瓦登海經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)跨界世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)管理的啟示

溫 婷，石春暉，趙星爍，何 露，高紅霞

（1.住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心，北京 100835；2.自然資源部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心，北京 100812；3.中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)研究所，北京 100091；4.云南省石林風(fēng)景名勝區(qū)管理局，云南 石林 652211）

生態(tài)系統(tǒng)和地質(zhì)地貌的邊界不一定與行政區(qū)劃邊界一致，因此產(chǎn)生跨界保護(hù)區(qū)。世界自然保護(hù)聯(lián)盟（International Union for Conservation of Nature and Natural Resources，IUCN）將跨界保護(hù)區(qū)定義為跨越國(guó)家、國(guó)內(nèi)行政區(qū)（如省、地區(qū)、自治區(qū)域）和/或國(guó)家主權(quán)或管轄范圍之外區(qū)域的陸地或海域，主要用于生物多樣性及自然與文化資源保護(hù)，通過法律或其他有效手段進(jìn)行合作管理的保護(hù)地[1]。世界自然遺產(chǎn)是國(guó)際公認(rèn)的最高等級(jí)自然保護(hù)地，其跨界保護(hù)管理一直是國(guó)際研究和討論的前沿?zé)狳c(diǎn)問題。簡(jiǎn)言之，可將跨界世界自然遺產(chǎn)定義為跨越兩個(gè)及以上國(guó)家或國(guó)內(nèi)行政區(qū)邊界的世界自然遺產(chǎn)。截至2018年，全球世界遺產(chǎn)共有1 092項(xiàng)，其中209項(xiàng)自然遺產(chǎn)，38項(xiàng)自然和文化雙遺產(chǎn)。其中，跨界世界遺產(chǎn)多為自然遺產(chǎn)或雙遺產(chǎn)，僅有少數(shù)文化遺產(chǎn)。

目前國(guó)內(nèi)關(guān)于跨界遺產(chǎn)地的相關(guān)研究主要集中在世界文化遺產(chǎn)申報(bào)以及旅游資源管理等方面，對(duì)涉及自然保護(hù)地類跨界遺產(chǎn)地保護(hù)管理方面的研究較少[2]，國(guó)外案例研究也較為缺乏。涉及自然保護(hù)地的世界遺產(chǎn)主要包括自然遺產(chǎn)和雙遺產(chǎn)兩類，為方便表述，文中將涉及自然保護(hù)地的跨界遺產(chǎn)地統(tǒng)稱為“跨界世界自然遺產(chǎn)”。本文在分析我國(guó)跨界世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)跨越德國(guó)、荷蘭和丹麥邊界的瓦登海世界自然遺產(chǎn)地的三邊合作機(jī)制進(jìn)行了研究，提出了我國(guó)跨界世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)管理機(jī)制建立策略。

1 我國(guó)跨界世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)管理現(xiàn)狀

1.1 我國(guó)跨界世界自然遺產(chǎn)地概況

截至2018年，我國(guó)共有世界遺產(chǎn)53項(xiàng)，包括文化遺產(chǎn)36項(xiàng)、自然和文化雙遺產(chǎn)4項(xiàng)、自然遺產(chǎn)13項(xiàng)。其中，沒有涉及跨國(guó)界的世界自然遺產(chǎn)項(xiàng)目，按地級(jí)為最小行政單元進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，共有7項(xiàng)跨省、跨地級(jí)行政邊界的世界自然遺產(chǎn)。7項(xiàng)跨界世界自然遺產(chǎn)面積總和達(dá)278萬hm2，占我國(guó)世界自然遺產(chǎn)和雙遺產(chǎn)地總面積的41%（表1）。

表1 我國(guó)涉及自然保護(hù)地的跨界世界遺產(chǎn)地概況

1.2 我國(guó)跨界世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)管理體制機(jī)制現(xiàn)狀

我國(guó)涉及自然保護(hù)地的遺產(chǎn)地主要是自然遺產(chǎn)以及自然和文化雙遺產(chǎn)，這兩類遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)目前分屬不同的管理體系。在自然遺產(chǎn)以及自然和文化雙遺產(chǎn)方面，當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)基本建立了國(guó)家、省、遺產(chǎn)地三級(jí)保護(hù)管理體制，在每一層級(jí)都有相應(yīng)的遺產(chǎn)地保護(hù)管理部門和機(jī)構(gòu)。隨著2018年國(guó)家行政機(jī)構(gòu)改革，包括世界遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等在內(nèi)各類自然保護(hù)地均劃歸國(guó)家林業(yè)和草原局（國(guó)家公園管理局）實(shí)施統(tǒng)一管理，為涉及多個(gè)保護(hù)地類型的世界自然遺產(chǎn)以及自然和文化雙遺產(chǎn)的保護(hù)管理提供了有利契機(jī)。

當(dāng)前，我國(guó)7項(xiàng)跨界世界自然遺產(chǎn)中，同省內(nèi)跨地市遺產(chǎn)地主要由所在省級(jí)主管部門下設(shè)處室，負(fù)責(zé)遺產(chǎn)地的聯(lián)合保護(hù)管理和協(xié)調(diào)工作，四川、新疆等還專門成立了省級(jí)世界遺產(chǎn)管理部門；中國(guó)南方喀斯特和中國(guó)丹霞2項(xiàng)跨省遺產(chǎn)則成立了跨省級(jí)的保護(hù)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)解決跨界協(xié)調(diào)等問題。隨著省和地方一級(jí)行政機(jī)構(gòu)改革到位，跨界世界自然遺產(chǎn)地管理體制將進(jìn)一步得到優(yōu)化。

我國(guó)世界自然遺產(chǎn)及自然和文化雙遺產(chǎn)除受到《世界遺產(chǎn)公約》及其操作指南約束外，還有國(guó)家層面的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《自然保護(hù)區(qū)條例》等10余部相關(guān)的法律法規(guī)，為世界自然遺產(chǎn)及自然和文化雙遺產(chǎn)的申報(bào)和保護(hù)管理提供支撐。省級(jí)層面也制定了《云南省三江并流世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)條例》《新疆維吾爾自治區(qū)天山自然遺產(chǎn)地保護(hù)條例》，進(jìn)一步促進(jìn)了跨界遺產(chǎn)地的法制化保護(hù)[3]。

總體上，我國(guó)初步建立了跨界遺產(chǎn)地管理體制，并取得了一定成效，如中國(guó)丹霞于2014年被列入全球228處保護(hù)狀況“優(yōu)秀”遺產(chǎn)地。然而，我國(guó)正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，人類活動(dòng)仍極大地威脅著我國(guó)世界遺產(chǎn)，尤其是跨界世界自然遺產(chǎn)地的完整性。而國(guó)家層面尚未頒布專門的世界自然遺產(chǎn)保護(hù)法，遺產(chǎn)地保護(hù)管理規(guī)劃作為非法定規(guī)劃約束力有限，這都為跨界世界自然遺產(chǎn)地管理帶來挑戰(zhàn)。雖然我國(guó)目前還沒有遺產(chǎn)地被列入《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》，但部分跨界世界自然遺產(chǎn)地多次在世界遺產(chǎn)大會(huì)上被審議，有關(guān)工程建設(shè)、旅游活動(dòng)等威脅因素一直受到國(guó)際世界的密切關(guān)注。

2 瓦登海遺產(chǎn)地跨界保護(hù)管理案例分析

2.1 瓦登海世界遺產(chǎn)地簡(jiǎn)介

歐洲北海是個(gè)陸架淺海水域，平均水深90 m，面積75萬km2。瓦登海是歐洲北海海域東南部的一個(gè)近岸海域，總面積約為1.5萬km2，海岸線穿越德國(guó)、荷蘭和丹麥3個(gè)國(guó)家，綿長(zhǎng)1 500 km。2009年，瓦登海（德國(guó)和荷蘭部分）以符合標(biāo)準(zhǔn)viii、ix、x被列入世界遺產(chǎn)名錄。瓦登海是世界上最大的未被破壞的潮間帶，擁有豐富的生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性資源。瓦登海遺產(chǎn)地由荷蘭瓦登海保護(hù)區(qū)及位于德國(guó)下薩克森州、石勒蘇益格.荷爾斯泰因州的瓦登海國(guó)家公園組成。2014年，為增強(qiáng)瓦登海區(qū)域的完整保護(hù)，德國(guó)下薩克森州國(guó)家公園向外圍進(jìn)行了擴(kuò)展，丹麥的瓦登海自然和野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)也成為世界遺產(chǎn)地[4]，瓦登海世界遺產(chǎn)地正式成為跨越德國(guó)、荷蘭、丹麥三國(guó)的世界自然遺產(chǎn)地（圖1）。

2.2 瓦登海三邊合作機(jī)制

除被列入世界遺產(chǎn)名錄外，瓦登海還位于歐盟“自然2000網(wǎng)絡(luò)”“特別敏感海域”“拉姆薩爾濕地”等國(guó)際保護(hù)機(jī)制的管理范圍內(nèi)[2]，一系列國(guó)際層面的協(xié)定、公約等對(duì)瓦登海管理都有一定的影響，包括歐盟指令如《鳥類及棲息地指令》（Birdsand Habitats Directives）、《水框架指令》（Water Framework Directive）、《海洋戰(zhàn)略框架指令》（Marine Strategy Framework Directive），以及國(guó)際公約如《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage）、《拉姆薩爾濕地公約》（Ramsar Convention on Wetlands）、《生物多樣性公約》（Convention on Biological Diversity）等?；谶@些國(guó)際層面要求，自20世紀(jì)70年代以來，三國(guó)通過定期召開三邊會(huì)議、設(shè)立共同秘書處、決策機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)，以及建設(shè)用于三邊合作的實(shí)體辦公中心等措施，逐步推進(jìn)三邊合作，以達(dá)到保護(hù)瓦登海世界遺產(chǎn)的共同目標(biāo)。

召開瓦登海會(huì)議。1978年，德國(guó)、荷蘭、丹麥三方舉辦了第一屆瓦登海會(huì)議，決定加強(qiáng)三方合作，共同保護(hù)瓦登海，標(biāo)志著三邊合作機(jī)制的初步建立。1982年，在第三屆瓦登海會(huì)議上，三國(guó)共同簽署了“保護(hù)瓦登海聯(lián)合宣言（Joint Declaration on the Protection of the Wadden Sea）”（2010年更新）[5]，作為三邊合作的國(guó)際協(xié)議，按照生態(tài)實(shí)體的形式保護(hù)瓦登海[6]，提出了管理體制的組織架構(gòu)要求和運(yùn)作要求。瓦登海會(huì)議（Wadden Sea Conference）每3年舉行一次，會(huì)上審查瓦登海相關(guān)規(guī)劃、報(bào)告三邊合作進(jìn)展。會(huì)議向涉及三邊合作的所有核心利益相關(guān)方開放，包括科學(xué)家、政策制定者、資源使用者和自然保護(hù)人士等[7]。

建立決策機(jī)構(gòu)。三國(guó)之間建立了兩級(jí)決策機(jī)構(gòu)：第一個(gè)層級(jí)是三邊瓦登海政府議會(huì)（Trilateral Wadden Sea Governmental Council）；第二個(gè)層級(jí)是瓦登海委員會(huì)（Wadden Sea Board）。三邊瓦登海政府議會(huì)是國(guó)家部委層面政府間合作的行政責(zé)任主體，主要職能是許可并監(jiān)督合作，保障國(guó)際間政策的制定、協(xié)調(diào)與決策[7]。瓦登海委員會(huì)是三邊合作的管理主體，負(fù)責(zé)準(zhǔn)備、采納和實(shí)施三邊瓦登海合作戰(zhàn)略，監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)，并維護(hù)與核心利益相關(guān)方的關(guān)系。瓦登海委員會(huì)包括13位成員，每個(gè)國(guó)家分別任命4位政府官員，委員會(huì)主席由每個(gè)國(guó)家輪流擔(dān)任[7]。

成立共同秘書處。三國(guó)政府于1987年成立了共同秘書處，秘書處受瓦登海委員會(huì)監(jiān)督，為委員會(huì)和議會(huì)提供支撐，實(shí)施秘書處工作計(jì)劃，支持科學(xué)研究網(wǎng)絡(luò)與項(xiàng)目、信息交流和財(cái)務(wù)管理。秘書處成立以三國(guó)簽訂的行政協(xié)定為基礎(chǔ)，由丹麥環(huán)境部、德國(guó)聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)、建筑與核安全部及荷蘭經(jīng)濟(jì)事務(wù)部共同簽署，每個(gè)部委分別出資三分之一作為秘書處經(jīng)費(fèi)[7]。在這一框架下，秘書處通過質(zhì)量狀況報(bào)告和三方監(jiān)測(cè)與評(píng)估項(xiàng)目搜集和匯總科學(xué)研究成果。

設(shè)立咨詢機(jī)構(gòu)。咨詢機(jī)構(gòu)為議會(huì)和委員會(huì)提供服務(wù)。首先，委員會(huì)任命咨詢專家（4名），可直接參與委員會(huì)會(huì)議。其次，委員會(huì)根據(jù)特殊任務(wù)與項(xiàng)目要求，任命任務(wù)小組（目前有5個(gè)任務(wù)小組[8]）。此外，還成立了專家小組開展專項(xiàng)科學(xué)研究。任務(wù)小組的組建主要是政策導(dǎo)向，而專家小組的組建則是技術(shù)導(dǎo)向。在第9屆瓦登海會(huì)議（2001年）之后，瓦登海論壇于2002年設(shè)立，作為瓦登海區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的咨詢機(jī)構(gòu)。論壇為利益相關(guān)者提供了一個(gè)較為獨(dú)立的合作平臺(tái)，自2011年之后定位為非營(yíng)利協(xié)會(huì)[9]。

建設(shè)實(shí)體辦公場(chǎng)所。新規(guī)劃的瓦登海三邊世界遺產(chǎn)合作中心，計(jì)劃新建于距離瓦登海最近的德國(guó)小鎮(zhèn)威廉港，合作中心總面積為2 900 m2，具有行政辦公、會(huì)議以及游覽等功能，將由三國(guó)共同使用[10]。實(shí)體辦公場(chǎng)所的設(shè)立將使瓦登海三邊合作更為便利，更好地達(dá)到保護(hù)瓦登海世界遺產(chǎn)的共同目標(biāo)（圖2）。

多年來，三國(guó)通過三邊合作機(jī)制的建立和一系列工作的開展，特別是制定保護(hù)政策、編制和實(shí)施瓦登海相關(guān)規(guī)劃、定期發(fā)布質(zhì)量狀況報(bào)告，以及持續(xù)開展三方監(jiān)測(cè)與評(píng)估項(xiàng)目等，共同保護(hù)和維持了瓦登海生態(tài)系統(tǒng)和景觀的自然演化過程及其可持續(xù)性。瓦登海三邊合作機(jī)制在瓦登海保護(hù)和管理方面取得的成就受到國(guó)際世界的認(rèn)可，瓦登海三邊合作模式也成為跨界世界遺產(chǎn)保護(hù)管理的典范。

3 我國(guó)跨界世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)管理機(jī)制建立策略

《實(shí)施世界遺產(chǎn)公約操作指南》中將跨界遺產(chǎn)申報(bào)列入優(yōu)先申報(bào)遺產(chǎn)類型列表，反映了國(guó)際上對(duì)大面積保護(hù)地整體保護(hù)和對(duì)跨界合作保護(hù)的倡導(dǎo)。但跨界遺產(chǎn)地意味著更高的管理要求。我國(guó)目前雖已初步建立了跨界遺產(chǎn)地管理體制，但遠(yuǎn)不夠成熟，有關(guān)體制機(jī)制所能發(fā)揮的作用也較為有限。提升我國(guó)在跨界遺產(chǎn)方面的保護(hù)管理能力是我國(guó)履行國(guó)際公約的承諾，建立健全跨界自然遺產(chǎn)地保護(hù)管理機(jī)制體制將有助于統(tǒng)籌保護(hù)、減少威脅，也將有助于我國(guó)持續(xù)開展世界遺產(chǎn)項(xiàng)目申報(bào)。瓦登海三邊合作機(jī)制為完善我國(guó)跨界世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)管理體制提供了以下啟示和借鑒。

(1)各遺產(chǎn)地及所在行政單元之間形成共識(shí)?？缃邕z產(chǎn)地的合作需要各方共同參與和努力，這就需要達(dá)成統(tǒng)一的目標(biāo)、制定統(tǒng)一的規(guī)劃、實(shí)施統(tǒng)一的策略、開展統(tǒng)一的管理、科研、項(xiàng)目實(shí)施等工作。瓦登海通過形成聯(lián)合宣言，制定規(guī)劃和報(bào)告，明確目標(biāo)、策略和具體路徑，這是統(tǒng)籌遺產(chǎn)地保護(hù)管理的基礎(chǔ)。

(2)在不同尺度建立相應(yīng)的管理體制，獨(dú)立與合作管理并舉?？缃邕z產(chǎn)地在管理中會(huì)遇到多種復(fù)雜問題，挑戰(zhàn)也出現(xiàn)在不同的尺度上，只有當(dāng)管理體制與問題的空間尺度相適應(yīng)，才能發(fā)揮最好的效果。瓦登海在國(guó)家之間通過建立兩層級(jí)委員會(huì)決策制度協(xié)調(diào)國(guó)際戰(zhàn)略和相關(guān)利益；在具體管理上仍依托各國(guó)的保護(hù)管理體制和相關(guān)國(guó)家公園。這反映了在實(shí)際管理中，有些問題適合在地方層面解決，有些則需要在更廣的區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)，綜合衡量協(xié)作成本及效益，才能確定在哪一層級(jí)解決問題更為合理。對(duì)照我國(guó)的情況，建議跨省遺產(chǎn)地在國(guó)家層面建立管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而省內(nèi)跨地州市遺產(chǎn)地則需在本省建立相應(yīng)管理協(xié)調(diào)機(jī)制/機(jī)構(gòu)，并明確相應(yīng)事權(quán)和責(zé)任。

(3)劃定清晰的責(zé)任范圍邊界。跨界自然遺產(chǎn)地保護(hù)管理工作往往涉及管理、協(xié)調(diào)、研究、咨詢等不同類型的工作，如瓦登海三邊合作中，其根據(jù)任務(wù)分工設(shè)立了決策機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)以及三邊合作共同秘書處，通過清晰界定各自責(zé)任范圍，并推行開放、透明和廣泛知情的管理過程，使不同機(jī)構(gòu)之間既互相監(jiān)督，又互相促進(jìn)。

(4)發(fā)揮國(guó)家和省級(jí)機(jī)構(gòu)的支持和監(jiān)管作用。履行世界遺產(chǎn)保護(hù)責(zé)任是一國(guó)向國(guó)際社會(huì)做出的承諾。國(guó)家在世界遺產(chǎn)地，尤其是跨界遺產(chǎn)地保護(hù)管理中的作用是不可替代的。瓦登海三邊合作機(jī)制是在三國(guó)共同努力下建立的，并且三國(guó)的有關(guān)部門共同出資建立了秘書處，并開展監(jiān)測(cè)、評(píng)估和科研項(xiàng)目。我國(guó)雖然沒有跨國(guó)界的自然遺產(chǎn)地，但單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，強(qiáng)化了下級(jí)政府對(duì)上負(fù)責(zé)和國(guó)家對(duì)地方的干預(yù)和約束能力，相比之下，同級(jí)政府之間自發(fā)形成共謀共治的動(dòng)力不足，因此跨省級(jí)和跨地市界的遺產(chǎn)地更加需要國(guó)家、省級(jí)層面建立相關(guān)機(jī)制/機(jī)構(gòu)予以指導(dǎo)和約束。四川、新疆等省級(jí)世界遺產(chǎn)管理部門的建立和條例的制定正是此類探索。

(5)持續(xù)開展科學(xué)研究和監(jiān)測(cè)項(xiàng)目。相比于非跨界遺產(chǎn)地，針對(duì)跨界遺產(chǎn)地持續(xù)深入開展科學(xué)研究和監(jiān)測(cè)項(xiàng)目更為重要，特別當(dāng)在合作管理過程中遇到?jīng)_突和難以解決的問題時(shí)，科學(xué)研究和監(jiān)測(cè)結(jié)果往往可以為決策和政策制定提供強(qiáng)有力支撐。同時(shí)，通過管理有效性的監(jiān)測(cè)還能夠?qū)芾磉M(jìn)行反饋，有針對(duì)性地提升跨界遺產(chǎn)地保護(hù)管理的有效性。

(6)根據(jù)實(shí)際把握體制建立的核心要素?？缃绻芾頉]有固定唯一的模型，并不能生搬硬套。但通過瓦登海三邊合作機(jī)制的研究和分析仍可以歸納出一些制度設(shè)計(jì)的核心要素，包括管理框架、功能與范圍、權(quán)力清單、立法保障、決策機(jī)制、公眾參與、資金支持方案、建立實(shí)體辦公機(jī)構(gòu)等，這些內(nèi)容對(duì)我國(guó)建立跨界自然遺產(chǎn)地保護(hù)管理機(jī)制具有參考意義。