民航法定自查的實(shí)踐與思考

□ 高文錄 高揚(yáng) 冉巖/文

推動(dòng)民航業(yè)高質(zhì)量發(fā)展亟需深化行業(yè)監(jiān)管模式改革。民航企事業(yè)單位法定自查，體現(xiàn)了監(jiān)管理念的變化和監(jiān)管手段的創(chuàng)新，是民航局行業(yè)監(jiān)管模式調(diào)整改革的重要內(nèi)容之一。法定自查，依據(jù)在于法律法規(guī)的規(guī)定，其形式就是自我開展檢查。具體就是指民航企事業(yè)單位根據(jù)行業(yè)監(jiān)管事項(xiàng)庫，制定單位自查事項(xiàng)清單，建立包括責(zé)任人、自查要求、組織方法、發(fā)現(xiàn)問題處理程序、自查工作閉環(huán)流程和標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容在內(nèi)的自查工作機(jī)制，開展自查并做好自查記錄備查。本文擬從法治民航建設(shè)的視角，對法定自查、推進(jìn)民航企事業(yè)單位安全主體責(zé)任落實(shí)、深化行業(yè)監(jiān)管模式改革等問題進(jìn)行探討。

民航行業(yè)監(jiān)管面臨的形勢

黨的十八大以來，隨著國家經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，中國民航運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量、旅客運(yùn)輸量年均分別增長12.2%、11.4%，增長率接近我國GDP增速的2倍。預(yù)計(jì)在2022年前后，中國將超過美國，成為全球最大的航空市場。但民航行業(yè)監(jiān)管，從人到物的各種監(jiān)管資源投入增速遠(yuǎn)不及行業(yè)發(fā)展增速，監(jiān)管量不斷增大與監(jiān)管資源嚴(yán)重不足的矛盾日益凸顯。主要體現(xiàn)為：

一是監(jiān)管資源不足與高資源消耗型監(jiān)管方式之間的矛盾。行業(yè)監(jiān)管人員數(shù)量與民航運(yùn)輸量的增長不匹配，不能與監(jiān)管工作量同步增長。同時(shí)，監(jiān)管方式落后，導(dǎo)致監(jiān)管工作人力、物力資源消耗高，效率低下。

二是傳統(tǒng)的“保姆式”監(jiān)管方式與企業(yè)治理主體責(zé)任不突出之間的矛盾。不僅監(jiān)管責(zé)任不能落實(shí)，而且導(dǎo)致企業(yè)在安全主體責(zé)任的落實(shí)上缺乏積極性、主動(dòng)性。

三是治理制度供給不足與過度監(jiān)管之間的矛盾。監(jiān)管制度更新跟不上民航業(yè)務(wù)發(fā)展要求，監(jiān)管手段滯后、處罰手段無力，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)、有效整改隱患問題。

民航法定自查的實(shí)施背景

民航局自2015年起決定在全行業(yè)開展行業(yè)監(jiān)管模式調(diào)整改革，經(jīng)歷了試點(diǎn)、試用到推廣的過程，主要包括七項(xiàng)創(chuàng)新性的監(jiān)管制度，即：依據(jù)行業(yè)監(jiān)管事項(xiàng)庫開展行政檢查、檢查計(jì)劃的調(diào)整和融合、企業(yè)問題原因系統(tǒng)性分析、民航行政機(jī)關(guān)非現(xiàn)場監(jiān)管、行政監(jiān)察抽樣模型、行業(yè)信用管理制度和民航單位法定自查。其中的法定自查制度，是著眼于被監(jiān)管方的制度供給，體現(xiàn)了民航快速發(fā)展的需要、民航監(jiān)管深刻變革的需要和法治民航建設(shè)的必然要求。

（一）推行法定自查是民航快速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

法定自查是行業(yè)監(jiān)管工作主動(dòng)適應(yīng)行業(yè)發(fā)展趨勢的重要嘗試，是幫助企事業(yè)單位落實(shí)行業(yè)合規(guī)的一種制度，也是幫助企事業(yè)單位規(guī)避信用風(fēng)險(xiǎn)的一種工作措施。對于企事業(yè)單位自身來說，法定自查也是符合全面質(zhì)量管理PDCA循環(huán)（計(jì)劃—實(shí)施—檢查—處理）的科學(xué)方法，實(shí)現(xiàn)了規(guī)章符合性的檢查由企事業(yè)單位自行組織完成。而民航行政機(jī)關(guān)的行政檢查計(jì)劃則能夠更多地向系統(tǒng)監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管分配。

（二）推行法定自查是民航監(jiān)管深刻變革的需要

法定自查體現(xiàn)了行業(yè)監(jiān)管理念和實(shí)踐的深刻變革。民航行業(yè)治理的目標(biāo)不在于發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法并進(jìn)行處理，而在于通過監(jiān)管督促民航企事業(yè)單位合規(guī)經(jīng)營，進(jìn)而促進(jìn)行業(yè)的健康發(fā)展。而企事業(yè)單位也希望發(fā)展環(huán)境有序規(guī)范，通過合法經(jīng)營，為社會公眾提供安全可靠的民航產(chǎn)品來實(shí)現(xiàn)對其投資人最大的回報(bào)。局方與企業(yè)的行業(yè)治理目標(biāo)和期待是一致的。法定自查制度，通過安全目標(biāo)“績效式”管理，采取法律、經(jīng)濟(jì)、行政誠信等聯(lián)合懲戒措施落實(shí)主體責(zé)任，改變了過去政企不分的思維，改變了強(qiáng)制式、被動(dòng)式的“保姆式”監(jiān)管傳統(tǒng)做法。

（三）推行法定自查是民航法治建設(shè)的必然要求

民航行業(yè)監(jiān)管是政府職能的有機(jī)構(gòu)成。黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步對法治政府建設(shè)提出了若干新的具體要求。法定自查制度以法治的思維回應(yīng)了行業(yè)監(jiān)管面臨的矛盾問題，是民航治理法治化建設(shè)的具體體現(xiàn)。

——自查的內(nèi)容體現(xiàn)了法定的要求。通過依法依規(guī)編制監(jiān)管事項(xiàng)庫，制定實(shí)施監(jiān)管方與被監(jiān)管方的權(quán)責(zé)清單制度，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，實(shí)現(xiàn)安全職責(zé)規(guī)范化、法律化，有利于充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，有效發(fā)揮各個(gè)民航運(yùn)輸參與方等社會力量的重要作用，更好發(fā)揮政府行業(yè)監(jiān)管作用，緩解監(jiān)管資源不足的矛盾。

——自查的目的是落實(shí)法定的責(zé)任。推行法定自查，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門抓重點(diǎn)、抓績效，企事業(yè)單位抓日常、抓自律，有利于促進(jìn)建設(shè)以考核督查為核心的政府監(jiān)督管理體系，既減少“多頭執(zhí)法”、防止“選擇執(zhí)法”，又使企業(yè)在落實(shí)主體責(zé)任上不能心存僥幸、冒險(xiǎn)違規(guī)。

——自查效果的體現(xiàn)來自法律的手段。法定自查的依托在于建立完善行業(yè)信用管理制度。通過行業(yè)信用管理制度對監(jiān)管結(jié)果予以體現(xiàn)，符合國家推進(jìn)社會信用體系建設(shè)的方向。企事業(yè)單位為避免信用風(fēng)險(xiǎn)帶來企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)化和法律風(fēng)險(xiǎn)的個(gè)人化，就會特別注意遵守行業(yè)的規(guī)章和政策，主動(dòng)通過自查解決問題，從而使規(guī)章制度得到自覺遵守，監(jiān)管效能得到有效提升。

——自查的制度保證在于國家及行業(yè)法規(guī)文件。法治政府建設(shè)要求推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，行政機(jī)關(guān)行使各項(xiàng)權(quán)力都要于法有據(jù)?！吨腥A人民共和國安全生產(chǎn)法》和《民航行業(yè)信用管理辦法（試行）》、《關(guān)于對民航失信主體實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》等法規(guī)文件，為推行法定自查提供了配套的制度基礎(chǔ)保證。

民航法定自查的試點(diǎn)成效及存在問題

2016年，民航局在華東管理局轄區(qū)內(nèi)4家民航企業(yè)率先進(jìn)行了法定自查試點(diǎn)。2017年，將試點(diǎn)推廣至全國范圍的25家民航企業(yè)。本文選擇國航內(nèi)蒙古分公司、首都機(jī)場集團(tuán)呼和浩特機(jī)場、春秋航空公司法定自查試點(diǎn)情況進(jìn)行分析。

（一）試點(diǎn)單位組織自查的實(shí)施情況

國航內(nèi)蒙古分公司根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)行特點(diǎn)和實(shí)際情況編制公司的工作管理制度和工作程序，成立了航空安全、運(yùn)行服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)信息安全、航空安保和票據(jù)價(jià)格五個(gè)公司級自查工作組，明確了公司級和部門級兩級自查機(jī)制，并將原有檢查條目融入“自查事項(xiàng)清單”，明確了自查頻次。

呼和浩特機(jī)場明確了制定標(biāo)準(zhǔn)清單和建立工作機(jī)制為主攻方向，成立了27個(gè)業(yè)務(wù)模塊推進(jìn)小組。機(jī)場公司與民航內(nèi)蒙古監(jiān)管局共同研究界定了法定自查在組織界面和業(yè)務(wù)界面上的推行范圍，扎扎實(shí)實(shí)建立法定自查清單（標(biāo)準(zhǔn)）。

春秋航空公司積極配合民航華東局推行法定自查項(xiàng)目，界定推行范圍，明確各管理層級及參與部門的責(zé)任，采取“PMP方法+兩級項(xiàng)目組”的形式，進(jìn)行自查策劃、組織和實(shí)施。

（二）試點(diǎn)單位開展自查的主要內(nèi)容

國航內(nèi)蒙古分公司完成對《自查事項(xiàng)清單》中各專業(yè)共1640項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)26項(xiàng)實(shí)施類和37項(xiàng)符合性問題。針對發(fā)現(xiàn)的實(shí)施類問題均已通過航安系統(tǒng)和《問題記錄及整改單》進(jìn)行閉環(huán)整改管理，符合性問題已對相關(guān)手冊程序進(jìn)行了修改，重新梳理出33項(xiàng)檢查業(yè)務(wù)、162項(xiàng)檢查項(xiàng)目、1116項(xiàng)檢查內(nèi)容和2144項(xiàng)檢查標(biāo)準(zhǔn)。

呼和浩特機(jī)場具體過程劃分為啟動(dòng)策劃、建立標(biāo)準(zhǔn)、完善機(jī)制和檢查總結(jié)四個(gè)階段，共計(jì)18項(xiàng)任務(wù)，共檢查發(fā)現(xiàn)符合性判定標(biāo)準(zhǔn)不符合項(xiàng)157項(xiàng)，明確了責(zé)任單位和完成時(shí)限。

春秋航空公司開展局方與公司間自查制度的差異分析和對標(biāo)工作，對標(biāo)項(xiàng)目9項(xiàng)、要求34項(xiàng)，覆蓋公司安全管理規(guī)程及部門管理手冊。開展局方監(jiān)督事項(xiàng)清單與公司間自查項(xiàng)目的差異分析和對標(biāo)工作，找出與局方差異部分，提出改進(jìn)意見，對標(biāo)項(xiàng)目1604項(xiàng)。建立了電子化的安全監(jiān)督數(shù)據(jù)庫，并進(jìn)行了安全自查數(shù)據(jù)的輸出與評價(jià)。

（三）試點(diǎn)單位開展自查取得的直接效果

國航內(nèi)蒙古分公司通過首次自查的探索，構(gòu)建了公司新模式法定自查工作常態(tài)化的基本框架。逐步將被動(dòng)整改轉(zhuǎn)化為主動(dòng)完善，將事后調(diào)查處罰為主的結(jié)果管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐云髽I(yè)和政府共同防范主動(dòng)管理內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)為主的過程管理。

呼和浩特機(jī)場通過法定自查工作的開展，進(jìn)一步明確了部門安全責(zé)任，提高了部門檢查問題的數(shù)量和質(zhì)量。初步實(shí)現(xiàn)了責(zé)任意識轉(zhuǎn)變、觀念心態(tài)轉(zhuǎn)變、監(jiān)察模式轉(zhuǎn)變和安全價(jià)值觀轉(zhuǎn)變的“四個(gè)轉(zhuǎn)變”。

春秋航空公司通過法定自查消除了部門與公司發(fā)現(xiàn)問題的倒掛現(xiàn)象。部門發(fā)現(xiàn)的問題是公司加第三方發(fā)現(xiàn)問題的1.58倍，兩級糾正預(yù)防有效關(guān)閉率達(dá)96.52%，提高了部門自我監(jiān)督的質(zhì)量、自我發(fā)現(xiàn)問題的能力、自我糾正的效果。

（四）試點(diǎn)單位開展自查的主要成效

1.提升了民航企業(yè)運(yùn)行管理的合法合規(guī)性，降低企業(yè)失信風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)現(xiàn)“文文相符、文實(shí)相符”，降低了企業(yè)因嚴(yán)重失信行為遭受相關(guān)懲戒的風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)了企業(yè)“從被動(dòng)到主動(dòng)，從他律到自律”的轉(zhuǎn)變。

2.強(qiáng)化了民航企業(yè)安全主體責(zé)任，提升企業(yè)安全生產(chǎn)水平。明確了安全生產(chǎn)的邊界，有利于企業(yè)安全價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變，有效補(bǔ)充了SMS（企業(yè)安全質(zhì)量管理體系）在發(fā)現(xiàn)問題上的短板。

3.消除和發(fā)現(xiàn)各類隱患，提高企業(yè)自身風(fēng)險(xiǎn)防控能力。隨著企業(yè)自查范圍和力度的提升，檢查標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化，檢查頻次的增加，可能引發(fā)不正常事件的水下“冰山”被消除在了萌芽狀態(tài)，大量隱患被消除。

4.理順了監(jiān)管與被監(jiān)管的工作關(guān)系，有利于實(shí)現(xiàn)民航企業(yè)主體責(zé)任和局方監(jiān)管責(zé)任的良性互動(dòng)。既增強(qiáng)了企業(yè)安全管理的主動(dòng)性和積極性，又緩解了局方高資源消耗型監(jiān)管的問題。使局方能將精力放到解決重點(diǎn)、難點(diǎn)和專項(xiàng)問題上來。

（五）試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)的問題與不足

1.監(jiān)管事項(xiàng)庫有待進(jìn)一步完善

一是及時(shí)同步性不夠。企業(yè)《自查事項(xiàng)清單》和《民航行業(yè)監(jiān)管事項(xiàng)庫》的及時(shí)同步性有待提升。

二是部分項(xiàng)目內(nèi)容較少。通航機(jī)場管理、通航運(yùn)行人員資質(zhì)、通航安全管理等方面的檢查內(nèi)容相對較少。

三是個(gè)別項(xiàng)目不夠細(xì)化。事項(xiàng)庫中個(gè)別檢查內(nèi)容和檢查標(biāo)準(zhǔn)表述寬泛、標(biāo)準(zhǔn)不一致，不便于企業(yè)自查人員掌握和執(zhí)行。

四是部分條款不適用。航空公司在企業(yè)自身手冊體系和局方規(guī)章要求對接過程中存在部分條款不適用或不覆蓋的情況。

2.法定自查的有效融合性還需提升

一是監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)與現(xiàn)有執(zhí)法系統(tǒng)的融合不夠。目前民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)已經(jīng)建成啟用，但與各相關(guān)專業(yè)部門現(xiàn)有執(zhí)法系統(tǒng)尚未完全同步、銜接。

二是自查與監(jiān)管等工作的融合不夠?，F(xiàn)有的工作方式存在慣性，法定自查與上級要求開展的安全大檢查、安保審計(jì)等尚未有效融合，一定程度存在重復(fù)檢查的問題。

3.自查人員數(shù)量和能力存在不足

目前各試點(diǎn)單位檢查人員基本為兼職，人員培訓(xùn)均為各單位組織開展，在整體檢查員隊(duì)伍建設(shè)和人員能力等考核把關(guān)等方面存在差異性，檢查員隊(duì)伍的規(guī)范管理模式還未形成，統(tǒng)一培訓(xùn)工作有待開展。

民航法定自查的持續(xù)改進(jìn)與完善

（一）對法定自查試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)問題的建議

一是要進(jìn)一步完善監(jiān)管事項(xiàng)庫。要根據(jù)法規(guī)變化及時(shí)修訂，及時(shí)補(bǔ)充完善通航方面的檢查內(nèi)容，對檢查項(xiàng)目內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化。

二是要推進(jìn)建設(shè)和完善民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)。要注意做好與FSOP、機(jī)場監(jiān)管等系統(tǒng)，以及各個(gè)系統(tǒng)上執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的對接、融合。

三是要注意做好法定自查與其他檢查的有效融合。要科學(xué)組織檢查活動(dòng)，對監(jiān)管事項(xiàng)中常態(tài)監(jiān)管和重點(diǎn)監(jiān)管內(nèi)容作出分類指引，對必檢和抽檢內(nèi)容作出分級安排。管理局和監(jiān)管局可以根據(jù)指引，科學(xué)確定年度行政檢查重點(diǎn)和檢查計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)和高效監(jiān)管。

（二）完善法定自查制度的思考

黨的十九大報(bào)告指出，要加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。建議在全面推行法定自查工作中，按照“四化”要求予以持續(xù)改進(jìn)和完善，形成符合民航強(qiáng)國建設(shè)需要的民航法定自查制度。

一是按照社會化要求，進(jìn)一步充分調(diào)動(dòng)民航企事業(yè)單位參與法定自查積極性。

建議監(jiān)管方與被監(jiān)管方處理好“安全與發(fā)展、安全與效益、安全與正常、安全與服務(wù)”四個(gè)關(guān)系，在行業(yè)內(nèi)部統(tǒng)一理念、達(dá)成共識，加大自查人員、資源投入，形成法定自查工作推進(jìn)的良性運(yùn)行機(jī)制。局方要貫徹落實(shí)行業(yè)信用管理，對自查工作成效突出的，可予以減免處罰、誠信加分等，促使企業(yè)自覺在自查中提升安全管理誠信意識。民航企事業(yè)單位可以嘗試和探索引進(jìn)專業(yè)的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與法定自查，或?qū)Ψǘㄗ圆榻Y(jié)果進(jìn)行評估等，達(dá)到提高法定自查質(zhì)量的目的。

二是按照法治化要求，健全完善法定自查、信用體系建設(shè)的法規(guī)文件體系。

民航法治建設(shè)的總體目標(biāo)是建立完善的民航法治體系，全面推進(jìn)民航治理法治化，重點(diǎn)是完善民航法規(guī)體系、健全民航行業(yè)監(jiān)管機(jī)制、增強(qiáng)民航市場主體守法意識?，F(xiàn)有的法規(guī)文件依據(jù)雖基本完備，但除《安全生產(chǎn)法》以外，大部分為民航局令和文件，層級效力尚顯不足。建議積極推進(jìn)《民航法》等法規(guī)修訂，在法律層面進(jìn)一步明確各民航運(yùn)輸參與方的安全責(zé)任，并適時(shí)將行業(yè)信用管理制度等有關(guān)文件規(guī)范上升為部門規(guī)章層級。

三是按照智能化要求，充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能等科技手段提升法定自查水平。

大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)應(yīng)用日趨廣泛。建議借助執(zhí)法系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)集成功能，匯總、分析和研判自查情況，逐步實(shí)現(xiàn)對企業(yè)安全水平的精細(xì)化測量，來更加準(zhǔn)確深入把握和分析行業(yè)整體安全態(tài)勢，精準(zhǔn)地投放資源，提升安全管理效能。局方也可以將自查結(jié)果作為精準(zhǔn)監(jiān)管的依據(jù)。企事業(yè)單位要在自查中研究探索新技術(shù)應(yīng)用，利用智能機(jī)器人、人機(jī)交互、安全監(jiān)督移動(dòng)端等新技術(shù)，通過非現(xiàn)場檢查、收集數(shù)據(jù)、系統(tǒng)分析等，以智能化提高自查工作實(shí)效。

四是按照專業(yè)化要求，強(qiáng)化企業(yè)自查人員隊(duì)伍建設(shè)。

建議民航企事業(yè)單位高度重視自查人員隊(duì)伍建設(shè)，建立專職、兼職自查人員隊(duì)伍，明確職責(zé)與工作任務(wù)，開展系統(tǒng)培訓(xùn)。同時(shí)要充分調(diào)動(dòng)全體員工的參與積極性，使涉及的企業(yè)各部門、各崗位，特別是一線操作人員對于“紅線、底線”具有比以往更為清晰的認(rèn)識，保證自查工作的持續(xù)長久。建議局方加強(qiáng)指導(dǎo)，積極引導(dǎo)，加大培訓(xùn)；各單位落實(shí)崗位規(guī)范職責(zé)，加強(qiáng)交流，取長補(bǔ)短，共同建設(shè)一支懂安全、素質(zhì)高、能力強(qiáng)、技術(shù)精的法定自查工作隊(duì)伍。（其他作者：李秋艷、儲研瑾、丁校書）