社會工作介入基層社區(qū)治理探究
——以河南省洛陽市D社區(qū)為例

桂培峰

(安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601)

D社區(qū)位于洛陽市洛龍區(qū)開元大道與龍門大道交叉口，占地面積約為2.06平方公里，由5個居民小組組成，原戶籍居民3363戶共14231人，社區(qū)中還有外來人口約1200名。D社區(qū)是一個由原來城中村改造而成的城市安置社區(qū)，屬于洛龍區(qū)開元路辦事處管轄。

一、社區(qū)治理存在的問題及其影響因素

（一）洛陽市D社區(qū)：社區(qū)治理存在的問題

1.社區(qū)居民參與不足

D社區(qū)的居民在社區(qū)治理過程中的參與不足集中表現(xiàn)在兩個方面：首先，社區(qū)居民參與主體不全面。成年男性由于工作原因很少參與，主要是一些婦女、老人等。其次，參與社區(qū)公共事務(wù)的渠道不足，表達需求的途徑短缺。社區(qū)中沒有社區(qū)居民參與社區(qū)管理的組織，基本上都是由社區(qū)委員會內(nèi)部來進行決策，造成社區(qū)居民主人翁意識缺失。

2.社區(qū)工作機制不完善

D社區(qū)存在著社區(qū)工作分工不明確、職能部門責(zé)任不清晰、社區(qū)負(fù)擔(dān)過重的問題。一是洛陽市D社區(qū)承擔(dān)著十多項行政事務(wù)，包括藥品監(jiān)督、治安管理等需要相關(guān)專業(yè)人員才能完成的專業(yè)性工作，嚴(yán)重影響社區(qū)服務(wù)工作。二是D社區(qū)的網(wǎng)格化管理工作急待改善，網(wǎng)格管理人數(shù)多、人員雜、工作量大，同時負(fù)責(zé)人專業(yè)性不強。

3.社區(qū)公共服務(wù)不完善

首先，由于洛陽市D社區(qū)公共服務(wù)經(jīng)費不足，公共資金來源有限，導(dǎo)致社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，特別是體育鍛煉、文化教育、便民服務(wù)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。其次，D社區(qū)的公共服務(wù)規(guī)劃項目短缺，由于缺乏資金，不能夠針對社區(qū)居民新興需求提供具有針對性的社區(qū)公共服務(wù)。目前，社區(qū)中老年人數(shù)量不斷增加，但是養(yǎng)老服務(wù)項目卻一直沒有進行規(guī)劃。

4.社區(qū)行政化嚴(yán)重

D社區(qū)中以政府為主導(dǎo)的城市社區(qū)管理體制特征明顯，行政化色彩比較嚴(yán)重，工作方法和理念趨于行政化，缺乏服務(wù)的功能。在社區(qū)治理的實踐過程中，社區(qū)治理機構(gòu)大多數(shù)只是為了完成上級政府布置的任務(wù)，沒有仔細了解社區(qū)居民的需求。同時，社區(qū)治理機構(gòu)的工作人員大多數(shù)為社區(qū)的黨委成員和街道辦事處的工作人員，工作人員任免多為行政機構(gòu)內(nèi)部調(diào)動。

（二）洛陽市D社區(qū)：影響社區(qū)治理的相關(guān)因素分析

通過調(diào)查，D社區(qū)面臨社區(qū)居民參與不足、社區(qū)工作機制不完善、社區(qū)公共服務(wù)不完善、社區(qū)工作行政化嚴(yán)重等困境。經(jīng)過調(diào)研分析，探索出影響社區(qū)治理的因素主要包括以下方面：

1.社區(qū)居民參與意識淡薄、參與途徑狹窄

首先，大部分社區(qū)居民思想觀念沒有得到轉(zhuǎn)變，參與社區(qū)公共事務(wù)缺乏主動性和積極性，對于社區(qū)舉行的一些活動缺乏參與熱情。其次，社區(qū)居民參與渠道缺乏，社區(qū)的社區(qū)管理工作機制不完善，不能夠很好地了解社區(qū)情況，把握社區(qū)需求，社區(qū)居民有問題但沒有合適的表達途徑。

2.社區(qū)治理行動主體缺乏配合

在基層社區(qū)治理過程中，社區(qū)治理需要社區(qū)內(nèi)部各個治理主體充分發(fā)揮其作用，需要各個子系統(tǒng)之間相互協(xié)調(diào)密切配合，從而保證社區(qū)在提供公共服務(wù)、進行自我管理方面發(fā)揮效能。但是，D社區(qū)在社區(qū)治理方面，社區(qū)內(nèi)部各個子系統(tǒng)存在著嚴(yán)重的分割和脫節(jié)，缺乏不同部門和組織之間的協(xié)調(diào)配合，以及系統(tǒng)之間信息溝通的不一致，導(dǎo)致社區(qū)的社區(qū)治理出現(xiàn)問題。

3.社區(qū)管理與服務(wù)不到位

在過去政府主導(dǎo)型的社區(qū)治理模式影響下形成了重視社區(qū)管理，忽視公共服務(wù)的思想觀念。這種觀念的影響下，社區(qū)管理部門普遍缺乏為社區(qū)居民服務(wù)的意識，對基層社區(qū)治理造成困擾。由于管理、控制的思想，政府在社區(qū)管理上過于注重強化管理的職能，缺乏對社區(qū)公共服務(wù)重要性的認(rèn)識。

4.社區(qū)資源未能得到充分的挖掘與整合

D社區(qū)在社區(qū)治理的過程中，對社區(qū)內(nèi)部資源缺乏清晰的認(rèn)識，不能充分地挖掘社區(qū)中的物資、人才等資源。同時，在整合社區(qū)內(nèi)外部資源方面沒有做到密切配合、相互協(xié)調(diào)，沒有將社區(qū)能夠利用的學(xué)校、衛(wèi)生院、社會組織、體育設(shè)施等資源整合到社區(qū)的資源網(wǎng)絡(luò)中來，難以發(fā)揮出社區(qū)資源的集成效應(yīng)。

5.社區(qū)專業(yè)社會工作發(fā)展不足

首先，社會工作者數(shù)量十分稀少，社區(qū)只有一名專業(yè)社會工作者，而且是從其他崗位調(diào)來的。其次，社區(qū)社會工作者缺乏社會工作專業(yè)理論，開展工作的專業(yè)化程度不高，缺乏科學(xué)性與專業(yè)性。第三，社區(qū)專業(yè)社會工作崗位數(shù)量嚴(yán)重不足，社區(qū)管理機構(gòu)工作人員基本上由社區(qū)的黨委成員組成，沒有設(shè)置專門的社會工作崗位。

因此，提高社區(qū)居民參與積極性，增強各治理主體之間的相互協(xié)調(diào)、配合，提升社區(qū)治理水平成為一項迫切的任務(wù)，這就需要整合社區(qū)的內(nèi)外部資源，構(gòu)建社區(qū)的資源網(wǎng)絡(luò)體系，形成對社區(qū)治理的資源支持，提升社區(qū)資源利用效率。所以，洛陽市D社區(qū)急切需要一個能夠提升提升社區(qū)治理水平的新型社區(qū)治理模式。

二、“社會工作者引導(dǎo)+社區(qū)為本”模式

（一）“社會工作者引導(dǎo)+社區(qū)為本”模式的創(chuàng)新

傳統(tǒng)的社區(qū)治理主要以基層社區(qū)黨委為主要行動者，配合民政部門以及街道辦事處等機構(gòu)，直接面向社區(qū)中存在的問題及其需求來開展工作。雖然能夠獲得政府部門的幫助來解決問題，但是也存在著許多弊端。同時，從打造共治、共享的社會治理格局來看，由于政府部門在基層社區(qū)治理中的能力有限，治理深度和治理質(zhì)量得不到保證。因此，筆者在基層社區(qū)治理實踐過程中，探索出了“社會工作者引導(dǎo)+社區(qū)為本”模式。這個模式是社會工作者發(fā)揮引導(dǎo)作用，運用社會工作專業(yè)理念、知識、技巧對基層社區(qū)治理方向和能力進行引導(dǎo)，發(fā)動社區(qū)居民、民間社會組織、政府部門、物業(yè)管理機構(gòu)等，以社區(qū)所擁有的資源為基礎(chǔ)，整合社區(qū)內(nèi)外部能夠利用的資源，打造社區(qū)資源網(wǎng)絡(luò)體系，構(gòu)建社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)，發(fā)掘社區(qū)居民以及組織的潛能，推動社區(qū)全面發(fā)展。

（二）“社會工作者引導(dǎo)+社區(qū)為本”模式的分析

在進行基層社區(qū)治理的過程中，洛陽市D社區(qū)存在的問題以及面臨的困境具有復(fù)雜多樣的特征，涉及到多方面的原因，受到的影響因素眾多。因此，需要多個治理主體共同參與，“社會工作者引導(dǎo)+社區(qū)為本”的治理模式把社工作分為社區(qū)治理行動的策劃者和方向引導(dǎo)者，依靠社區(qū)來提升治理能力，加強基層社區(qū)的管理和公共服務(wù)能力。

表1 “社會工作者引導(dǎo)+社區(qū)為本”模式

（三）“社會工作者引導(dǎo)+社區(qū)為本”的運作過程

“社會工作者引導(dǎo)+社區(qū)為本”模式在社區(qū)治理的過程中，特別重視基層社區(qū)居民的參與、協(xié)作。主要通過促進社區(qū)成員全面發(fā)展，提升參與社區(qū)事務(wù)的積極性的方法來使社區(qū)居民參與公共事務(wù)，加強社區(qū)治理能力，解決社區(qū)問題。具體來說，“社會工作者引導(dǎo)+社區(qū)為本”模式介入社區(qū)治理有以下程序：

1.建立專業(yè)關(guān)系

建立專業(yè)關(guān)系是社會工作介入社區(qū)治理的首要任務(wù)，要同社區(qū)中的居民、民間社會組織、社會團體領(lǐng)導(dǎo)人、社會各界的代表人物、知名人士等社區(qū)治理參與主體建立專業(yè)關(guān)系。一般來說，專業(yè)關(guān)系的建立大多數(shù)由拜訪社區(qū)領(lǐng)袖、社區(qū)機構(gòu)負(fù)責(zé)人入手。建立專業(yè)關(guān)系階段，主要是讓社區(qū)居民了解社會工作者，同時社會工作者也要尋找開展介入工作的支持者。

2.收集社區(qū)資料

一方面，要了解社區(qū)的基本情況、社區(qū)居民的需求、社區(qū)所面對的問題，及提供公共服務(wù)的組織；另一方面，需要了解相關(guān)政策、決策，社區(qū)能夠利用的資源。通過社會調(diào)查法，包括社區(qū)觀察法、行動研究法、訪談法、問卷調(diào)查法等方法搜集資料，資料經(jīng)過系統(tǒng)的整理和分類，列出社區(qū)資源清單。

3.加強社區(qū)治理能力

依據(jù)前期專業(yè)關(guān)系建立和社區(qū)資源整合的實際情況，運用社會工作專業(yè)知識、方法和技巧針對社區(qū)成員和相關(guān)群體進行個案工作和社會行動。通過社會工作介入提升社區(qū)居民的管理服務(wù)能力，促進社區(qū)治理能力建設(shè)。以社會生態(tài)系統(tǒng)理論為指引，運用社區(qū)工作的組織管理、資源連接、促進參與等策略對社區(qū)治理的各個行動主體進行介入，進行專業(yè)的社區(qū)治理能力培訓(xùn)，使其明確社區(qū)治理的目標(biāo)意義，從而增強社區(qū)治理能力。

4.推動社區(qū)組織的發(fā)展

在明確了社區(qū)治理的目標(biāo)后，就需要針對性地采取措施，發(fā)動社區(qū)居民參與治理行動，建立發(fā)展社區(qū)居民議事和管理的組織。社會工作者通過提升社區(qū)居民動員、溝通、組織、管理等能力，培養(yǎng)和發(fā)展出社區(qū)居民領(lǐng)袖，推動社區(qū)組織積極參與社區(qū)治理，整合社區(qū)內(nèi)外部資源，支持社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)自治管理。

5.模式運作的評估社會工作者應(yīng)依據(jù)社區(qū)治理的計劃目標(biāo)和社區(qū)治理的現(xiàn)實情況，通過專業(yè)評估方法，對社會工作介入社區(qū)治理的過程、成果、效益進行評估，并對相關(guān)信息進行反饋。

（四）“社會工作者引導(dǎo)+社區(qū)為本”模式推廣的可行性

當(dāng)前社區(qū)已經(jīng)成為國家治理工作的重要內(nèi)容，創(chuàng)新社區(qū)治理模式成為一項急切的任務(wù)，這為“社會工作者引導(dǎo)+社區(qū)為本”社區(qū)治理模式的推行創(chuàng)造了一個良好的社會環(huán)境。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和社區(qū)治理的發(fā)展，社區(qū)居民的自我管理與公共服務(wù)意識不斷提高，社會組織的不斷發(fā)展，這都為“社會工作者引導(dǎo)+社區(qū)為本”模式的推廣創(chuàng)造了契機。綜上所述，“社會工作者引導(dǎo)+社區(qū)為本”治理模式，在基層社區(qū)中進行推廣已經(jīng)具備了可行條件，更加能夠在社區(qū)治理中發(fā)揮出更加積極的功能。