基層人大工作與政治文明建設(shè)大家談

盛文希、施維峰：讓評議“長出牙齒”? ?江蘇省高郵市人大常委會盛文希、施維峰撰文說，評和議，均為“言”旁，既要用口，更要用上口中的“牙齒”。從述職評議，到專項(xiàng)工作評議，再到履職評議，“評議”的前世今生見證了各地人大改進(jìn)監(jiān)督方式、提高監(jiān)督實(shí)效的孜孜探索。特別是近年來各地開展的履職評議，在實(shí)現(xiàn)對人大及其常委會任命人員的任后監(jiān)督方面，發(fā)揮了重要作用，但在具體實(shí)踐中還面臨一些不足，需要我們努力加以解決。選定評議對象顯得“避重就輕”。一些地方人大常委會履職評議一般首先從“兩院”的“兩官”入手，對政府組成部門僅開展工作評議。但從實(shí)踐來看，“兩院”系統(tǒng)內(nèi)本身就對法官、檢察官具有一套完整、嚴(yán)格、規(guī)范的監(jiān)督體系，特別是司法改革以來，實(shí)行了法律文書誰審理誰簽發(fā)、對案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)等制度。人大在開展履職評議中很難作出更多實(shí)質(zhì)性評議意見，這樣的履職評議有一定的形式意義，但實(shí)質(zhì)性意義不大，顯得避重就輕。評議調(diào)研存在“形式應(yīng)付”。一是調(diào)研方法簡單。由于評議的調(diào)研時(shí)間較短，投入人力、精力有限，調(diào)查階段與一直開展的專項(xiàng)工作評議比較類似，一般最多三到四次座談會。實(shí)地視察、明察暗訪、案卷抽查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、第三方評估等方式很少使用。二是問題導(dǎo)向欠缺。問題僅限表面，僅簡單提出“不夠”“不高”“尚缺”，蓄意降低敏感度，針對性、實(shí)質(zhì)性問題很少，深挖問題源頭不多。建議僅止于口號，僅模糊提出“要加強(qiáng)……”“要提高……”“要加大……”，內(nèi)容太原則、太籠統(tǒng)、太抽象，讓評議對象在整改落實(shí)時(shí)因無從著手而只能應(yīng)付了事，導(dǎo)致出現(xiàn)以文件落實(shí)文件，以口號落實(shí)口號的“形式主義”作風(fēng)。三是調(diào)研專業(yè)性缺乏。目前評議小組成員主要是人大工作委員會成員，其他非駐會委員參與較少，更談不上吸納相關(guān)專業(yè)人大代表、工委委員。評議小組以外行監(jiān)督內(nèi)行，以業(yè)余身份評議專業(yè)工作，顯得力不從心，查不出門道，評不出水平，議不到點(diǎn)子上，甚至說外行話。滿意度測評“打印象分”。目前大部分地方人大以“滿意”“基本滿意”“不滿意”進(jìn)行滿意度測評，而“滿意”和“基本滿意”總票數(shù)達(dá)參會人數(shù)的2/3即可評定為“滿意等次”，導(dǎo)致“滿意”等次太容易，對評議對象無壓力。一些地方人大則是以“優(yōu)秀”“稱職”“基本稱職”“不稱職”來評定。在具體評議時(shí)，有的常委會組成人員往往跟著感覺走、憑印象打分，有時(shí)甚至摻入個(gè)人感情色彩，導(dǎo)致評議的客觀性、公信力受到影響。評議意見出現(xiàn)“一評了之”。一些地方人大常委會重交辦輕督辦、重過程輕結(jié)果。在作出評議意見之后，評議小組就此解散，工作基本結(jié)束，對評議意見的落實(shí)情況缺少督查，缺少“回頭看”“回馬槍”，導(dǎo)致評議時(shí)“大張旗鼓”，評議后“偃旗息鼓”，會議評議“一評了之”，評議意見“一轉(zhuǎn)了之”，沒有下文。文章說，要實(shí)現(xiàn)履職評議“高質(zhì)量”，必須從履職評議的各個(gè)環(huán)節(jié)入手，嚴(yán)格要求，彰顯剛性，讓評議“長出牙齒”。選定評議對象突出“科學(xué)性”。從法律規(guī)定上看，“人大及其常委會選舉和任命的“一府一委兩院”及其所屬部門國家工作人員，都應(yīng)當(dāng)向人大常委會報(bào)告履職情況。但究竟對哪些對象開展履職評議，哪些對象開展工作評議，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將涉及多個(gè)部門的綜合性、復(fù)雜性、熱點(diǎn)難點(diǎn)工作作為工作評議對象，如食品安全、安全生產(chǎn)、文明城市創(chuàng)建、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。履職評議是一項(xiàng)剛性較強(qiáng)的人大監(jiān)督方式，我們要訂立計(jì)劃，確保對各組成部門主要負(fù)責(zé)人在屆內(nèi)全部開展一次履職評議。開展調(diào)查研究力求“畫好像”?？陀^、準(zhǔn)確地“畫像”乃評議小組的硬功夫，將直接影響評議效果。一是調(diào)研活動(dòng)求“真”。要客觀、準(zhǔn)確、公平、公正地反映被評議對象履職情況，就必須在調(diào)研上求真務(wù)實(shí)、做細(xì)做好。評議小組要自主擬訂調(diào)研方案，自行確定調(diào)研的時(shí)間、地點(diǎn)、對象，并由評議小組通知，而不能全部交由被評議對象所在單位處理。要以問題為導(dǎo)向，多開展不打招呼的調(diào)研，多開展不事先準(zhǔn)備的視察，多開展隨機(jī)的明察暗訪，確保整個(gè)調(diào)研聽到真話、看到真事、了解到真相。二是調(diào)研方式求“新”。要綜合采取電子郵箱、微信調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)投票、績效考核、網(wǎng)絡(luò)輿情分析等調(diào)研方式，充分借助大數(shù)據(jù)和信息平臺覆蓋面廣、效率高、方便操作、易于統(tǒng)計(jì)的優(yōu)勢，全方面、多角度地收集對評議人的意見建議，從而提高調(diào)研的廣泛性、真實(shí)性。三是調(diào)研小組求“?！?。要根據(jù)評議對象行業(yè)實(shí)際，從常委會組成人員、市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、工委委員中選擇相關(guān)行業(yè)的人員，組成評議小組，提高評議小組的專業(yè)能力。會議評議過程實(shí)現(xiàn)“高質(zhì)量”。一是報(bào)告要客觀真實(shí)。履職報(bào)告要以“我”為主角，“自畫像”要真實(shí)反映被評議人在完成各項(xiàng)工作中個(gè)人發(fā)揮的積極作用，而不同于所在單位工作總結(jié)。存在不足也必須實(shí)事求是、全面客觀、內(nèi)容翔實(shí)，以便于人大常委會更好地掌握其履行職責(zé)的情況。這方面作為人大常委會評議小組要提出要求，履職報(bào)告必須由本人親自撰寫，報(bào)告初稿必須經(jīng)評議小組審核把關(guān)。二是評議要“長出牙齒”。 無論是常委會會議上的調(diào)查報(bào)告，還是審議發(fā)言，都要堅(jiān)持實(shí)事求是、客觀公正，特別是存在不足和問題部分，要讓被評議人“紅紅臉”“出出汗”，敢于揭短亮丑，勇于一針見血，并明確提出整改意見，為下一步厘清思路、改進(jìn)工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在常委會會議期間，還可以根據(jù)實(shí)際需要，引入詢問，由被評議人回答詢問，這樣常委會其他組成人員對被評議人的履職情況會有更真實(shí)、更客觀、更有針對性的把握，為準(zhǔn)確測評提供依據(jù)。三是過程要“陽光評議”。 在常委會會議上要邀請人大代表、普通公民列席參加，在分組討論時(shí)，給予列席人員發(fā)言機(jī)會，聽取他們的意見建議。還可以通過網(wǎng)絡(luò)直播、電視問政等媒體平臺，將履職評議過程置于人民群眾的監(jiān)督之下，擴(kuò)大社會影響，從而使干部履職評議客觀公正、公開透明。促進(jìn)考評標(biāo)準(zhǔn)體系“項(xiàng)目化”。目前大部分地方人大均是以“滿意”“基本滿意”“不滿意”進(jìn)行滿意度測評。但在具體實(shí)踐中，這種評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步細(xì)化、量化、項(xiàng)目化，比如可以從依法行政、落實(shí)市委部署、完成工作目標(biāo)、落實(shí)決議和審議意見、辦理代表建議、思想作風(fēng)及廉政自律等方面，分別設(shè)置分值或滿意等次，最后合計(jì)總分值。這樣既能引導(dǎo)常委會組成人員客觀公正、一事一評、有理有據(jù)地進(jìn)行打分測評，而且標(biāo)準(zhǔn)化考評體系也更能讓評議對象心服信服，為今后整改落實(shí)指明方向。針對一些地方人大采用“稱職、基本稱職、不稱職”的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，文章認(rèn)為，“稱職”的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與市委組織部門的述職評議相雷同，用于履職評議明顯不妥?！胺Q職”的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相對而言，客觀性、準(zhǔn)確性要求更高，甚至需要紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)稅務(wù)等部門參與，而且還容易產(chǎn)生人大與黨委“爭權(quán)”的誤解。推進(jìn)履職評議意見“真落實(shí)”。常委會會議作出評議意見后，并不代表整個(gè)履職評議工作已經(jīng)結(jié)束，如果“只開花不結(jié)果”，評議的實(shí)效就無從談起。為此要督促評議意見的整改落實(shí)，不僅要聽其言，更要觀其行，不但要聽匯報(bào)，更要看實(shí)效。常委會會議還要對評議對象的整改情況進(jìn)行滿意度測評，測評結(jié)果不滿意的，責(zé)令被評人員限期整改，在適當(dāng)時(shí)候再次向常委會匯報(bào)，直到滿意為止。

魏殿余：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)不宜作出審議意見? ?遼寧省朝陽縣人大常委會研究室魏殿余撰文說，近期，常見媒體關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專項(xiàng)工作報(bào)告并形成審議意見交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府研究處理之報(bào)道，遂引發(fā)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)履職方式的思考。仔細(xì)審視有關(guān)法律規(guī)定，文章認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)固然可以聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專項(xiàng)工作報(bào)告，但形成審議意見并交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府研究處理的做法欠妥。審議意見出自于《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》之規(guī)定，“各級人民代表大會常務(wù)委員會每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計(jì)劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告”;“常務(wù)委員會組成人員對專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理……”等等?？梢?，審議意見是縣級以上人大常委會通過“聽取和審議”“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告后由“常委會組成人員”提出的意見，且審議意見本身具有法定效力，本級“一府兩院”要以書面報(bào)告的形式，向本級人大常委會報(bào)告研究處理情況并接受其監(jiān)督。地方組織法規(guī)定：“（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大）主席團(tuán)在本級人民代表大會閉會期間，每年選擇若干關(guān)系本地區(qū)群眾切身利益和社會普遍關(guān)注的問題，有計(jì)劃地安排代表聽取和討論本級人民政府的專項(xiàng)工作報(bào)告?！编l(xiāng)鎮(zhèn)人大對本級人民政府的監(jiān)督職權(quán)毋庸置疑，與縣級人大常委會同樣可以聽取本級政府專項(xiàng)工作報(bào)告，但仔細(xì)審視二者還存在明顯區(qū)別，這些區(qū)別決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)不宜作出審議意見。其一是主體區(qū)別?？h級以上人大常委會聽取專項(xiàng)工作報(bào)告的主體是常務(wù)委員會組成人員，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)聽取報(bào)告的主體是本級人大代表（非主席團(tuán)成員），雖然主席團(tuán)成員具有代表身份，但卻不具備常設(shè)機(jī)構(gòu)組成人員的地位，代表表達(dá)意見的方式以提出建議為妥。其二是方式區(qū)別?？h級以上人大常委會組成人員是“聽取和審議”專項(xiàng)工作報(bào)告，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是“聽取和討論” 專項(xiàng)工作報(bào)告，“審議”的形式為審查評議，結(jié)果表現(xiàn)為審議意見，而“討論”的形式為探討議論，結(jié)果當(dāng)表現(xiàn)為建議和意見。其三是效力區(qū)別。監(jiān)督法規(guī)定，縣級以上人大常委會將審議意見交由“一府兩院”研究處理，“一府兩院”應(yīng)當(dāng)研究處理并報(bào)告結(jié)果，這種規(guī)定具有法律上的強(qiáng)制效力;地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)聽取和反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見，而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何處理等內(nèi)容并無規(guī)定?？梢?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)即使?fàn)繌?qiáng)地作出審議意見也不能產(chǎn)生強(qiáng)制性的法律效果，但卻具有反映（提出）代表建議的法定職責(zé)，可以按照代表建議辦理的程序督促落實(shí)。實(shí)踐中，之所以出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)組織代表聽取和討論政府專項(xiàng)工作報(bào)告后作出審議意見的情況，主要原因是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)等同于縣級以上各級人大常委會，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間的法定常設(shè)機(jī)構(gòu)對待了。在全國人大常委會審議地方組織法、選舉法、代表法修改過程中，喬曉陽委員曾解釋：按照原法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主席團(tuán)的職責(zé)就是主持代表大會和召集下次代表大會，而這次修改正是根據(jù)地方多年來的反映，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會期間也活動(dòng)起來，同時(shí)又不違反“縣級以上才能設(shè)常委會”的規(guī)定。綜上所述，審議意見是縣級以上人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的重要形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)既不是地方權(quán)力機(jī)關(guān)，也不是地方權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，不宜作出審議意見，對政府專項(xiàng)工作報(bào)告的討論結(jié)果當(dāng)以代表建議方式表達(dá)。