鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間代表活動(dòng)的幾個(gè)問題

監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)。依法行使監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效，對于推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)和人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)具有重要意義。近年來，地方人大積極實(shí)踐和探索對“一府兩院”及其工作部門開展工作評議，這不僅拓寬了人大監(jiān)督渠道，而且推動(dòng)人大監(jiān)督剛性深化。實(shí)踐證明，開展工作評議有利于增強(qiáng)樹立國家權(quán)力機(jī)關(guān)的形象和權(quán)威，也有利于促進(jìn)“一府兩院”依法行政、公正司法、提高工作效能。然而，囿于現(xiàn)有法律對工作評議未作明確規(guī)定，各地對開展工作評議的做法不盡相同，也存在相關(guān)問題。因此，如何充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)工作評議制度化、規(guī)范化，使其在人大監(jiān)督中發(fā)揮更大作用，成為地方各級人大亟需研究探討的課題。本文結(jié)合廣東省部分地方人大開展工作評議，淺談點(diǎn)滴認(rèn)識與體會(huì)。

一、工作評議概述

人大工作評議是我國民主法治建設(shè)發(fā)展的產(chǎn)物，是基層人大探索創(chuàng)新的有效監(jiān)督方式，也是人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的具化。

1.工作評議發(fā)展概況。人大監(jiān)督實(shí)踐中開展工作評議，始于20世紀(jì)80年代初，一些縣級人大常委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大結(jié)合閉會(huì)期間代表活動(dòng)，組織部分代表評議基層“七所八站”。1982年黑龍江省肇源縣人大常委會(huì)首創(chuàng)組織人大代表對“一府兩院”干部進(jìn)行評議，并在省人大工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上介紹做法，開啟了人大評議的先河[1]。20世紀(jì)80年代末至90年代，評議工作由點(diǎn)到面、由下而上次第推開，全國各地人大普遍開展工作評議，并取得顯著成效。到了21世紀(jì)初，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大到省級人大常委會(huì)普遍都開展工作評議，且隨著評議制度日趨規(guī)范，各地評議實(shí)踐形式多樣、內(nèi)容豐富，人大評議監(jiān)督引起了強(qiáng)烈反響，全國人民代表大會(huì)決議和全國人大常委會(huì)工作報(bào)告都曾肯定過地方人大工作評議。2007年出臺的監(jiān)督法，明確了人大依法監(jiān)督的七種形式，但沒有確定人大工作評議的法律地位。由此，不少地方人大進(jìn)入了思索之中，對人大工作評議也熱議不斷。為了統(tǒng)一地方人大認(rèn)識，全國人大也指出人大工作評議是基層人大強(qiáng)化監(jiān)督職能的有益探索，值得肯定。在此背景下，部分省級人大常委會(huì)根據(jù)各地實(shí)際情況，賦予了工作評議與詢問、質(zhì)詢同等地位，寫入當(dāng)?shù)乇O(jiān)督法實(shí)施辦法，對以工作評議為監(jiān)督形式進(jìn)行實(shí)踐與探索。

2.工作評議的法理基礎(chǔ)和定義。在我國現(xiàn)行的基本法律中，雖然沒有對人大工作評議作明文規(guī)定，但工作評議作為人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的一種方式，在監(jiān)督主體、監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容等方面，都沒有違背憲法和法律的基本原則和精神，也符合人大制度的基本原理和本質(zhì)要求。憲法和地方組織法規(guī)定，我國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是各級人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)?！耙桓畠稍骸庇扇舜螽a(chǎn)生，向人大報(bào)告工作，接受人大監(jiān)督。各級人大及其常委會(huì)可以通過聽取“一府兩院”工作報(bào)告，了解“一府兩院”工作，提出建議、批評和意見，并給予適當(dāng)?shù)脑u價(jià)，于是形成了工作評議。監(jiān)督法明確聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告為人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的基本形式之一。人大工作評議多數(shù)是在專項(xiàng)工作審議的基礎(chǔ)上，進(jìn)行綜合評價(jià)或者票決定性測評，它是專項(xiàng)工作審議的補(bǔ)充和延伸，是人大依法行使權(quán)力，實(shí)施法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的有效形式。另外，從地方性法規(guī)看，監(jiān)督法實(shí)施后，部分省級人大常委會(huì)在制定監(jiān)督法配套法規(guī)時(shí)，進(jìn)一步明確將工作評議納入地方性法規(guī)。從實(shí)踐看，地級市、縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展工作評議活動(dòng)較為活躍，各種工作評議機(jī)制也在逐步完善，工作評議逐步走上法制化、規(guī)范化軌道。所謂工作評議，是指人大及其常委會(huì)在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對同級“一府兩院”及其工作部門的工作情況按照一定程序進(jìn)行審議和評價(jià)的監(jiān)督活動(dòng)。工作評議作為地方人大開展探索的監(jiān)督方式，既是人民主權(quán)憲法原則的鮮活詮釋，也是監(jiān)督法基本精神的實(shí)踐與體現(xiàn)。

二、地方人大開展工作評議的實(shí)踐和特點(diǎn)

隨著我國社會(huì)主義民主法治建設(shè)的不斷推進(jìn)和監(jiān)督法的深入實(shí)施，地方各級人大積極推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，開展工作評議活動(dòng)也逐漸增多。長期以來，廣東省地方各級人大及其常委會(huì)根據(jù)憲法和法律規(guī)定，對開展工作評議做了相關(guān)實(shí)踐與探索。

廣東省部分地級以上市人大常委會(huì)2017年開展工作評議情況見下表。

從各地實(shí)踐情況看，目前開展工作評議的基本做法包括制訂方案、確定對象、上報(bào)黨委、安排準(zhǔn)備、組織動(dòng)員、開展調(diào)研、征求意見、會(huì)議評議、民主測評、反饋意見、督促整改等環(huán)節(jié)。主要特點(diǎn)一是評議方式多數(shù)是結(jié)合聽取專項(xiàng)工作報(bào)告并開展工作評議，但也有進(jìn)行全面工作評議的;二是評議對象主要是政府及其工作部門，較少對法院和檢察院開展工作評議;三是工作評議過程中，大多數(shù)有進(jìn)行滿意度測評票決環(huán)節(jié);四是評議主體主要是常委會(huì)組成人員，但有的也邀請人大代表參與，也有的向社會(huì)各界征求意見建議?？傮w上看，目前地方人大開展工作評議形式多樣、標(biāo)準(zhǔn)不一，但基本能達(dá)到開展工作評議的效果。

三、地方人大開展工作評議存在的問題

雖然地方各級人大在履行監(jiān)督職權(quán)中，積極實(shí)踐和探索工作評議監(jiān)督方式，并取得明顯成效，但由于工作評議缺乏應(yīng)有的法律地位，地方人大的認(rèn)識和做法又不盡相同，在實(shí)踐中也存在一些幾乎是共性的問題

1.評議對象選擇不夠精準(zhǔn)。有的地方人大開展工作評議一味考慮總體平衡，貪多求全，一屆之內(nèi)將“一府兩院”所有部門列為評議對象，一年安排評議多個(gè)部門，導(dǎo)致重點(diǎn)不突出，甚至有的評議工作流于形式，達(dá)不到人大監(jiān)督的目的。有的對政府組成部門、辦事機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行評議較多，而對垂直管理部門、法院檢察院工作評議較少，有的甚至未納入評議范疇，特別是對事關(guān)國計(jì)民生、社會(huì)熱切關(guān)注、問題反映集中的部門涉及較少。有的地方又隨意增加評議對象，把一些社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位都納入評議范疇[2]。評議對象選擇不精準(zhǔn)，針對性不強(qiáng)，在一定程度影響到工作評議的質(zhì)量和效果。

2.評議程序不夠規(guī)范。通常情況下，開展工作評議需要依照相關(guān)程序進(jìn)行，但在實(shí)際中這些程序和環(huán)節(jié)往往被簡化或忽略。如在時(shí)間上，有的長達(dá)數(shù)月之久，有的則一個(gè)月左右。其他還有諸如評議對象和主體確定、評議體系設(shè)定、評議意見督辦方式等方面標(biāo)準(zhǔn)不一、做法不同，這些都體現(xiàn)了工作評議存在不規(guī)范性問題，從而影響工作評議的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

3.評議準(zhǔn)備工作不充分。不少地方人大開展工作評議在時(shí)間安排、投入人力等方面不合理、不充分。前期調(diào)查研究不深入，對評議的事項(xiàng)未能進(jìn)行全方面了解，未能深入實(shí)際，聽取基層群眾的意見建議，深挖問題根源，故而未能形成有深度和切合實(shí)際的調(diào)研報(bào)告。另外，有時(shí)在評議某項(xiàng)工作，可能涉及許多專業(yè)性問題，而評議主體人大常委會(huì)組成人員和參與的人大代表不一定是所評議工作的專業(yè)領(lǐng)域人才，因此，在組織調(diào)研、形成報(bào)告，進(jìn)行評議時(shí)不一定都能提出真知灼見，達(dá)不到預(yù)期效果。

4.評議工作問題導(dǎo)向不明晰。開展工作評議，目的是通過加強(qiáng)人大監(jiān)督，推動(dòng)“一府兩院”有效解決問題，而有的地方人大開展工作評議程式化色彩較濃，缺少應(yīng)有的問題導(dǎo)向。進(jìn)行評議時(shí)，肯定成績濃墨重彩、贊歌聲聲，查擺問題避重就輕、隔靴搔癢，對于暴露的嚴(yán)重問題不敢動(dòng)真碰硬，沒有真正彰顯人大監(jiān)督的“剛性”，達(dá)不到督促“一府兩院”改進(jìn)問題的目的。

5.評議整改落實(shí)不到位。開展工作評議最終目的是發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，通過評議意見的整改落實(shí)，推動(dòng)“一府兩院”及有關(guān)部門工作。但有的地方人大由于缺乏跟蹤督查和整改落實(shí)評價(jià)機(jī)制，對評議意見落實(shí)整改情況跟蹤監(jiān)督不力，對未能落實(shí)整改的部門缺少懲戒問責(zé)措施，而導(dǎo)致評議意見難以落實(shí)的局面，使工作評議失去權(quán)威性和實(shí)效性。

四、改進(jìn)和完善地方人大工作評議的對策和思考

開展工作評議是履行憲法和法律賦予人大監(jiān)督職能的有效形式和重要舉措。在新形勢下，地方人大始終要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，自覺運(yùn)用法治思維和法治方式，進(jìn)一步探索和完善工作評議的制度機(jī)制，充分發(fā)揮人大工作評議的有效監(jiān)督作用，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

1.明確法律地位。地方人大要在現(xiàn)行的法律政策框架內(nèi)，制定或修訂地方性法規(guī)，完善開展工作評議的制度和辦法，進(jìn)一步明確工作評議的主體、對象、原則、內(nèi)容、程序、步驟和要求等，使工作評議于法有據(jù)、有序規(guī)范。另外，監(jiān)督法已出臺十余年，隨著我國民主法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，需要從國家法律的頂層設(shè)計(jì)方面進(jìn)行探討，及時(shí)修訂完善補(bǔ)充，直至制定相應(yīng)的法律文件具體規(guī)定和規(guī)范工作評議[3]。

2.科學(xué)選定評議對象。在確定評議對象時(shí)應(yīng)把握全局性和針對性，著眼于事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局和人民群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)“一府兩院”部門比較集中的問題?？梢酝ㄟ^執(zhí)法檢查、代表視察、專題調(diào)研、人民群眾來信來訪急需解決的焦點(diǎn)問題等多種途徑，或者由常委會(huì)組成人員提議需要評議的部門。選定評議對象切忌不分主次和輕重，一般每年安排1至2個(gè)部門為宜。評議工作要納入人大常委會(huì)工作計(jì)劃，與黨委、政府的年度工作要點(diǎn)相銜接，確保與黨委、政府工作同步合拍、協(xié)調(diào)一致，不斷增強(qiáng)工作評議的針對性和實(shí)效性。

3.嚴(yán)格規(guī)范程序。開展工作評議必須嚴(yán)格按照程序進(jìn)行，這樣才能體現(xiàn)人大工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。從各地實(shí)踐看，一般是經(jīng)過制訂方案、確定對象、上報(bào)黨委、安排準(zhǔn)備、組織動(dòng)員、開展調(diào)研、征求意見、會(huì)議評議、民主測評、反饋意見、督促整改等多個(gè)步驟和環(huán)節(jié)，最重要的是堅(jiān)持依法依規(guī)和實(shí)事求是的原則。在實(shí)際工作開展中，按照工作方案的程序步驟，一環(huán)緊扣一環(huán)，有序逐步推進(jìn)，確保工作評議達(dá)到效果。

4.廣泛開展調(diào)研。廣泛深入開展調(diào)研是增強(qiáng)工作評議實(shí)效的前提和基礎(chǔ)。在確定評議對象和議題后，要采取深層次、多角度、全方位對評議有關(guān)問題進(jìn)行全面系統(tǒng)調(diào)研。要深入基層、深入實(shí)際、深入群眾傾聽意見建議，深挖問題根源和癥結(jié)。要拓寬調(diào)研渠道，在開展實(shí)地調(diào)查、上門走訪、召開座談會(huì)等方式的同時(shí)，也可通過報(bào)刊電視、網(wǎng)絡(luò)平臺、問卷調(diào)查等方式征集群眾意見建議。調(diào)研結(jié)束后，要進(jìn)行充分交流和深入分析，提出有針對性和建設(shè)性解決問題的方法與路徑，形成有價(jià)值的調(diào)研報(bào)告。

5.有效組織評議。現(xiàn)場面對面進(jìn)行評議是整個(gè)評議工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是評議發(fā)言時(shí)要緊扣主題、言而有實(shí)、簡明扼要，直言不諱評價(jià)工作中存在的問題;二是適時(shí)引入詢問機(jī)制，由評議主體根據(jù)評議議題中一些人民群眾和社會(huì)普遍關(guān)注的重點(diǎn)問題現(xiàn)場提問，讓被評議部門一一解答，進(jìn)一步增強(qiáng)評議監(jiān)督的剛性;三是做好票決測評，評議主體可對被評議部門的工作，按“滿意、基本滿意、不滿意”三個(gè)檔次不記名投票，對于投“不滿意”的可在票上寫出存在問題和解決問題的意見建議，這樣更有利于促進(jìn)問題整改落實(shí);四是擴(kuò)大評議參與人員，評議會(huì)議除了評議主體和被評議部門負(fù)責(zé)人參加外，還可以邀請人大代表和人民群眾，以及組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察等部門負(fù)責(zé)人列席會(huì)議并發(fā)表意見;五是評議過程及結(jié)果對外公開，真正實(shí)現(xiàn)滿足人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

6.強(qiáng)化跟蹤督辦。根據(jù)評議會(huì)上的意見建議進(jìn)行匯總整理，列出問題清單，以正式文件形式反饋給被評議的部門，同時(shí)要求被評議部門制訂整改方案，限期進(jìn)行整改。評議意見交辦后，人大有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)，對整改情況進(jìn)行對口監(jiān)督、動(dòng)態(tài)監(jiān)督和全程監(jiān)督。適時(shí)情況下提請有關(guān)會(huì)議進(jìn)行專題研究，必要時(shí)作出進(jìn)一步整改的決議，以增強(qiáng)評議監(jiān)督的效果。對于個(gè)別敷衍應(yīng)付，未能落實(shí)整改意見的，依法運(yùn)用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職、罷免等方式，持續(xù)強(qiáng)化剛性監(jiān)督，確保工作評議取得實(shí)效。

注釋：

[1]人民代表大會(huì)制度研究所：《地方人大常委會(huì)30年——重大事件回放與點(diǎn)評》，人民日報(bào)出版社2010年版，第59頁。

[2]周翔、徐文積：《對新形勢下開展工作評議的幾點(diǎn)思考》，江西上饒人大網(wǎng)，網(wǎng)址：http：//www.jxsrrd.gov.cn/2017/0621/2106.shtml，2017年6月21日。

[3]貴州省人大常委會(huì)研究室調(diào)研處：《地方人大開展工作評議的對策思考》，貴州人大網(wǎng)，網(wǎng)址：http：//www.gzrd.gov.cn/llyt/27623.shtml，2017年3月22日。

（作者單位：廣東省人大常委會(huì)辦公廳綜合處）