城鄉(xiāng)融合中的皖北鄉(xiāng)村城市化困境與超越

舒 凡

（安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601）

改革開放前，在國家一系列方針和政策的指引下，雖然我國的經(jīng)濟建設(shè)、生產(chǎn)力發(fā)展和人口發(fā)展等都取得了顯著的成就，但是國家人口數(shù)量大幅增長，勞動力再生產(chǎn)速度遠超過經(jīng)濟就業(yè)人力資源需求。國家用嚴格的行政手段控制人口和勞動力轉(zhuǎn)移，使大量剩余勞動力滯留在鄉(xiāng)村地區(qū)，同時劃分城市和農(nóng)村區(qū)域，給予居民城市和農(nóng)村戶口，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴重制約著需求增長和社會經(jīng)濟發(fā)展。

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在農(nóng)村地區(qū)的推行以及機械化農(nóng)業(yè)發(fā)展，對農(nóng)村勞動力數(shù)量需求減少，城市自然成為農(nóng)村剩余勞動力的“理想國”。過量的人口涌入城市，超出城市的承載力，引發(fā)各種社會問題，這就要求我們走出適合中國國情且具有中國特色的新型鄉(xiāng)村城市化道路。鄉(xiāng)村城市化是指農(nóng)村人口變?yōu)槌鞘腥丝诘倪^程,人口向城市地區(qū)集中和農(nóng)村地區(qū)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)的過程。鄉(xiāng)村城市化的核心是農(nóng)村勞動力在鄉(xiāng)村完成職業(yè)非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化。

一、城鄉(xiāng)融合中皖北鄉(xiāng)村城市化的現(xiàn)狀與困境

（一）皖北鄉(xiāng)村城市化現(xiàn)狀

皖北地區(qū)主要指安徽省淮河以北的地區(qū)（淮北、宿州、亳州、阜陽、蚌埠、淮南），近年來，在城鄉(xiāng)融合以及“十三五”規(guī)劃背景下，雖然皖北城市化水平有了很大的提高，但總體發(fā)展狀況并不理想。據(jù)數(shù)據(jù)顯示（見圖1），2017年安徽人口城市化率為58.15%，皖北地區(qū)人口城市化率為50.92%，低于全省平均水平。并且該地區(qū)城市化發(fā)展水平極不平衡，呈兩極分化態(tài)勢。其中淮北和淮南城市化率最高，分別為63.61%和63.46%；亳州和宿州城市化率最低，分別為39.77%和41.56%，城市化率最高和最低地區(qū)差值高達23.69%。皖北地區(qū)土地面積約占安徽省的三分之一，總?cè)丝跀?shù)量約占安徽省的一半，且擁有安徽省大部分自然資源，該地區(qū)的鄉(xiāng)村城市化發(fā)展狀況將直接影響到整個安徽的鄉(xiāng)村城市化建設(shè)，如今皖北地區(qū)相較于全國和安徽省其他地區(qū)，皖北地區(qū)的城市化水平仍相對滯后，且各地市間發(fā)展差距大，要避免皖北成為安徽省鄉(xiāng)村城市化建設(shè)的“洼地”，鄉(xiāng)村城市化路徑亟待改革。

圖1 2017年安徽省人口城市化率對比

（二）城鄉(xiāng)融合中皖北鄉(xiāng)村的城市化困境

1.制約皖北鄉(xiāng)村城市化改造的制度性約束

新中國成立以來，中國的制度設(shè)計及相關(guān)政策總體上促進了中國社會經(jīng)濟的發(fā)展，但城市化進程的發(fā)展仍需要制度上的努力。首先，城鄉(xiāng)二元戶籍制度是導(dǎo)致皖北城市化發(fā)展滯后的客觀原因。2017年皖北地區(qū)非農(nóng)業(yè)人口比重總體比城鎮(zhèn)人口比重要低得多（見表1），以阜陽市為例，戶籍人口中非農(nóng)業(yè)人口比重為僅為18.21%，而阜陽市常住人口中的城鎮(zhèn)人口比重達到41.75%，這意味著大量進城務(wù)工的農(nóng)民雖在城市生活工作，但并未取得合法城市戶口，僅僅只是實現(xiàn)了空間上的轉(zhuǎn)移，被排除在城市社會經(jīng)濟組織之外，也被排除在與戶籍制度深深捆綁在一起的社會福利之外。其次，不完善的社會保障制度是制約皖北鄉(xiāng)村城市化的現(xiàn)實原因。以醫(yī)療保險為例，雖目前皖北地區(qū)新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保率不斷提高，但是參合住院農(nóng)民流向集中于縣級及縣級以上定點醫(yī)療機構(gòu)，這些醫(yī)療機構(gòu)補償率偏低，農(nóng)民自費比例較大。對于進城務(wù)工的農(nóng)民來說，基本的經(jīng)濟保障是他們在城市生活、扎根的基礎(chǔ)和前提，而難以獲取當?shù)厣鐣＠璧K著他們向城市地區(qū)流入。另外，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度是制約皖北鄉(xiāng)村城市化直接原因。鄉(xiāng)村城市化的過程實質(zhì)上就是快速非農(nóng)化的過程，也是大量農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的過程。因此,實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合統(tǒng)籌發(fā)展目標必須協(xié)調(diào)好土地流轉(zhuǎn)和城市化之間的關(guān)系，使兩者產(chǎn)生良好的互動機制。目前，皖北地區(qū)并未建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)中介組織，市場信息閉塞，土地流轉(zhuǎn)的隨意性和自由性較大，多數(shù)農(nóng)民以口頭約定、私下交易等形式將土地轉(zhuǎn)交熟人種植，缺乏正規(guī)的土地流轉(zhuǎn)交易合同，一旦問題出現(xiàn)，農(nóng)民權(quán)益難以保障，導(dǎo)致部分農(nóng)民不愿將土地流轉(zhuǎn)出去，一定程度上加大了土地對農(nóng)民的束縛。

表1 皖北地區(qū)城市非農(nóng)人口與城鎮(zhèn)人口比重

2.落后的中心城市制約城市化進程

進入城市化快速發(fā)展時期，皖北地區(qū)城市人口和城區(qū)規(guī)模不斷擴張，區(qū)域中心城市功能的培育和形成沒能及時跟上，導(dǎo)致中心城市功能不完善、對區(qū)域輻射帶動能力不足的問題。目前，皖北地區(qū)尚無城市排在全國城市綜合競爭力100位以內(nèi)。將該地區(qū)的中心城市分為兩類來分析：第一類市級中心城市，如蚌埠、阜陽按照規(guī)劃是當前皖北地區(qū)重點建設(shè)的兩個中心城市，這兩個地級市均是上世紀由“區(qū)改市”而來，縣域基礎(chǔ)導(dǎo)致兩地無論從城市發(fā)展經(jīng)濟發(fā)展水平還是從環(huán)境資源的承載能力上看，兩市都缺乏對皖北其他地區(qū)的帶動作用，呈“弱中心，大區(qū)域”格局，中心城市的陣地輻射能力也極為有限。第二類為縣域中心城市，縣域經(jīng)濟發(fā)展也比較落后，多數(shù)縣城綜合功能不足，輻射半徑極為有限，缺乏典型中心城鎮(zhèn)的輻射與引領(lǐng)，進一步約束了城市化進程的推進。農(nóng)村地區(qū)大部分青壯年人群紛紛前往北上廣等一線發(fā)達城市務(wù)工，皖北地區(qū)縣級城市實際居住人口減少，且人力資源短缺，無法形成規(guī)?；纳虡I(yè)圈，制約著縣級城市的經(jīng)濟發(fā)展。同時，皖北城市間的聯(lián)動效應(yīng)不強，城市間的協(xié)作水平較低，各市、各縣區(qū)、各城鎮(zhèn)之間不僅沒有合作，反而呈惡性競爭態(tài)勢，未能有效發(fā)揮城市群內(nèi)部資源共享、設(shè)施共建、優(yōu)勢互補、分工協(xié)作的功能。

3.“小城鎮(zhèn)綜合征”束縛城市化發(fā)展

皖北地區(qū)城市規(guī)模不斷擴大，要素集聚能力也持續(xù)提升，但是其發(fā)展過程中所存在的“小城鎮(zhèn)綜合征”也不容忽視。首先，皖北6市經(jīng)濟發(fā)展大多落后，縣級財政基本是“吃飯”財政，難以給與小城鎮(zhèn)發(fā)展的資金支持，其發(fā)展主要靠自身籌集資金進行建設(shè)，資金短缺造成了小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套公共服務(wù)難以落實。其次，皖北地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散化嚴重，造成企業(yè)間的協(xié)作程度低、交易成本高、信息交流不暢、資源浪費等問題。同時，分散布局的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難以形成工業(yè)和人口的集聚效應(yīng)，無法對第三產(chǎn)業(yè)形成有效的需求拉動，使得其第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展呈滯后趨勢。這意味著在同等的工業(yè)規(guī)模下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一定程度上失去了通過第三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造大量就業(yè)崗位的機會，也失去了獲得合理經(jīng)濟利潤的機會，不利于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。最后，小城鎮(zhèn)的發(fā)展模式粗放，難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，水資源污染、交通阻塞、霧霾加重等環(huán)境污染問題突出。目前雖然小城鎮(zhèn)的污染問題已引起相關(guān)政府的重視，但治理環(huán)境并非一日之功，需要大量的資金投入成本和相應(yīng)的環(huán)境管理措施，并且還需要長期培養(yǎng)城鎮(zhèn)居民的環(huán)境意識和可持續(xù)發(fā)展理念，因此區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理問題目前并沒有得到解決，反而有加劇的趨勢。

4.貧困文化對城市化進程的負面影響

農(nóng)村貧困現(xiàn)象的存在是皖北鄉(xiāng)村城市化進程的一大阻礙。近年來，黨和政府在皖北地區(qū)投入了大量的人力、物力、財力，實施了一系列扶貧治貧工程，貧困人口數(shù)量持續(xù)下降。然而長期以來人們總是認為資源的匱乏阻礙社會經(jīng)濟發(fā)展，導(dǎo)致貧困的發(fā)生，因而在反貧困戰(zhàn)役中，只重視物質(zhì)上的幫扶，而忽略了精神上的扶貧。實際上，通過分析皖北地區(qū)貧困的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)低劣的經(jīng)濟條件只是一種外顯性貧困，文化貧困才是造成該地區(qū)長期貧困的更深層次原因。

“貧困文化”表達著“在既定的歷史和社會的脈絡(luò)中,窮人所共享的有別于主流文化的一種生活方式”,也表達著“在階層化和高度個人化的社會里,窮人對其邊緣地位的適應(yīng)和反應(yīng)”。在貧困文化理論下，貧困不僅僅被視作一種經(jīng)濟現(xiàn)象，更被視作一種文化現(xiàn)象，它是處于貧困環(huán)境中的窮人所具有的特定文化體系，是直接根源于經(jīng)濟貧困的文化現(xiàn)象。貧困文化對皖北地區(qū)鄉(xiāng)村城市化的影響和制約主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，貧困文化導(dǎo)致貧困主體相對程度上存在固化貧困思想。大多數(shù)貧困地區(qū)的人們受貧困思想的代際傳遞影響，貧困會形成一種觀念上的循環(huán)往復(fù)，從而使人們對貧困狀態(tài)已經(jīng)麻木，缺乏脫貧致富的堅定信心。思想層面的落后影響了皖北地區(qū)城市化道路中行動上的整體滯后；第二，小農(nóng)傳統(tǒng)思想在民眾思想中根深蒂固，缺乏創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)精神，皖北地區(qū)基層組織干部和村民不能有效發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)，特別是對文化產(chǎn)業(yè)能帶來經(jīng)濟效益的認識不全，且該地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展處于起步階段，其經(jīng)濟規(guī)模和效益均未能有效發(fā)揮效用。

二、推進皖北鄉(xiāng)村城市化的路徑

（一）完善鄉(xiāng)村城市化制度

第一，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)運作程序，加強土地流轉(zhuǎn)政策宣傳力度。首先，基層組織應(yīng)意識到土地流轉(zhuǎn)政策宣傳的重要性，認識到農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)政策認識不全面，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的實施不到位，需要加大土地流轉(zhuǎn)政策宣傳力度。政府可以利用宣傳冊、廣播、畫報、標語等手段進行宣傳，也可以線上線下結(jié)合，有效利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，如通過微博、微信、短信等平臺推送土地流轉(zhuǎn)相關(guān)信息，擴展宣傳的范圍，豐富宣傳手段，加強宣傳力度，從而讓農(nóng)民們更具體、詳細地了解土地流轉(zhuǎn)政策的內(nèi)容。其次，明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體地位，地方政府和參與到此事務(wù)中的單位應(yīng)避免越俎代庖，在明確農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)的前提下，引導(dǎo)、協(xié)助農(nóng)民進一步推動農(nóng)村土地實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，以保證農(nóng)村土地實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，進一步優(yōu)化總體的經(jīng)濟效益。最后，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織，最大限度實現(xiàn)土地要素的價值，充分發(fā)揮市場中介組織在土地流轉(zhuǎn)中的服務(wù)引導(dǎo)作用，促使土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、程序化、高效化。

第二，推進皖北地區(qū)戶籍制度改革，加快農(nóng)民市民化進程。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元化戶籍制度導(dǎo)致皖北地區(qū)的城鄉(xiāng)隔離和城鄉(xiāng)對立，要做好城鄉(xiāng)一體化的一元戶籍制度，放寬落戶條件，加快地區(qū)間人口的自由流動，促使社會資源合理優(yōu)化配置，資本、人才、技術(shù)和管理等要素的合理分配，縮小城鄉(xiāng)差距，從根本上解決鄉(xiāng)村城市化和農(nóng)民市民化改造過程中的戶籍問題，進一步深化皖北鄉(xiāng)村城市化進程。

（二）推進縣域鄉(xiāng)村城市化建設(shè)

縣域城市發(fā)展水平始終是皖北地區(qū)發(fā)展的一塊“短板”，它制約著皖北地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平以及城市化水平，推進縣域鄉(xiāng)村城市化建設(shè)，已成為推進當前皖北鄉(xiāng)村城市化的客觀要求。要推進縣域鄉(xiāng)村城市化建設(shè)，意味著皖北地區(qū)要走適度超前的新型城市化道路。一是要立足于皖北各縣差異，因地制宜打造特色產(chǎn)業(yè)和特色品牌，突出本地的優(yōu)勢資源，開展錯位競爭。二是要發(fā)揮第三產(chǎn)業(yè)的支撐作用，皖北各縣要利用當?shù)氐牟町惢瘍?yōu)勢，大力發(fā)展配送、物流、商務(wù)、金融、休閑旅游等產(chǎn)業(yè)，宿州、亳州、阜陽等地除發(fā)展本地特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)外，還可以積極承接沿海城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，培育新興產(chǎn)業(yè)。如宿州在中國（中部）鞋業(yè)基地、中國現(xiàn)代制鞋產(chǎn)業(yè)城掛牌的基礎(chǔ)上，積極發(fā)展制鞋產(chǎn)業(yè)；亳州利用其全國最大中藥材交易市場的優(yōu)勢，整合中藥材資源，促成線上線下，產(chǎn)業(yè)和商業(yè)、人才和資本的高度集中，打造中藥材產(chǎn)業(yè)鏈，建設(shè)中藥材產(chǎn)業(yè)園；阜陽位于沿淮經(jīng)濟帶，可充分利用區(qū)位優(yōu)勢，鞏固提升其交通樞紐功能，提升綜合服務(wù)水平，增強人口和產(chǎn)業(yè)的集聚能力，進一步發(fā)揮在皖北地區(qū)的輻射帶動作用。

（三）打造皖北新型特色小城鎮(zhèn)群

城鎮(zhèn)的建設(shè)是鄉(xiāng)村城市化的推進器，關(guān)系到皖北地區(qū)的城市化發(fā)展水平。為解決城市化進程中所出現(xiàn)的“小城鎮(zhèn)綜合征”，可采取以下措施，一是創(chuàng)新融資模式，采用PPP融資模式，有效盤活政府資產(chǎn)，深入推進“企業(yè)+農(nóng)民+政府”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，有效帶動皖北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，形成種植、銷售、勞務(wù)為一體的產(chǎn)業(yè)鏈。二是建設(shè)集約型發(fā)展模式的小城鎮(zhèn)，皖北地區(qū)城鎮(zhèn)布局特點是中心城市不突出，縣城、小城鎮(zhèn)布局分散，通過加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將分散的城市連接起來，打造中國的“魯爾區(qū)”。三是要加強小城鎮(zhèn)的綜合管理，制定區(qū)域整體城鎮(zhèn)規(guī)劃，在兼顧全局的高度上，又能充分展現(xiàn)各小城鎮(zhèn)的獨特性，利用其自身特點及優(yōu)勢，努力構(gòu)建具有現(xiàn)代氣息和城鎮(zhèn)特色并存的新型個性化小城鎮(zhèn)。四是要改善人居環(huán)境，推進小城鎮(zhèn)環(huán)境連片整治，對生活和工業(yè)污水、廢水亂排放進行管控，改善道路通行條件，完成廢物處理和資源再利用，在保證城鎮(zhèn)居民的基本生活條件下，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略持續(xù)推進人居環(huán)境整治。

（四）大力推進皖北地區(qū)文化扶貧進程

文化扶貧指的是給與貧困人民文化層面上的支持，更多以提高該地區(qū)人民的整體科學(xué)文化素質(zhì)以及形成對脫貧攻堅的堅定的集體信念。大力推進皖北地區(qū)的文化扶貧之路，需走皖北特色文化創(chuàng)新之路。首先，加強對皖北地區(qū)的文化教育以及文化價值的扶貧。全面提升皖北貧困地區(qū)的文化教育水平，可以有效避免貧困文化的代際遺傳，樹立進取意識和堅定信心。加強對貧困縣域的學(xué)生教育政策傾斜，在保證基礎(chǔ)教育的前提下，向貧困地區(qū)人民傳遞新思維、新觀念和新理想。其次，發(fā)展特色文化產(chǎn)業(yè)是文化扶貧的切入點。皖北地區(qū)文化歷史悠久，文化底蘊深厚，老莊文化是皖北地區(qū)的首要特色文化，可將老莊文化作為重點文化產(chǎn)業(yè)培育，深入挖掘老莊文化對皖北經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的特殊價值，運用市場手段，打造重點文化產(chǎn)業(yè)鏈。除此之外，皖北地區(qū)的旅游資源相當豐富，但是未能得到有效開發(fā)，這些具有地方特色的旅游資源是獨有的、別處無法復(fù)制的，發(fā)展地方特色旅游產(chǎn)業(yè)不僅可以打造地方特色旅游品牌，樹立地方特色文化形象，還可以吸引外來投資，帶動地方經(jīng)濟。最后，建設(shè)和完善鄉(xiāng)村地區(qū)文化基礎(chǔ)設(shè)施。皖北地區(qū)由于交通設(shè)施配套不全，需要完善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，打破各地固有的“貧困文化”圈，通過相互協(xié)作和良性競爭，形成區(qū)域間的特色文化產(chǎn)業(yè)，提高皖北地區(qū)整體文化競爭力。

三、結(jié)語

綜上所述，皖北鄉(xiāng)村城市化改造雖然取得了一定進展，但仍面臨著諸多的問題。本文對這些問題進行了較為詳細的分析，并提出了較為切實可行的對策。鄉(xiāng)村城市化是我國改革開放處于“深水期”“攻堅期”的重中之重，關(guān)涉億萬農(nóng)民的基本生活問題。相信通過持續(xù)有效的制度創(chuàng)新和整改措施，我國的農(nóng)村城市化改造會科學(xué)而有效地進行，并以較快的速度實現(xiàn)農(nóng)村的“城市化”，進而實現(xiàn)我國多種資源的合理配置，有效調(diào)整我國第一、二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)真正的“城鄉(xiāng)一體化”。