將社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的生動實踐
——《南京市國家公祭保障條例》的立法實踐與思考

■龍翔

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了“將社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)”的重大戰(zhàn)略部署，這是黨在新時代堅持依法治國與以德治國相結(jié)合、建設(shè)法治中國的最新理論成果，為地方人大及其常委會在新時代做好立法工作提供了根本遵循。如何把社會主義核心價值觀融入地方立法工作，通過法律的約束推動道德的踐行，通過道德的支持推動法律的實施，是南京市人大常委會工作的重點領(lǐng)域。2018年，我們將習(xí)近平總書記關(guān)于“將社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)”的重要指示精神落實到地方立法工作中，積極回應(yīng)社會關(guān)切，制定了《南京市國家公祭保障條例》（以下簡稱《條例》），將社會主義核心價值觀這一“內(nèi)心的法律”，通過法定程序轉(zhuǎn)化為具體法律規(guī)范，既為國家公祭活動的開展提供了法治保障，大力弘揚了愛國主義精神，也為嚴重背離社會主義核心價值觀的“精日”等行為劃定了法律紅線，充分發(fā)揮了以法治承載道德理念、提供制度支撐、解決道德領(lǐng)域突出問題的作用，受到了社會各界的廣泛好評?！稐l例》是將社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的生動實踐，認真總結(jié)這一地方立法的創(chuàng)新實踐，對于進一步落實習(xí)近平總書記關(guān)于“將社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)”的重要指示精神，推進高質(zhì)量立法，實現(xiàn)良法善治，都是十分有益的。

一、將社會主義核心價值觀融入地方立法，是以良法保善治、促發(fā)展，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑

法律是治國之重器，良法則是善治之前提。核心價值觀承載著一個國家和民族最持久、最深沉的力量，是全社會共同的精神追求，也是全體社會成員判斷是非的價值標(biāo)準(zhǔn)。充分體現(xiàn)社會主義核心價值觀的“良法”，不僅可以引領(lǐng)社會思潮、弘揚社會正氣、培育文明風(fēng)尚，而且可以塑造高尚的民族精神品格，凝聚全社會團結(jié)一心、奮發(fā)進取的共同意志。

將社會主義核心價值觀融入地方立法，是落實黨中央決策部署的政治責(zé)任。2016年12月，中辦、國辦下發(fā)的《關(guān)于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》指出，要深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，大力培育和踐行社會主義核心價值觀，運用法律法規(guī)和公共政策向社會傳導(dǎo)正確價值取向。2018年5月，中共中央印發(fā)《社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》，要求力爭經(jīng)過5到10年時間，推動社會主義核心價值觀全面融入中國特色社會主義法律體系。栗戰(zhàn)書委員長在全國人大常委會第二十四次地方立法工作座談會上強調(diào)，“加強生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域地方立法、將社會主義核心價值觀融入地方立法、加強民生領(lǐng)域地方立法”是地方立法工作的三大任務(wù)。由此可見，推動社會主義核心價值觀融入地方立法，把立法資源優(yōu)先使用在培育和踐行社會主義核心價值觀的立法項目上，是地方人大及其常委會必須承擔(dān)的政治責(zé)任。

將社會主義核心價值觀融入立法，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。習(xí)近平總書記指出，必須堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，使法治和德治在國家治理中相互補充、相互促進、相得益彰，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。社會主義核心價值觀體現(xiàn)了新時代國家的價值目標(biāo)、社會的價值取向和公民的價值準(zhǔn)則，把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)是堅持依法治國和以德治國相結(jié)合的必然要求，也是加強社會主義核心價值觀建設(shè)的重要途徑。作為地方人大及其常委會，必須切實發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，確保法治和德治雙管齊下、相輔相成，促進“法安天下、德潤人心”，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供堅強的制度保證。

將社會主義核心價值觀融入立法，是推動社會主義核心價值觀建設(shè)的有力保障。習(xí)近平總書記在中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)時指出，要用法律來推動核心價值觀建設(shè)，注重在日常管理中體現(xiàn)價值導(dǎo)向，使符合核心價值觀的行為得到鼓勵、違背核心價值觀的行為受到制約。將社會主義核心價值觀融入地方立法，并由國家強制力保障其實施，由“軟性要求”轉(zhuǎn)化為“剛性規(guī)范”，有利于社會主義核心價值觀建設(shè)的規(guī)范化、制度化、常態(tài)化，有利于維護最廣大人民群眾的根本利益。只有把道德要求貫徹到法治建設(shè)中，讓法律法規(guī)更好地體現(xiàn)國家的價值目標(biāo)、社會的價值取向和公民的價值準(zhǔn)則，才能真正將社會主義核心價值觀內(nèi)化為人們的堅定信念，外化為人們的自覺行動，不斷鞏固全體人民團結(jié)奮斗的共同思想道德基礎(chǔ)。

二、將社會主義核心價值觀融入地方立法，要以強烈的政治擔(dān)當(dāng)回應(yīng)社會關(guān)切，勇于創(chuàng)新、積極實踐

運用法治手段解決道德領(lǐng)域突出問題，是《條例》立法的邏輯起點。近年來，極少數(shù)“精日”分子質(zhì)疑日本侵華戰(zhàn)爭和南京大屠殺慘案這一史實，丑化、詆毀、貶損、褻瀆中國人民抗擊日本侵略者的英雄事跡和精神，宣揚、美化侵略戰(zhàn)爭，造成了惡劣的社會影響。2018年全國“兩會”期間，南京和江蘇其他市的多位全國人大代表聯(lián)名提交議案，呼吁從立法層面嚴懲“精日”丑行，引導(dǎo)廣大群眾樹立正確的歷史觀和價值觀，堅定愛國主義信念。該議案受到全國人大常委會的高度重視及社會的廣泛關(guān)注。南京市人大常委會在“兩會”后迅速啟動了《條例》的立法程序?？梢哉f，強烈的責(zé)任意識和問題導(dǎo)向奠定了使《條例》成為有效管用之法的重要思想基礎(chǔ)，推動了《條例》成為一部良法。

一是《條例》為現(xiàn)行法律法規(guī)的施行提供可靠的制度保障。2014年全國人大常委會決定設(shè)立“國家公祭日”后，國家公祭活動的社會影響力日益增強。但由于國家和地方尚未就國家公祭活動的實施與保障、國家公祭場所的保護和管理等事項制定法律、法規(guī)，在保護紀(jì)念設(shè)施、強化國家公祭場所管理、規(guī)范公民在公祭場所的行為、處罰違反社會主義核心價值觀的言行等方面，留有大量法治空白。因此，制定地方性法規(guī)，將國家公祭保障工作從政府行政措施上升并固化為法律規(guī)定，為“精日”分子劃定法律紅線，就具有現(xiàn)實的必要性與緊迫性?！稐l例》共有7章45條，從5月追加為正式項目到12月13日國家公祭日當(dāng)天頒布實施，立法過程不到8個月，其節(jié)奏和速度在南京地方立法史上都是空前的，但由于堅持問題導(dǎo)向，《條例》在保障2018年國家公祭活動中發(fā)揮了很好的作用，隨著相關(guān)細則的出臺，其法治意義將會更加彰顯。

二是《條例》為新時代弘揚愛國主義精神提供法律支撐。南京大屠殺死難同胞國家公祭活動作為國家層面的活動，規(guī)格高、影響大、涉及面廣；對國家公祭保障工作進行地方立法，有助于引導(dǎo)廣大市民樹立正確的歷史觀和價值觀，有助于堅定人民群眾的愛國主義信念。《條例》特設(shè)了“宣傳教育”專章，提出了構(gòu)建全面、完整的國家公祭宣傳教育體系，深入開展愛國主義教育，弘揚愛國主義精神，通過南京大屠殺史實的國際學(xué)術(shù)交流、史料巡回展覽、民間交流活動等方式，教育廣大南京市民特別是青年一代樹立愛國、報國的崇高理想和使命擔(dān)當(dāng)，自覺把個人的前途命運同中國民族的前途命運緊密聯(lián)系在一起，使這種愛國主義精神在新時代，匯聚成奮力建設(shè)富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國的深厚情感和精神支柱，并為高水平全面建成小康社會、高質(zhì)量建設(shè)“強富美高”新南京，提供強大精神動力。

三是《條例》為國家層面制定相同類型的法律和政策提供南京樣本。為規(guī)范國家公祭活動的保障工作而專門制定地方性法規(guī)，南京在全國具有首創(chuàng)意義，這既貫徹了黨中央全面推進依法治國戰(zhàn)略、發(fā)揮地方立法在培育和踐行社會主義核心價值觀方面的引領(lǐng)與推動作用，也為國家層面制定相關(guān)法律法規(guī)提供有益經(jīng)驗和地方樣本。國家公祭日設(shè)立后，尚沒有實施細則，因此地方立法具有重要的配套支撐作用。從這個意義上說，《條例》起到了對全國人大常委會關(guān)于設(shè)立南京大屠殺死難者國家公祭日的決定進行細化和落實的作用。同時，《條例》體現(xiàn)出的深厚愛國主義情懷，也是從地方立法角度，對《中華人民共和國英雄烈士保護法》等國家法律作出了積極呼應(yīng)，對促進社會主義核心價值觀的道德要求和法律規(guī)范全面落實起到了具體的保障作用。這為將社會主義核心價值觀融入地方立法提供了南京樣本，是對那些為抗日戰(zhàn)爭勝利和新中國解放英勇獻身的革命烈士的緬懷和保護。

三、將社會主核心價值觀融入地方立法，必須始終做到“三個堅持”

制定《條例》的立法實踐，體現(xiàn)了南京市人大及其常委會在新時代背景下加強思想道德建設(shè)，弘揚社會主義核心價值觀的使命擔(dān)當(dāng)。《條例》實施當(dāng)天，受到國內(nèi)外眾多主流媒體的高度關(guān)注。中共中央政治局委員、全國人大常委會副委員長王晨在出席國家公祭儀式后，專程到南京市人大常委會進行立法調(diào)研，聽取工作匯報，并對《條例》的制定給予充分肯定?！稐l例》立法實踐的成功，根本在于貫徹了習(xí)近平總書記關(guān)于“將社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)”的重要指示精神，在《條例》立法過程中始終做到了“三個堅持”。

一是要堅持將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿立法全過程。黨對地方立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是新時代社會主義法治建設(shè)保持正確政治方向的根本保證。為做好《條例》的起草和審議工作，市人大常委會黨組成立了以黨組書記為組長的立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組。堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，及時提請市委批準(zhǔn)追加立法項目并專題審議《條例》草案建議稿。我們認為，地方人大及其常委會在將社會主核心價值觀融入地方立法的具體實踐中，不僅要在工作方式方法上堅持向黨委請示報告，確保各項重大決策由黨委決定；還要在內(nèi)容上貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方針，貫徹黨中央決策部署，特別是要堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為理論指導(dǎo)和根本遵循。只有做到了這一點，地方立法才能在地方治理中發(fā)揮重要的引領(lǐng)和推動作用，促進和保證地方經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。

二是要堅持科學(xué)民主依法立法。地方人大及其常委會在推動社會主義核心價值觀融入地方立法中，應(yīng)當(dāng)遵循立法工作規(guī)律，深入分析社會主義核心價值觀建設(shè)的立法需求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)立法資源和立法需求，系統(tǒng)有序地將社會主義核心價值觀的要求轉(zhuǎn)化為具有剛性約束力的法律規(guī)定。人大常委會在編制五年立法規(guī)劃和確定年度立法計劃時，既要著眼于“面”，優(yōu)先將立法資源用在有利于培育和踐行社會主義核心價值觀的項目上；又要著眼于“點”，推動社會主義核心價值觀由觀念層面向制度層面轉(zhuǎn)化，將社會主義核心價值觀落實到具體的法規(guī)條文中。同時，要創(chuàng)新法規(guī)起草、審議機制，保障立法質(zhì)量。在《條例》制定過程中，我們首次開展立法前評估，形成了約14萬字的《立法前評估報告》；首次探索委托第三方律師團起草法規(guī)草案；通過市區(qū)聯(lián)動開展立法，召開76場座談會，收集各方面的建議共400余條?！稐l例》審議前，市人大常委會全體組成人員專程赴侵華日軍南京大屠殺遇難同胞紀(jì)念館開展實地調(diào)研，并舉辦悼念活動，使組成人員在了解情況的同時，增添了一份審議的責(zé)任感和使命感。這一系列舉措，使《條例》制定的過程，在國家法律授權(quán)范圍內(nèi)，既廣泛凝聚了社會共識，又尊重立法規(guī)律，形成了高質(zhì)量立法的有效機制。

三是要堅持積極回應(yīng)社會關(guān)切。2018年憲法修正案把“倡導(dǎo)社會主義核心價值觀”載入憲法，成為國家和全社會的價值觀。以法治承載道德理念，有利于發(fā)揮法治的規(guī)范作用，為道德建設(shè)提供了可靠的制度保障?！稐l例》之所以能取得顯著的社會效益，與我們聚焦人民群眾期盼、主動回應(yīng)社會關(guān)切的立法宗旨密不可分。市人大常委會將進一步探索和改進將社會主核心價值觀融入地方立法的相關(guān)工作，今年將重點抓好“南京市社會信用管理條例”的制定，推動南京建立完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為聯(lián)合懲戒機制，也為國家層面開展相關(guān)立法、加快形成完備的信用法律體系，積累經(jīng)驗、先行先試。

“慎終追遠，民德歸厚”。積極培育和踐行社會主義核心價值觀，既是推進社會主義核心價值體系建設(shè)的基礎(chǔ)工程，更是實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標(biāo)、堅持和發(fā)展中國特色社會主義的內(nèi)在要求。我們將堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，持續(xù)深入貫徹黨的十八屆四中全會精神和黨中央有關(guān)政策文件要求，通過充分發(fā)揮地方立法對社會主義核心價值觀的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用，維護社會和諧穩(wěn)定，保障國家長治久安。