市縣國(guó)土空間規(guī)劃編制的“武漢樣本”

文｜武漢市自然資源和規(guī)劃局

武漢是我國(guó)中部地區(qū)的中心城市和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的超大城市，山水生態(tài)資源豐富，國(guó)土空間要素多樣而典型。2018年以來(lái)，武漢市發(fā)揮長(zhǎng)期城規(guī)、土規(guī)“規(guī)土合一”的管理優(yōu)勢(shì)，積極探索新時(shí)期武漢市國(guó)土空間規(guī)劃的編制方法、技術(shù)內(nèi)容、實(shí)施管理等，力爭(zhēng)為未來(lái)市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制提供“武漢樣本”。

一、武漢市國(guó)土空間規(guī)劃編制的基礎(chǔ)

長(zhǎng)期以來(lái)，武漢市發(fā)揮國(guó)土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃合一管理的優(yōu)勢(shì)，不斷推進(jìn)全市規(guī)劃創(chuàng)新，充分引領(lǐng)城鄉(xiāng)建設(shè)實(shí)踐，為新的武漢市國(guó)土空間規(guī)劃編制提供了有力基礎(chǔ)。

1．“多規(guī)合一”的規(guī)劃實(shí)踐和管理基礎(chǔ)

自1988年起，武漢市實(shí)現(xiàn)了城市規(guī)劃和土地管理合署辦公，“城規(guī)”和“土規(guī)”實(shí)現(xiàn)了“兩規(guī)合一”。此后，以“兩規(guī)合一”為基礎(chǔ)，加強(qiáng)開(kāi)門(mén)規(guī)劃，逐漸建立了共同組織、共同編制、共同審批的部門(mén)協(xié)同機(jī)制，與行業(yè)部門(mén)共同完成了近40 余項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃，與實(shí)施主體共同編制實(shí)施性規(guī)劃。逐漸形成了“導(dǎo)控型規(guī)劃”和“實(shí)施型規(guī)劃”為構(gòu)成的“兩段五層次”的規(guī)劃編制體系，并為各區(qū)、各部門(mén)專項(xiàng)規(guī)劃留出接口。在此基礎(chǔ)上，在全國(guó)率先形成了“一張圖”管理模式，促成“多規(guī)合一”。

2.新一輪“三規(guī)”編制等規(guī)劃基礎(chǔ)

2015年起按照“兩規(guī)合一、三規(guī)同步、多規(guī)融合”的思路，武漢市開(kāi)展并完成了新一輪城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善、綜合交通規(guī)劃編制工作。“三規(guī)”工作銜接納入了發(fā)改、經(jīng)信、交委、建委、環(huán)保、園林等部門(mén)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃“底圖、指標(biāo)、總圖、管控”深度統(tǒng)一，為建立覆蓋全域的“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系奠定基礎(chǔ)。此外，按照國(guó)土空間規(guī)劃改革要求，積極參與自然資源部重大課題研究，開(kāi)展了國(guó)土空間規(guī)劃管控體系、標(biāo)準(zhǔn)體系等研究工作。

3.進(jìn)入轉(zhuǎn)型期的城市發(fā)展基礎(chǔ)

2017年武漢地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到1.34 萬(wàn)億元、常住人口達(dá)到1089 萬(wàn)人、城鎮(zhèn)建設(shè)用地接近1千平方公里，進(jìn)入了工業(yè)化中后期向后工業(yè)化時(shí)期轉(zhuǎn)型的重要階段，處于經(jīng)濟(jì)、科技、社會(huì)和空間轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。城市建設(shè)從增量擴(kuò)張逐步轉(zhuǎn)向增量與存量并重，治理大城市病、提升城市功能品質(zhì)、彰顯城市文化特色、加強(qiáng)土地集約節(jié)約利用等成為新時(shí)期城市發(fā)展的重點(diǎn)。

二、新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃改革的認(rèn)識(shí)

建立國(guó)土空間規(guī)劃體系是生態(tài)文明體制改革的重要環(huán)節(jié)，是城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。國(guó)土空間規(guī)劃編制，需要把握規(guī)劃責(zé)權(quán)、模式、內(nèi)容和技術(shù)的轉(zhuǎn)變。

1.理清責(zé)權(quán)邊界

“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃”是國(guó)土空間規(guī)劃責(zé)權(quán)邊界確定的基本邏輯，從規(guī)劃編制上，要圍繞城市政府事權(quán)，制定解決地方面臨問(wèn)題和實(shí)際需求的空間規(guī)劃和空間政策；從規(guī)劃審批上，要對(duì)應(yīng)上級(jí)政府事權(quán)，提煉形成精簡(jiǎn)、剛性的空間規(guī)劃報(bào)批內(nèi)容。

武漢現(xiàn)有規(guī)劃編制體系

各階段“共同規(guī)劃”安排

2.適應(yīng)模式轉(zhuǎn)化

“十八大”以來(lái)，以促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向，空間規(guī)劃逐步由“建設(shè)型”向“治理型”轉(zhuǎn)變，在生態(tài)文明建設(shè)和人民美好生活需求保障的指引下，更加注重生態(tài)修補(bǔ)、空間織補(bǔ)等，強(qiáng)調(diào)發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展效益。

3.把握內(nèi)容重點(diǎn)

堅(jiān)持“守住底線”與“高質(zhì)量發(fā)展”規(guī)劃內(nèi)容的結(jié)合，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，處理好戰(zhàn)略定位、空間格局、要素配置關(guān)系，使空間布局同戰(zhàn)略定位一致、要素配置同戰(zhàn)略定位統(tǒng)一，健全用途管制。

4.創(chuàng)新規(guī)劃技術(shù)

隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、AI 等新技術(shù)方法的涌現(xiàn)，國(guó)土空間規(guī)劃技術(shù)手段將更加智慧化，形成更加科學(xué)的國(guó)土空間規(guī)劃的“觀察-分析-選擇”過(guò)程。

三、武漢市國(guó)土空間規(guī)劃的思路

按照市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制改革要求，立足武漢市“規(guī)土合一”的管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)家戰(zhàn)略、城市特征、市民訴求、自然資源和國(guó)土空間管理需求等，武漢市國(guó)土空間規(guī)劃從工作組織、方法、成果等方面進(jìn)行了探索實(shí)踐。

1.采取“縱橫貫通”的共同規(guī)劃工作模式

按照上下規(guī)劃同步聯(lián)動(dòng)的思路，同步開(kāi)展區(qū)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃（分區(qū)規(guī)劃）、控規(guī)升級(jí)、村莊規(guī)劃等編制工作，自上而下促進(jìn)市級(jí)規(guī)劃各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)、剛性的有效落實(shí)，自下而上了解掌握區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展訴求、主要問(wèn)題并在市級(jí)規(guī)劃中有效反饋。同時(shí)，加強(qiáng)橫向規(guī)劃融合貫通，與“三調(diào)”工作緊密互動(dòng)，整合梳理土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和綜合交通規(guī)劃等“三規(guī)”成果，建立了各區(qū)、各部門(mén)“共同規(guī)劃”機(jī)制，充分融合各區(qū)訴求和相關(guān)部門(mén)專項(xiàng)規(guī)劃空間安排。

2.凸顯國(guó)家戰(zhàn)略和區(qū)域責(zé)任

武漢大都市區(qū)空間范圍圖

武漢城市仿真實(shí)驗(yàn)室

遵循“共抓長(zhǎng)江大保護(hù)”的基本思想，將“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的理念作為規(guī)劃主線，通過(guò)錨固城市生態(tài)框架嚴(yán)守生態(tài)空間，加強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)構(gòu)建綠色發(fā)展體系，構(gòu)建長(zhǎng)江沿線3-5 公里腹地分層次的空間管控體系。突出帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的責(zé)任，適應(yīng)武漢當(dāng)前城市區(qū)域化、區(qū)域一體化發(fā)展的趨勢(shì)，以1 小時(shí)交通通勤距離為基礎(chǔ)（60-80 公里半徑），綜合考慮經(jīng)濟(jì)、人口、生態(tài)、設(shè)施等要素，構(gòu)建武漢大都市區(qū)，加強(qiáng)武鄂、漢孝、武咸、武仙洪等臨界地區(qū)的空間、功能、交通、生態(tài)等協(xié)調(diào)一體。

3.探索全覆蓋的國(guó)土空間管控體系

在統(tǒng)一現(xiàn)狀底圖，做實(shí)做細(xì)“三調(diào)”工作，開(kāi)展“雙評(píng)價(jià)”和規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建統(tǒng)一空間管控體系。促進(jìn)“全域”管控，著力解決現(xiàn)行空間類規(guī)劃“重城輕鄉(xiāng)”的問(wèn)題，重點(diǎn)提升非集中建設(shè)區(qū)管控短板，以鄉(xiāng)村全面振興為重點(diǎn)，構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村地區(qū)空間規(guī)劃、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、鄉(xiāng)村功能和空間治理的“編管合一”體系。加強(qiáng)“全要素”管控，按照系統(tǒng)治理的思路，制訂各類用地之間的轉(zhuǎn)換規(guī)則，強(qiáng)化對(duì)非耕農(nóng)地、生態(tài)用地的用途管控，實(shí)現(xiàn)全類型資源要素的用途管控，構(gòu)建山水林田湖草生命共同體。堅(jiān)持“全過(guò)程”管控，將自然資源的保護(hù)、修復(fù)和建設(shè)的全過(guò)程結(jié)合，從“單純劃線”走向“主動(dòng)實(shí)施”。突出“全維度”管控，圍繞國(guó)土空間用途管制制度，構(gòu)建“分區(qū)、用途、指標(biāo)、名錄”互相支撐的多手段綜合管控體系。

4.注重提高城市治理能力和高質(zhì)量發(fā)展水平引導(dǎo)

加強(qiáng)土地集約節(jié)約，主城重點(diǎn)實(shí)施有機(jī)更新，劃分動(dòng)靜分區(qū)；新城重點(diǎn)實(shí)施“增存掛鉤”，工業(yè)園區(qū)以“畝產(chǎn)論英雄”，實(shí)行“租讓”結(jié)合的工業(yè)用地供應(yīng)方式；農(nóng)村大力實(shí)施“增減掛鉤”，減少農(nóng)村居民點(diǎn)用地，增加新功能、新業(yè)態(tài)、惠農(nóng)服務(wù)用地。彰顯武漢濱江濱湖特色，按照系統(tǒng)治理思路，做好“水文章”，創(chuàng)新“四水共治”、“大湖+”模式，打造“城水共生”的樣板城市。堅(jiān)持以人為核心，注重營(yíng)造小尺度、人性化的公共空間，保障和改善民生，構(gòu)建“15 分鐘生活圈”。 加強(qiáng)精準(zhǔn)管理，嚴(yán)格保障公共安全、公眾利益，市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)線，市區(qū)級(jí)五線和公共服務(wù)等邊界在區(qū)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃、控規(guī)中按照“一根線”劃定落實(shí)。

5.構(gòu)建以“仿真實(shí)驗(yàn)室”為核心的智慧規(guī)劃系統(tǒng)

創(chuàng)新啟動(dòng)了“城市仿真實(shí)驗(yàn)室”建設(shè)，計(jì)劃全口徑、全方面對(duì)城市進(jìn)行整體解構(gòu)與系統(tǒng)量化，構(gòu)建空間數(shù)據(jù)模型，模擬復(fù)雜城市系統(tǒng)，感知城市體征，監(jiān)測(cè)城市活動(dòng)，預(yù)演建設(shè)效果，形成信息匯集、評(píng)估預(yù)警、仿真模擬和智慧決策的規(guī)劃信息系統(tǒng)，建立智慧化的國(guó)土空間治理綜合平臺(tái)。

6.加強(qiáng)成果范式的創(chuàng)新探索

基于國(guó)土空間規(guī)劃改革要求和武漢實(shí)踐，加強(qiáng)規(guī)劃編制思路探索，形成“文、圖、表、信息系統(tǒng)”為核心的成果體系。并計(jì)劃根據(jù)武漢實(shí)際和國(guó)家報(bào)批要求，分別制定適應(yīng)武漢發(fā)展需求的“地方版”成果、對(duì)應(yīng)國(guó)家監(jiān)管職權(quán)和自然資源部統(tǒng)一要求的“上報(bào)版”成果，形成“批”與“用”結(jié)合的成果體系。

建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施是新時(shí)期自然資源和規(guī)劃的重要改革工作，武漢市自2018年以來(lái)，在緊密對(duì)接自然資源部關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃編制改革的基礎(chǔ)上，結(jié)合武漢市的規(guī)劃管理、城市建設(shè)實(shí)踐，對(duì)武漢市國(guó)土空間規(guī)劃的編制模式、技術(shù)重點(diǎn)、成果范式等進(jìn)行了初步探索，下一步，武漢市將遵循戰(zhàn)略性、科學(xué)性、基礎(chǔ)性、權(quán)威性、操作性的基本原則，進(jìn)一步加強(qiáng)研究、繼續(xù)深化，健全用途管制，監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施，引領(lǐng)武漢邁向高質(zhì)量發(fā)展。