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    空間規(guī)劃治理變革與規(guī)劃院發(fā)展升維

    2019-06-05 06:26:36王曉東
    中國建設(shè)信息化 2019年9期
    關(guān)鍵詞:升維規(guī)劃院空間規(guī)劃

    文|王曉東

    外部需求與矛盾的變化

    2018年,隨著自然資源部的成立和空間規(guī)劃職能的調(diào)整,空間規(guī)劃治理體系的變革再次成為規(guī)劃行業(yè)普遍關(guān)注的焦點。作為新時代國土空間藍圖的繪制者,我們面對的是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾變化,是城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)市場的新需求,我們提供技術(shù)服務(wù)性工作更應(yīng)以需求作為服務(wù)輸出的發(fā)力點,提升城鄉(xiāng)經(jīng)濟和城鄉(xiāng)建設(shè),促進社會發(fā)展。

    在這一特定的時代背景下,城鄉(xiāng)規(guī)劃的市場需求發(fā)生了很多變化。

    基本任務(wù)變化:回首百年,我們從過去一窮二白階段的講究不起,到如今生活有保障后對“高品質(zhì)”的追求。這使得城鄉(xiāng)的發(fā)展重心從應(yīng)對和解決供給規(guī)模不足的總量矛盾,轉(zhuǎn)向了應(yīng)對供應(yīng)不均衡、不充分的結(jié)構(gòu)性矛盾。

    基本追求的回歸:通過對理想人居環(huán)境的營造來滿足人民對美好生活的向往和需求。(公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公共安全設(shè)施的供應(yīng),基本民生保障,人居環(huán)境改善……)不再是先生產(chǎn)、后生活。

    決策的平衡點轉(zhuǎn)變:早在2013年習(xí)近平總書記就指出:“我們既要綠水青山,也要金山銀山。寧要綠水青山,不要金山銀山,而且綠水青山就是金山銀山?!鄙鷦有蜗蟮乇磉_了黨和政府對于環(huán)境保護的鮮明態(tài)度和堅定決心。因此作為城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的決策者,其對于發(fā)展與保護間的天平重心已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Wo優(yōu)先,堅持可持續(xù)發(fā)展,將自然生態(tài)資源環(huán)境的保護,從理念、目標(biāo)、口號,逐步走向?qū)嶋H行動。

    關(guān)注視角轉(zhuǎn)化:大都市地區(qū)的規(guī)劃治理,關(guān)注點從新區(qū)、新城,轉(zhuǎn)向老城區(qū)的改造、提質(zhì),轉(zhuǎn)向補欠賬、補短板、治理城市病。更新地區(qū)的規(guī)劃治理,在規(guī)劃院業(yè)務(wù)構(gòu)成中的比重將大幅度提高。

    城市發(fā)展動力轉(zhuǎn)化:宏觀經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下,城市發(fā)展從工業(yè)、投資、房地產(chǎn)驅(qū)動,轉(zhuǎn)向生態(tài)、科技、文化、消費和智造業(yè)驅(qū)動。

    發(fā)展模式轉(zhuǎn)型:生態(tài)資源環(huán)境難以為繼,倒逼城鄉(xiāng)發(fā)展模式從粗放走向集約、節(jié)約、可持續(xù)。

    業(yè)務(wù)格局重構(gòu):長期以來,我國的空間規(guī)劃體系龐雜、種類繁多,存在著空間資源浪費、管理成本增加等一系列問題,因此,在國家機構(gòu)改革的機遇下,空間規(guī)劃體系重構(gòu)勢在必行。然而,改革后的空間規(guī)劃治理體系,并不是業(yè)務(wù)更“單一”“更集中”,而是“更分散”“更多元”。以往對多規(guī)合一做出簡單機械的解讀,是基本認(rèn)知錯誤。規(guī)劃院面向的業(yè)務(wù)市場,是集中與分化并存,上收與下放并行。發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃等各類規(guī)劃仍將圍繞不同層面的工作需求而存在。

    滿足多維度的要求

    城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)需求的變化,既包括建設(shè)目地的轉(zhuǎn)變,也包括技術(shù)及實施細節(jié)的轉(zhuǎn)變,這就對空間規(guī)劃的變革提出了目標(biāo)、功能、技術(shù)和實施四個維度的要求,只有把握核心原則,充分響應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的需求,才能保證空間規(guī)劃治理變革的有效性。空間規(guī)劃治理對市場需求的響應(yīng)應(yīng)滿足以下要求:

    更科學(xué):從模糊、經(jīng)驗決策,走向大數(shù)據(jù)和現(xiàn)代化技術(shù)平臺和手段支持下的科學(xué)決策。同時,我們也呼吁社會對專業(yè)知識的價值認(rèn)同,這對規(guī)劃院的發(fā)展非常重要。

    更及時:從更多的后端治理,轉(zhuǎn)向前端預(yù)防、過程導(dǎo)控+后端治理的主動防控。防止規(guī)劃滯后,避免頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。

    更高效:在城市治理中,反應(yīng)滯后會造成更大的傷害和損失,而且經(jīng)常是不可逆轉(zhuǎn)和難于挽救的。因此要求規(guī)劃能夠快速發(fā)現(xiàn)、快速診斷、快速應(yīng)對,如果反應(yīng)太慢,治理發(fā)揮作用的機會都沒了,再高大上的規(guī)劃,也是枉然!

    更智能:新時代背景下的規(guī)劃要求讓城市成為真正的“生命體”,“有智慧”、“會思考”具備更強的自組織能力,規(guī)劃治理從“外部被動干預(yù)過程”轉(zhuǎn)化為“自發(fā)主動調(diào)適過程”。規(guī)劃治理過程,是給城市這個智慧體植入規(guī)劃治理思維和邏輯,是“給城市賦能”的過程,而不是單純的行為過程干預(yù)。

    更靠下:貼近實踐/貼近一線/契合實際。治理能力要貫穿到最基層、最末梢,而不是懸在空中,脫離實際,華而不實,不能落地。

    更開放:要以開放的心態(tài)和姿態(tài),面對國家、面對社會、面對行業(yè),回答好自己是誰、為什么服務(wù)、價值何在的問題。避免主觀固化在某個狹義的專業(yè)狀態(tài)或領(lǐng)域中以及對過往成熟范式和路徑的依賴。同時,市場也應(yīng)該更加開放,包容新型業(yè)務(wù)的出現(xiàn)和發(fā)展。

    更人本:規(guī)劃院服務(wù)的對象從表征上看是公共治理的代言人——甲方,在治理過程中,甲方和我們是一體的,都面向共同的城市治理需求,而規(guī)劃院業(yè)務(wù)的最終指向,是生活居住在城市和鄉(xiāng)村空間的各類人群。因此,洞察人的需求和感受,創(chuàng)造良好人居環(huán)境,才是規(guī)劃院參與“公共治理”的本源價值所在。

    更適度:規(guī)劃院在當(dāng)前中國的規(guī)劃治理體系中,具有隱性的重要話語權(quán)和影響力,很多行為過程是“公權(quán)力”的代言和行駛,從規(guī)劃技術(shù)方案的供給側(cè),就要斬斷“規(guī)劃干預(yù)過度”的傾向。這種法定化、剛性化、政策化,是一柄雙刃劍,在提高權(quán)威性和話語權(quán)的同時,也加劇了技術(shù)內(nèi)容“泛政策化”的風(fēng)險。因此,規(guī)劃院要有所為,有所不為。不能把規(guī)劃作為“炫技”的舞臺。要避免技術(shù)借道政府公共治理之手,形成干預(yù)過度,扼殺多樣性。

    更均衡:治理能力不足、人才匱乏的技術(shù)洼地區(qū)域,是規(guī)劃院服務(wù)應(yīng)重點關(guān)注的區(qū)域。規(guī)劃應(yīng)當(dāng)?shù)阶钚枰牡胤饺?,而不是只把目光投向效益好的市場?/p>

    更可持續(xù):把自然生態(tài)資源環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展,作為規(guī)劃決策前提,而不是以開發(fā)建設(shè)為中心,不惜以自然生態(tài)資源環(huán)境為代價。自然生態(tài)資源環(huán)境評價,不是給“開發(fā)建設(shè)可行性”背書,而要真正成為“供給側(cè)的硬約束”,在“有節(jié)制地滿足需求”的前提下,推動可持續(xù)發(fā)展。

    響應(yīng)局勢,發(fā)展升維

    國土空間規(guī)劃的變革,是以自然資源管理改革為基礎(chǔ)的空間治理體系、治理方式的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型,是順應(yīng)當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)需求的的選擇,既包括規(guī)劃目標(biāo)理念的變革,又包含技術(shù)方法和實施體系的變革。要想使空間規(guī)劃治理變革從書面成果落實為真正意義上的城鄉(xiāng)建設(shè)服務(wù),最終仍要依托于規(guī)劃院,落實到每一位規(guī)劃人肩上。規(guī)劃院作為技術(shù)服務(wù)機構(gòu),應(yīng)立足規(guī)劃服務(wù)的本源——滿足城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的時代需求,為國家和社會(城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村)創(chuàng)造價值。變革當(dāng)前,規(guī)劃設(shè)計的服務(wù)方式,服務(wù)能力,以及技術(shù)方法技術(shù)工具都要調(diào)整升級,規(guī)劃院應(yīng)當(dāng)從如下幾方面進行升維應(yīng)對:

    角色升維:作為機構(gòu)的規(guī)劃院要獨立于體制之外,這樣才能有更好地獨立思想和創(chuàng)新精神,提供更科學(xué)的技術(shù)判斷。同時,作為服務(wù)的規(guī)劃工作要逐步內(nèi)嵌到整個治理過程,而不是游離在具象化的治理工作之外。與各層面、各維度、全過程的空間治理的鏈接能力,才是未來規(guī)劃院核心能力建設(shè)的著眼點和著力點。政府與規(guī)劃院,由體制內(nèi)外的“項目甲乙方”到形成內(nèi)外互信的“長期共事伙伴”,方為規(guī)劃院角色轉(zhuǎn)化的長期趨勢。

    理念升維:空間規(guī)劃是目前大多數(shù)規(guī)劃院的主營業(yè)務(wù),本質(zhì)是政府公共服務(wù)外包,而不是技術(shù)成果的交易,收的費不是“產(chǎn)品的交易費”,而是公共服務(wù)支出。即使甲方是“開發(fā)商”,也是如此,內(nèi)在邏輯沒有區(qū)別??臻g規(guī)劃業(yè)務(wù)不是可以完全商業(yè)化的業(yè)務(wù),這使得規(guī)劃院不同于傳統(tǒng)的商業(yè)性企業(yè),其基本發(fā)展邏輯,要逐步回歸公共、公眾、公益的基本屬性,絕不能建立在“做生意”的邏輯上,那是十分危險的。

    價值升維:規(guī)劃院要立足于為空間規(guī)劃治理創(chuàng)造“多元價值”, 提供高價值規(guī)劃技術(shù)成果,提供實施過程的咨詢服務(wù),提供管理過程的技術(shù)輔助以及運行過程的智力支持,而不是只碼文字、畫圖紙。否則就會逐步喪失“用戶需求粘性”。

    能力升維:規(guī)劃院應(yīng)當(dāng)把工作重點從規(guī)劃編制審批轉(zhuǎn)向?qū)嵤┕芾?,在?guī)劃編制基礎(chǔ)能力之上,提升長期跟蹤服務(wù)能力、政策咨詢能力、管理輔助能力、項目策劃能力及運營服務(wù)支撐能力,同時把大數(shù)據(jù)和集成化空間規(guī)劃管理平臺建設(shè),作為提升政府空間規(guī)劃治理能力的基礎(chǔ)支撐,實現(xiàn)數(shù)字化、智慧化平臺的鏈接能力以及多資源的整合能力??傊?,事業(yè)需求在哪里,就圍繞哪里厲兵秣馬。

    技術(shù)升維:城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析、信息平臺技術(shù)、公共政策分析、社會治理。規(guī)劃是以科學(xué)和技術(shù)立命的。規(guī)劃的改革創(chuàng)新,最終要回到科技進步的核心命題上來。規(guī)劃院要緊跟時代科技的步伐,完善空間規(guī)劃政策工具和技術(shù)工具體系,空間規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新,首先在工作平臺和工具手段上要率先突破,以科技進步推動空間規(guī)劃治理的科學(xué)化、高效化、精準(zhǔn)化水平。

    產(chǎn)出升維:傳統(tǒng)技術(shù)成果、平臺、數(shù)據(jù)、咨詢意見升級,輸出責(zé)任規(guī)劃師、社區(qū)規(guī)劃師等人才;規(guī)劃院要作為資源供給方和需求方的銜接紐帶存在。

    服務(wù)升維:從短期,到長期;從甲乙方,到合作“伙伴”;從項目思維,到基地思維;從打一槍換一個地方,到陪伴式成長。

    經(jīng)營升維:規(guī)劃院新商業(yè)模式的營造應(yīng)當(dāng)從單純的成果收費,轉(zhuǎn)向綜合型服務(wù)收費;從一次收費,轉(zhuǎn)向長期持續(xù)收費;從單一規(guī)劃編制取費,到技術(shù)輸出、人才輸出、服務(wù)輸出、產(chǎn)品輸出的多元化模式。

    管理升維:管理需要“時間”“精力”的充分投入,在規(guī)劃院也不例外。規(guī)劃院的管理層,要先“升級自己的思維”,愿意在管理上花時間、下功夫,是什么不重要,只要管理架構(gòu)圍繞“服務(wù)空間規(guī)劃治理,持續(xù)創(chuàng)造價值”,視需而定。同時避免身份固化、業(yè)務(wù)模式固化、經(jīng)營模式固化、發(fā)展定位固化,因時因勢而變。無為而治,在大變革時期是行不通的。

    面向未來,規(guī)劃院是開啟入冬模式,還是進入又一個春天?在討論這個問題時,很多同行把注意力放在國家、放在宏觀經(jīng)濟、放在行業(yè)變革、放在規(guī)劃“市場”走勢上。我們試圖弄清未來規(guī)劃行業(yè)是“入冬”還是“開春”。

    宏觀大勢確與每個規(guī)劃院息息相關(guān),但規(guī)劃院自身是“入冬”還是“開春”,更多還在自身選擇和努力。在冬天,仍有企業(yè)春意盎然;在春天,也有大批企業(yè)頹然倒下。憂國憂民固然重要,但做好自己才是根本。把規(guī)劃院自身的事做好了,方能為國分憂,為家解難。規(guī)劃院的春天,不能靠風(fēng)吹來,要靠自強不息營造出來。

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