體建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展緩慢，甚至陷入絕境。因此，放松對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易的過(guò)度性管制，調(diào)整行政手段的干預(yù)方向和力度，重點(diǎn)關(guān)注市場(chǎng)機(jī)制的培育和市場(chǎng)體系的構(gòu)建，致力于完善相應(yīng)的法律法規(guī)，不失為現(xiàn)階段政府公共政策的最佳選擇。應(yīng)當(dāng)注意的是，強(qiáng)調(diào)管制的放松，只是希望賦予市場(chǎng)更多的權(quán)利，而實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，仍需要政府的監(jiān)督與管理。