桐廬縣推進村級留用地開發(fā)的探索和實踐

□ 桐廬縣規(guī)劃和自然資源局 何根苗

留用地是指政府在征用集體所有土地時，按照征地面積的一定比例核定用地指標，讓被征地集體經(jīng)濟組織用于組織發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟、安置失地農(nóng)民。留用地不僅是對征地的補償，更是被征地農(nóng)民長期穩(wěn)定的土地收益來源，有利于維護農(nóng)民切身利益，確保農(nóng)村社會穩(wěn)定。桐廬縣高度重視村級利用地的開發(fā)利用工作，早在2013年就出臺了村級留用地政策，積極指導村級留用地開發(fā)，在摸索實踐過程中，雖然取得了一定成效但也面臨諸多困難。本文以桐廬縣為例，就如何推進加快推進村級利用地開發(fā)進行了初步思考并提出了相關建議。

▲ 桐廬縣城中心部分留用地現(xiàn)狀

一、桐廬縣留用地政策及落地情況

按照《浙江省人民政府關于加強和改進土地征用工作的通知》（浙政發(fā)〔2002〕27號）文件精神，桐廬縣自2001年開始在縣城范圍內(nèi)按照征用耕地面積的5%安排留用地。2013年印發(fā)了《關于切實加強村級集體經(jīng)濟組織留用地管理的實施意見》，將留用地范圍擴展到全縣，并首次對留用地標準、規(guī)劃選址、開發(fā)方式進行明確。為進一步加快和規(guī)范留用地開發(fā)，在借鑒周邊地區(qū)先進做法基礎上，2018年桐廬縣再次對留用地政策修改完善，印發(fā)《桐廬縣村級留用地管理辦法》，對留用地的指標核定、開發(fā)方式和收益資金使用等方面明確和規(guī)范。經(jīng)調(diào)查統(tǒng)計，目前全縣共落實留用地875.62畝，已經(jīng)完成村級留用地開發(fā)的僅有386.7畝，僅占總量的44.16%，雖然群眾及社會層面對留用地開發(fā)呼聲高，但推進緩慢，目前大多停留在只留未用的狀態(tài)，沒有發(fā)揮留用地的經(jīng)濟、社會價值，大大降低了村集體和被征地農(nóng)民經(jīng)濟效益。

二、留用地開發(fā)推進緩慢問題分析

（一）村干部政策理解不深入，缺乏主動開發(fā)意識

一是政策涉及面廣。留用地涉及指標核定、規(guī)劃選址及落地，留用地開發(fā)涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、項目報批、方案設計等一系列事宜，政策要求高，專業(yè)性強。大部分村干部不熟悉相關政策法規(guī)，對留用地政策不知曉、解讀不深入。二是開發(fā)推進存在畏難情緒。留用地開發(fā)利用涉及村民切身利益，群眾關注度高，牽涉各方面利益。村兩委班子必須統(tǒng)一思想，否則將嚴重滯緩地塊開發(fā)。三是政策認識有誤區(qū)。留用地核心在留，為的是村集體長遠利益，省、市文件要求留用地不得用于房地產(chǎn)開發(fā)，不能一賣了之圖一時之利，留用地收益必須?？顚Ｓ?，只能購置縣城范圍內(nèi)除商品房外的保值增值物業(yè)并長期持有。但很多村干部不理解，認為留用地既然留給自己村，就應該由村決定如何開發(fā)，個別干部希望自己任期內(nèi)開發(fā)成房地產(chǎn)以贏得村民支持，“算短期賬，不算長期賬”，受留用地不得用于房地產(chǎn)開發(fā)政策，不愿意開發(fā)。

（二）留用地開發(fā)模式難確定，難以形成統(tǒng)一認識

桐廬縣規(guī)定留用地開發(fā)方式可以采用貨幣化處置、自主開發(fā)、合作開發(fā)和統(tǒng)籌開發(fā)四種模式，但村兩委對開發(fā)模式統(tǒng)一難。有些村希望能自主開發(fā)，但又缺乏資金，難以承擔項目開發(fā)費用；有些建議貨幣化處置由政府按商業(yè)地價進行收購，但村干部只要資產(chǎn)不要資金。留用地開發(fā)模式要群策群力，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，但村兩委班子往往拿不出合適的開發(fā)方案建議，提交村民會議更是遙遙無期。

（三）縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動缺乏，主動服務村集體意識不足

一是政策指導上不夠，留用地開發(fā)涉及面廣，牽涉部門多，但目前縣級層面沒有成立專門的留用地開發(fā)協(xié)調(diào)機構(gòu)來統(tǒng)一謀劃、指導村留用地開發(fā)，及時協(xié)調(diào)村集體開發(fā)會涉及的各方面問題。二是前期謀劃不夠，特別是留用地規(guī)劃選址方面縣、鄉(xiāng)沒有從集中招商、連片開發(fā)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢等方面考慮留用地落地，導致留用地落地區(qū)位不統(tǒng)一。有些在縣城規(guī)劃核心商住用地范圍，有些區(qū)位又比較偏僻，一時難以開發(fā)；有些村落地面積太小，可開發(fā)價值不高，招商引資難。三是在資金支持上力度不夠。縣留用地政策要求各村選擇合作方式開發(fā)的，必須先與縣國有公司協(xié)商洽談，但由于縣國有公司本身市場化經(jīng)營理念不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺融資壓力大，沒有形成促進村留用地開發(fā)的合力。四是在產(chǎn)業(yè)引導上聯(lián)動不夠。留用地開發(fā)后必須有項目才能可持續(xù)發(fā)展，否則會形成閑置資產(chǎn)，加重村集體經(jīng)濟負擔。除不能用于房地產(chǎn)開發(fā)外，留用地可用于商業(yè)樓、學校、市場、加油站等產(chǎn)業(yè)項目，但目前招商主要由村集體自行開展，普遍以出租為主，縣商務、經(jīng)信及街道協(xié)助村集體招商及引導上缺乏支持。

三、加快留用地開發(fā)建議

（一）黨建引領，提升村兩委干事創(chuàng)業(yè)能力

合理開發(fā)利用好村級留用地，是發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟，加快城市化進程，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和促進農(nóng)民增收致富的重要途徑，在推動留用地開發(fā)上，村兩委干部非常關鍵。必須以黨建為引領，加強黨員干部思想教育，充分認識留用地開發(fā)的重要性，鼓勵黨員干部在留用地開發(fā)上解放思想，積極創(chuàng)新。要加強村兩委班子“領頭雁”建設，突出村黨組織領導地位，在思想上旗幟鮮明支持縣委、縣政府重大決策。要讓黨員干部更加意識到開發(fā)留用地的緊迫性，慢不得、等不得也要不得，必須敢于擔當，干在實處，提升解決復雜問題能力。另外，要實施村干部能力提升工程，配好懂經(jīng)濟、工程的業(yè)務干部，在政策解讀上更加清晰，在有效開發(fā)上方向更加明確。

（二）建立機構(gòu)，加快留用地開發(fā)謀劃和指導

一是要成立專門機構(gòu)，統(tǒng)一謀劃、指導和協(xié)調(diào)留用地開發(fā)，將留用地開發(fā)建設作為“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的重要工作來抓，統(tǒng)籌全縣留用地項目業(yè)態(tài)定位、建設與投用等指導服務工作，并落實人員負責留用地項目報批、建設、竣工等事項全流程服務指導。二是要加大政策培訓，將留用地政策向村干部講明、講深、講透，并按一地一方案提出合理開發(fā)建議，總結(jié)、借鑒本地區(qū)和其他地區(qū)對留用地開發(fā)利用的優(yōu)秀經(jīng)驗，著力提高村級組織對留用地開發(fā)建設、經(jīng)營管理的能力和水平。

（三）三級聯(lián)動，加強留用地開發(fā)各方面政策扶持

一是在資金上，國有企業(yè)要更有作為，積極與村集體對接，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃科學制定建設方案，合理預測資金需求，對能實現(xiàn)資金平衡的要積極開發(fā)。二是在項目招商上，各部門要更加積極，避免村集體各自為陣、盲目招商、同質(zhì)化招商，根據(jù)各村地塊特色，在充分市場調(diào)研、科學研判的基礎上提出可行性招商方案，主動幫助村集體引進品牌合作伙伴，提升開發(fā)品質(zhì)，力求留用地建設項目能夠產(chǎn)生更大效益。三是在落地布點上，規(guī)劃要更加科學，對目前留在各村但一時無法開發(fā)的零散地塊，建議重新選址，可打破村界限制，統(tǒng)一規(guī)劃，集中留地，便于集中招商和統(tǒng)籌開發(fā)。四是在地塊開發(fā)上，要強化分類指導，如經(jīng)濟實力較強的村可鼓勵自主開發(fā)，經(jīng)濟實力一般的村支持合作開發(fā)，經(jīng)濟實力較弱的村建議貨幣化處置或者留物業(yè)的開發(fā)方式。五是在監(jiān)督機制上，要進一步完善，特別是留用地選擇貨幣化處置收益的，對收益資金使用要加強監(jiān)管，對重新購置保值增值物業(yè)的既要加強指導，也要強化監(jiān)督，形成一級對一級監(jiān)督、一級對一級負責的留用地出讓收益監(jiān)管制度，避免村級資產(chǎn)流失現(xiàn)象。