智慧城市政策試點效果評價

張聰叢 郜潁潁 徐曉林

摘 要：[目的/意義]探索智慧城市政策試點對電子政務(wù)發(fā)展的影響機制，有助于促進電子政務(wù)向智慧化方向邁進。[方法/過程]本文采用事件史分析方法，收集244個地級市2011-2016年相關(guān)數(shù)據(jù)，構(gòu)建智慧城市政策試點與電子政務(wù)發(fā)展水平的靜態(tài)和動態(tài)面板模型，考察其對電子政務(wù)發(fā)展的影響。[結(jié)果/結(jié)論]研究結(jié)果顯示，智慧城市試點對地方電子政務(wù)發(fā)展存在短期正向效應(yīng)和長期負向效應(yīng);此外，上一年度電子政務(wù)發(fā)展水平高低對本期發(fā)展績效具有顯著正向影響;同儕效應(yīng)對地方電子政務(wù)發(fā)展具有顯著且持續(xù)的積極作用;而公眾因素對電子政務(wù)發(fā)展的影響卻不顯著。 因此，地方政府應(yīng)把握智慧城市建設(shè)契機，基于城市發(fā)展狀況，從政策組合、目標選擇和經(jīng)驗學(xué)習(xí)等方面，激發(fā)電子政務(wù)發(fā)展?jié)撃?，提升?chuàng)新治理能力。

關(guān)鍵詞：智慧城市;政策試點;電子政務(wù);門戶網(wǎng)站

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2019.06.013

〔中圖分類號〕D035-39 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0821（2019）06-0120-12

Abstract：[Purpose/Significance]Exploring the impact mechanism of smart city policy pilots on e-government development will help promote e-government toward smarter.[Method/Process]This study uses event history analysis to collect data of 244 prefecture-level cities from 2011 to 2016，and constructs static and dynamic panel models to examine the impact of smart city policy pilot on e-government development.[Result/Conclusion]The research results show that the smart city pilot has short-term positive effects and long-term negative effects on local e-government development;In addition，the level of e-government development in the previous year has a significant positive impact on the development performance of the current period;The peer effect has a significant and sustained positive effect on the development of local e-government;However，the impact of public factors on the development of e-government is not significant.Therefore，local governments should grasp the opportunity of smart city construction，based on the state of urban development，stimulate the development potential of e-government from the aspects of policy combination，target selection and experience learning to enhance the ability of innovation governance.

Key words：smart city;policy pilot;e-government;government portal

當前城市建設(shè)已進入智慧化發(fā)展時期。自2010年IBM提出“智慧城市”這一概念以來，全球各國相繼推出智慧城市發(fā)展戰(zhàn)略。我國也加快推進智慧城市建設(shè)，將其作為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2012年開始正式推行智慧城市試點建設(shè)，標志著我國智慧城市發(fā)展新起點。當前，我國智慧城市建設(shè)的重要領(lǐng)域之一為智慧管理與服務(wù)，其中涵蓋政務(wù)服務(wù)建設(shè)，旨在通過信息通訊技術(shù)大力發(fā)展電子政務(wù)，實現(xiàn)信息公開、網(wǎng)上辦事等功能，打造上下聯(lián)動、層級清晰的跨部門政府服務(wù)體系，面向公民和企業(yè)提供無縫對接的政府公共服務(wù)，即智慧政務(wù)服務(wù)[1]。智慧政務(wù)并非是一種全新的政務(wù)形式，而是電子政務(wù)發(fā)展到一定程度以后的高級階段[2]。本文將智慧城市與電子政務(wù)的聯(lián)系描述如圖1所示。我國電子政務(wù)經(jīng)歷20多年的發(fā)展，歷經(jīng)信息發(fā)布、在線服務(wù)、垂直整合，正在逐步實現(xiàn)水平整合的智慧化階段。目前，智慧政務(wù)作為智慧城市政策試點的重要發(fā)展領(lǐng)域，政策試點地區(qū)的電子政務(wù)發(fā)展水平是否發(fā)生了變化？這些變化多大程度上是受到了智慧城市政策的影響？地方政府應(yīng)該如何借助智慧城市建設(shè)浪潮，最大程度激發(fā)電子政務(wù)發(fā)展?jié)撃埽嵘胤秸娮又卫砟芰?？針對以上問題，本文以智慧城市政策試點效果為研究對象，但由于智慧城市政策試點涵蓋城市發(fā)展的諸多方面，考慮到數(shù)據(jù)可獲得性，本文以電子政務(wù)發(fā)展水平為切入點，深入挖掘智慧城市政策試點的效果。本文將影響電子政務(wù)發(fā)展的各項因素及試點政策因素納入分析框架，基于實證大樣本研究，探討智慧城市政策試點實施對電子政務(wù)發(fā)展水平的影響。

1 文獻述評與解釋框架

1.1 文獻述評

1.1.1 智慧城市政策試點研究

政策試點是中國政策過程中特殊而重要的一項決策機制。我國學(xué)者對智慧城市政策試點的研究于2013年興起，研究者興趣點主要有以下幾個方面：

1）智慧城市試點介紹。如賀小花對全國及各省的文件政策及已有智慧城市建設(shè)成果進行梳理，并指出當前智慧城市建設(shè)中存在的問題[3];萬碧玉等總結(jié)創(chuàng)建工作的經(jīng)驗和不足，提出應(yīng)從組織管理與支撐體系創(chuàng)新方面深化智慧城市建設(shè)[4];常恩予等以江蘇省國家智慧城市試點為例，對智慧社區(qū)建設(shè)實踐現(xiàn)狀進行系統(tǒng)梳理總結(jié)，提出智慧社區(qū)建設(shè)中對社會性因素關(guān)注不足的系列反思，引入“社會建構(gòu)的技術(shù)觀”理論，提出以傳統(tǒng)社區(qū)發(fā)展核心要義的智慧社區(qū)發(fā)展策略[5]。

2）智慧城市頂層設(shè)計及標準化建設(shè)。趙勇等以河北省國家智慧城市試點建設(shè)實踐為例，針對發(fā)展中存在的認識誤區(qū)，試圖從智慧城市頂層設(shè)計、城市公共信息平臺與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫等方面推進智慧城市建設(shè)[6]。陸偉良等從智慧城市建設(shè)目標入手，提出智慧城市頂層設(shè)計框架[7]。萬碧玉等介紹我國建設(shè)部試點標準化建設(shè)工作，并介紹國際標準化組織智慧城市的相關(guān)研究，發(fā)現(xiàn)當前相關(guān)標準可以歸為城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市環(huán)境、城市經(jīng)濟和社會管理服務(wù)四大類[8]。

3）智慧城市試點空間集聚效應(yīng)分析。蔣明華、吳運建通過2000-2013年智慧城市試點的數(shù)據(jù)，利用空間計量分析方法發(fā)現(xiàn)省際智慧成長呈現(xiàn)較高的空間集中度和空間相關(guān)性[9]。

總體而言，現(xiàn)有研究為智慧城市試點建設(shè)工作以及后續(xù)理論研究奠定了基礎(chǔ)。但是，已有文獻中描述性研究遠多于解釋性研究，基于全國或各省市智慧城市試點建設(shè)中存在問題的探討占據(jù)主導(dǎo)地位，關(guān)于智慧城市試點建設(shè)的頂層設(shè)計框架尚未達成統(tǒng)一的認識，缺少對智慧城市政策試點的執(zhí)行及效果評價研究。針對此問題，筆者從專業(yè)背景角度出發(fā)，以電子政務(wù)發(fā)展水平為切入點衡量智慧城市試點的建設(shè)效果。電子政務(wù)發(fā)展水平受諸多因素影響，為了合理準確測度智慧城市政策試點的建設(shè)效果，需要將其他變量納入分析框架。

1.1.2 電子政務(wù)發(fā)展影響因素研究

信息技術(shù)對政府組織結(jié)構(gòu)的沖擊、對行政信息傳播方式的再造及對政府決策品質(zhì)的改善，深刻影響政府服務(wù)特性的各個方面[10]，促使電子政務(wù)成為政府變革和創(chuàng)新政府流程的重要部分[11]。政府門戶網(wǎng)站作為電子政務(wù)發(fā)展的核心內(nèi)容[12]，歷經(jīng)10多年建設(shè)，逐步實現(xiàn)內(nèi)部業(yè)務(wù)應(yīng)用、政務(wù)信息公開、公共服務(wù)供給、政務(wù)數(shù)據(jù)資源集成功能，完成從基本信息公開的門戶網(wǎng)站到具有個人特點甚至是提供個性化定制服務(wù)平臺這一轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了從信息服務(wù)走向數(shù)據(jù)服務(wù)的價值升維[13]，成為信息社會實現(xiàn)城市政府“整體”、“透明”、“回應(yīng)”、“責任”、“效能”等特征的善治新思路[14-15]。

學(xué)界對電子政務(wù)發(fā)展影響因素的研究主要基于政府創(chuàng)新擴散理論。借鑒Berry競爭、學(xué)習(xí)、壓力和需求四因素劃分法[16]及內(nèi)部——外部影響因素框架，或是考量政府內(nèi)部資源和能力對電子政務(wù)發(fā)展的影響，或是以利益相關(guān)者為關(guān)注點和切入點，考慮政府競爭與學(xué)習(xí)對象等對政府電子政務(wù)采納和發(fā)展的影響[17-18]，或是以需求驅(qū)動切入點，考察應(yīng)對公共需求和謀取合法性對推動電子政務(wù)發(fā)展的影響[19]。根據(jù)研究對象的層次差異大致分為3類：一類是基于國別的比較研究;一類是基于省級層面;一類是基于市級或縣級層面。不同層級的電子政務(wù)發(fā)展是同一政策在不同場域的實踐，根據(jù)價值定位、利益偏好、資源稟賦差異，其影響因素表現(xiàn)也不同。1）國家層面的研究顯示，國家間的技術(shù)鴻溝、政策學(xué)習(xí)與競爭顯著影響全球的電子政務(wù)和電子民主化水平[20-22]，行政體制類型和官員組織文化環(huán)境等行政文化因素則影響甚微[20]。2）省級層面的電子政務(wù)發(fā)展具有明顯的地理區(qū)域差異[23]，政府科技財政支出[24]、政府資源和能力等內(nèi)在因素對電子政務(wù)發(fā)展水平有正向影響[17]，轄區(qū)特征[25]和公共服務(wù)支出比例[26]也在一定程度影響了電子政務(wù)的效率。3）當繼續(xù)聚焦市縣級的電子政務(wù)發(fā)展時，考慮到地方政府在利用電子政務(wù)的實踐數(shù)量龐大且異質(zhì)性強，市縣級的電子政務(wù)發(fā)展研究結(jié)果較為多樣，政策需求、政府資源以及區(qū)域擴散等因素都表現(xiàn)了一定的相關(guān)性[18]。當然，也存在一些差異化的研究結(jié)果，美國城市的連續(xù)調(diào)查認為公眾需求是其電子政務(wù)發(fā)展的重要動力，而中國地級市政府數(shù)據(jù)則發(fā)現(xiàn)公眾壓力的影響不顯著[19]。

已有研究中創(chuàng)新擴散理論為本研究提供了有益養(yǎng)分。從時間維度上講，現(xiàn)有文獻雖然探討了不同時期電子政務(wù)發(fā)展經(jīng)歷不同時期且受到不同因素的影響[27]，但是仍是截面數(shù)據(jù)研究居多，縱貫研究較少，難以考察影響因素的穩(wěn)定性和作用;從空間維度來看，現(xiàn)有文獻大多集中在省級層面，對市級電子政務(wù)發(fā)展水平關(guān)注度不夠，然而相比較而言，市級電子政務(wù)更加直接地服務(wù)群眾?？偟膩碚f，研究缺少系統(tǒng)性的整合框架及理論闡釋，經(jīng)驗證據(jù)還不夠，且沒有考慮到政府在不斷完善發(fā)展的過程中，新的環(huán)境和新的視角給電子政務(wù)研究帶來的活力。

智慧城市試點名單最終確定需要經(jīng)過地方城市申報、省級住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門初審、專家綜合評審等程序。它不僅是單方面的中央以“運動型治理”和“考核”為特征的“自上而下”的權(quán)力動員，而是基于中央和地方均積極推動的爭取型試點，很難簡單地將其歸納入四元素的框架之下。中國政治經(jīng)濟體制改革實踐經(jīng)驗，政策試點已經(jīng)成為影響地方政府創(chuàng)新的重要因素，是最為關(guān)鍵的切口[28]。根據(jù)住房建設(shè)部的具體要求，智慧城市建設(shè)過程中根本的根本在于抓好城市公共信息平臺和公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的整合與共享，構(gòu)建城市統(tǒng)一的信息資源體系，實現(xiàn)高效政務(wù)發(fā)展[4]。此外，一系列的實施要求和技術(shù)標準更是從實踐應(yīng)用上對政府門戶網(wǎng)站發(fā)展提出了具體可操作的指導(dǎo)，為電子政務(wù)的發(fā)展注入新的活力[29]。

基于以上分析和總結(jié)，本文運用大樣本分析的方式對2011-2016年244個地級市智慧城市政策試點及電子政務(wù)發(fā)展水平數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)梳理，基于政策創(chuàng)新理論，融入智慧城市政策試點因素，探討智慧城市政策試點和電子政務(wù)發(fā)展水平之間的關(guān)系，構(gòu)建具有推廣性的分析框架，為進一步研究智慧城市政策試點效果評價奠定基礎(chǔ)。

1.2 解釋框架

電子政務(wù)發(fā)展水平受到多方面因素的影響，基于政策創(chuàng)新擴散框架、已有研究文獻以及筆者對電子政務(wù)相關(guān)項目調(diào)研，發(fā)現(xiàn)可能影響電子政務(wù)發(fā)展水平的主要特征。除借鑒以往研究經(jīng)驗外，還考慮到智慧城市試點對電子政務(wù)發(fā)展水平的影響，故將智慧城市政策試點作為新增變量加入解釋框架，如圖2所示。

1）智慧城市政策試點。試點雖然不是正式的政策，可以因地制宜執(zhí)行，但在執(zhí)行過程中，作為資源配置工具，與一般性政策具有相似性[30]。一方面，智慧城市政策試點在整個制度環(huán)境中實現(xiàn)了資源的偏好聚集，使已經(jīng)相對穩(wěn)定的電子政務(wù)發(fā)展外部場域發(fā)生了變化。中國地方政府的創(chuàng)新是在中央——地方這一上下緊密關(guān)系維度中的國家級政策指向的政策創(chuàng)新[31]，國家層面提出要“將政府網(wǎng)站打造成更加全面的信息公開平臺、更加權(quán)威的政策發(fā)布解讀和輿論引導(dǎo)平臺、更加及時地回應(yīng)關(guān)切和便民服務(wù)平臺”[32]，受到自上而下政治權(quán)威的影響，中央的政策偏好在深度和廣度上都發(fā)揮著巨大影響。另一方面，政策試點是一種制度資源，是分配資源的資源。智慧城市試點本身附帶了較大的政策、技術(shù)、資金等方面的有益條件和優(yōu)惠，從而對地方政府形成激勵。隨著智慧城市發(fā)展成為國家戰(zhàn)略，其制度內(nèi)涵和作為國家新型城鎮(zhèn)化改革的新“抓手”也逐漸清晰。

智慧城市試點政策與電子政務(wù)發(fā)展有著密切的關(guān)系，其城市管理和服務(wù)領(lǐng)域的各項規(guī)范與政府電子政務(wù)技術(shù)進步和價值轉(zhuǎn)型方面息息相關(guān)。

2）區(qū)域博弈。區(qū)域博弈是指某區(qū)域內(nèi)（如市級）地方政府部門為實現(xiàn)某一政策目標，與其他政府部門進行競爭或合作的行為。筆者在綜合前人研究經(jīng)驗的基礎(chǔ)上認為區(qū)域博弈一般涉及政府自身、同級政府和上級政府3個層次主體。首先，博弈的基礎(chǔ)——政府部門組織的資源與自給能力，尤其是智慧政務(wù)建設(shè)周期長、投入規(guī)模大，對政府部門的的經(jīng)濟基礎(chǔ)要求更高。研究表明地方政府自身組織資源與自給能力對電子政務(wù)發(fā)展具有重要影響。其次，同一個省份的城市之間由于地理位置和行政隸屬關(guān)系，必然存在競爭和學(xué)習(xí)。這種競爭和學(xué)習(xí)影響地方政府對當?shù)仉娮诱?wù)發(fā)展的重視程度，可以稱之為同儕效應(yīng)[33]。另外，受自上而下政治權(quán)威的影響，上級政府的電子政務(wù)發(fā)展偏好也可能會影響地方政府電子政務(wù)發(fā)展狀況。

3）公眾素養(yǎng)。從已有文獻研究可知，不管是基于公眾需求還是服務(wù)目標，電子政務(wù)發(fā)展絕對不能脫離公眾這一基本參與對象[34-35]。作為整個制度安排中的一個關(guān)鍵行動者，公眾素養(yǎng)對電子政務(wù)發(fā)展至關(guān)重要，本研究采用受教育狀況和網(wǎng)民比例來衡量公眾素養(yǎng)這一變量。一方面，電子政務(wù)要求公眾具有一定的網(wǎng)絡(luò)使用水平，網(wǎng)上采納政府服務(wù)者越多，對電子政務(wù)服務(wù)的需求越大，能直接促進其快速發(fā)展。另一方面，受教育程度較高的人會更加積極地采納新型的政府服務(wù)方式，通過互聯(lián)網(wǎng)參政議政，從而推動電子政務(wù)發(fā)展。

4）區(qū)域環(huán)境。是指某區(qū)域內(nèi)自然因素和社會因素的綜合。一方面，某區(qū)域所處的地理位置在某種程度上決定了其發(fā)展的模式和條件。另一方面，整個社會的宏觀制度經(jīng)濟環(huán)境如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、開放程度等也可能在一定程度影響電子政務(wù)的發(fā)展。不同城市的經(jīng)濟發(fā)展狀況和資源稟賦大相徑庭，對電子政務(wù)發(fā)展水平的助力程度也有所不同。另外區(qū)域內(nèi)的人口因素也會通過影響需求進而影響電子政務(wù)發(fā)展水平。

以上4個影響因素及電子政務(wù)發(fā)展水平構(gòu)成了本文的解釋框架（圖2），在已有研究的基礎(chǔ)上加入智慧城市試點這一核心解釋變量，探索智慧城市試點政策對電子政務(wù)發(fā)展水平是否具有顯著影響，從而側(cè)面反映智慧城市試點政策在智慧政務(wù)層面的效果。

2 研究設(shè)計

2.1 樣本與數(shù)據(jù)來源

本研究選取2011-2016年244個地級市電子政務(wù)發(fā)展水平作為評價智慧城市試點政策的切入點。之所以從地級市層面進行分析主要是由于現(xiàn)有研究測量電子政務(wù)水平或者從省級層面或從市級層面選擇構(gòu)建指標進行評價。相較于省級層面而言，地級市為研究提供了更大規(guī)模的樣本群體，政府公共服務(wù)功能完整而具體[33]，相對于縣、鄉(xiāng)層級，地級市在數(shù)據(jù)庫建設(shè)和統(tǒng)計方面更具有優(yōu)勢;另一方面，地級市這一層級的城市化程度較高，是智慧城市試點建設(shè)的重點。綜合考慮數(shù)據(jù)的可比性與可獲得性，地級市無疑是本研究的理想“窗口”。智慧城市試點政策從2012年開始正式推行，但是地方政府為了申報該試點必然在前期做了大量準備，因此選取2011-2016年數(shù)據(jù)進行評價。

研究數(shù)據(jù)均來自公開數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)來源可靠，研究結(jié)論可重復(fù)。其中，被解釋變量和部分解釋變量數(shù)據(jù)來自于中國軟件測評中心發(fā)布的中國各級政府網(wǎng)站績效評估。其他解釋變量數(shù)據(jù)來自歷年《中國城市統(tǒng)計年鑒》和相關(guān)地區(qū)統(tǒng)計公報直接得出或經(jīng)過計算獲得。對部分缺失值較多的樣本進行刪除處理，最終獲得244個地級市2011-2016年的面板數(shù)據(jù)。

2.2 變量選擇和測量

2.2.1 被解釋變量

本研究選取地級市政府網(wǎng)站績效作為代理變量來測量其電子政務(wù)發(fā)展水平。政府網(wǎng)站績效評價的重點多基于技術(shù)性指標，服務(wù)產(chǎn)出的評估，強調(diào)政府門戶網(wǎng)站向公眾提供服務(wù)的能力[36]。這類文獻通過構(gòu)建績效指標體系，對政府網(wǎng)站的互動性、回應(yīng)性以及公眾使用意愿、在線服務(wù)等內(nèi)容進行測評。隨著智慧城市的發(fā)展，用戶定位、開放性和公平性等公共價值也開始被納入電子政務(wù)績效評價指標[37]。然而，不同研究者的價值取向會導(dǎo)致評價指標體系的構(gòu)成及其權(quán)重差異，因此，本研究采用中國軟件測評中心發(fā)布的中國地級市政府網(wǎng)站績效評估綜合指數(shù)作為衡量政府網(wǎng)站發(fā)展水平的因變量，采用綜合指標，能夠兼顧多維度，對政府網(wǎng)站績效進行科學(xué)性分析，以避免不同維度研究導(dǎo)致結(jié)論無法解釋。

中國軟件測評中心自2002年以來對中國各級政府網(wǎng)站開展績效評估，發(fā)布中國各級政府網(wǎng)站績效評估綜合指數(shù)，該評估結(jié)果是目前關(guān)于中國各級政府及部門網(wǎng)站績效評估的權(quán)威數(shù)據(jù)來源，主要從“信息公開”、“辦事服務(wù)”、“互動交流”、“回應(yīng)關(guān)切”、“網(wǎng)站功能”等維度進行評估，并根據(jù)時間變化加入不同維度，最后計算綜合指數(shù)，加權(quán)為0～100之間的評估總分。為了保證數(shù)據(jù)在縱向維度的可比較性，本研究對樣本集中樣本應(yīng)用Max-Min標準化法將數(shù)據(jù)標準化為0～1之間的標準的分。

2.2.2 解釋變量

1）智慧城市政策試點。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2012年啟動了國家智慧城市試點工作，引導(dǎo)各地加強智慧化管理城市和服務(wù)公眾。2013年，開展第二批試點。2014年8月，住房和建設(shè)部與科技部共同啟動第三批國家智慧城市試點。考慮到試點公布之前，各個地方政府已經(jīng)為申請試點工作做了準備，故將第一批試點城市確定為2012年，第二批確定為2013年加入試點，第三批確定為2014年加入試點?？紤]到試點政策的延續(xù)性和累積性，本研究構(gòu)建了基于試點進程的政策虛擬變量，即某城市當年成為了智慧城市試點，那么城市試點的虛擬變量取值為1，此后的年份取值都為1，否則為0。

2）區(qū)域博弈。在政府組織資源及能力層面，本研究采用人均GDP以及財政能力進行衡量。人均GDP由地區(qū)GDP和城市人口規(guī)模計算得到，同時采用財政收支之差占財政支出的比重來衡量地級政府財政能力。其次，本研究使用樣本城市所在省份的其他城市的政府網(wǎng)站績效均值衡量府際間競爭與學(xué)習(xí)的同儕效應(yīng)[33]。而將樣本所屬省級政府的門戶網(wǎng)站績效作為壓力衡量指標。數(shù)據(jù)來源于中國軟件測評中心發(fā)布的中國省級政府網(wǎng)站績效評估的綜合指數(shù)，得分計算方法和被解釋變量計算方法一致。

3）公眾素養(yǎng)。具體而言，采用城市每萬人中高校大學(xué)生的數(shù)量來代表受教育狀況。使用《中國城市統(tǒng)計年鑒》中互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)除以年末總?cè)丝谧鳛榫W(wǎng)民比例的代理指標，其值越大表明網(wǎng)民比例越高。

4）區(qū)域發(fā)展環(huán)境。本研究選擇第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比值來反映城市經(jīng)濟發(fā)展水平與結(jié)構(gòu)，并控制各城市人口規(guī)模和地理位置。為了緩解變量的多重共線性和異方差性，我們采用對數(shù)形式對一些數(shù)據(jù)進行了處理。變量設(shè)置及描述性統(tǒng)計如表1所示。

2.3 模型設(shè)定

根據(jù)本研究的分析目的，首先建立基準模型。由前文文獻回顧可知，除了智慧城市政策試點因素之外，還有其他因素同樣具有潛在影響，故在基準模型的基礎(chǔ)上加入以上變量建立擴展模型。首先建立靜態(tài)OLS面板數(shù)據(jù)模型，設(shè)定如下：

3 實證分析

3.1 電子政務(wù)宏觀發(fā)展水平分析

為對政府網(wǎng)站績效平均得分情況有一個直觀地了解，我們分別計算東部、中部和西部每個地區(qū)政府網(wǎng)站績效的平均值，將歷年數(shù)據(jù)繪制成折線圖，如圖3所示。從區(qū)域分布來看，東部地區(qū)樣本績效整體高于中部地區(qū)，中部地區(qū)高于西部地區(qū)。此外，按加入智慧城市試點與否將城市分為兩組，分別計算出每個區(qū)域政府網(wǎng)站績效平值，以此考察智慧城市試點政策對政府網(wǎng)站績效的影響，如圖4所示。3組線條中，實線代表加入試點的城市政府網(wǎng)站績效平均值，虛線代表非試點城市政府網(wǎng)站績效平均值。直觀上看，試點城市政府網(wǎng)站平均績效高于非試點城市，隨著時間的變化，兩者差距先擴大后縮小，最后趨于固定值。當然，雖然我們區(qū)分了東部、中部和西部地區(qū)，但是每個地區(qū)內(nèi)部的城市之間在資源稟賦、發(fā)展環(huán)境和建設(shè)偏好上仍然存在較大差別，智慧城市試點是否會影響各地方政府電子政務(wù)發(fā)展以及產(chǎn)生何種影響，有待進一步地實證分析檢驗。

3.2 靜態(tài)面板模型估計結(jié)果及分析

我們首先采用靜態(tài)面板數(shù)據(jù)進行實證檢驗。本面板數(shù)據(jù)是典型的大N小T數(shù)據(jù)，截面數(shù)據(jù)遠大于時間數(shù)據(jù)，因而不對數(shù)據(jù)進行單位根檢驗和協(xié)整檢驗。由于模型設(shè)定正確與否、參數(shù)估計方法是否恰當將可能對參數(shù)估計結(jié)果造成較大偏差，因此有必要在對面板數(shù)據(jù)進行回歸分析之前對模型設(shè)定形式進行檢驗。為了更好檢驗?zāi)Ｐ托Ч?，我們僅將基準模型列為參照，主要在擴展模型的基礎(chǔ)上進行模型選擇與估計。

靜態(tài)面板模型估計主要包括混合回歸、固定效應(yīng)模型和隨機效應(yīng)模型?；旌匣貧w的基本假設(shè)是不存在個體效應(yīng)，由前文的圖4可以看出，樣本城市的電子政務(wù)發(fā)展水平存在較大異質(zhì)性，進一步通過Wald檢驗結(jié)果顯示，F(xiàn)檢驗統(tǒng)計量為38.14，p值為0.000，顯著拒絕原假設(shè)，表明確實存在個體效應(yīng)。

隨機效應(yīng)模型或固定效應(yīng)模型的選擇是通過Hausman檢驗來決定，擴展模型Hausman Test的χ2檢驗統(tǒng)計量為43.66，p值為0.000，顯著拒絕原假設(shè)，說明在1%的顯著水平下應(yīng)當采用固定效應(yīng)模型。選定模型以后，還需要進行F檢驗以確定采用何種方法估計固定效應(yīng)模型。固定效應(yīng)模型估計方法有組內(nèi)估計量法（FE）、最小二乘虛擬變量法（LSDV）和一階差分法（FD）?？紤]到本面板時間期數(shù)T>2，故主要采用組內(nèi)估計量法、最小二乘虛擬變量法（LSDV）。同時，我們用修正的Wald統(tǒng)計量檢驗固定效應(yīng)模型的組間異方差，檢驗結(jié)果表明模型存在嚴重的組間異方差問題。Stata的Xtscc命令為我們提供了一個綜合考慮異方差、序列相關(guān)和截面相關(guān)的估計[38]，因此，使用此命令得到一個比較穩(wěn)健的估計結(jié)果。另外，為了避免橫截面中的異方差可能給估計帶來的不良影響，采用最小二乘虛擬變量法（LSDV）進行回歸。各回歸方法具體估計結(jié)果如表2所示。

從研究結(jié)果來看，智慧城市試點政策變量系數(shù)除模型1以外均為正，說明智慧城市試點政策變量對政府門戶網(wǎng)站績效有潛在壓力，但在控制了其他變量之后，智慧城市試點對政府門戶網(wǎng)站績效存在顯著正效應(yīng)。具體來說，智慧城市試點政策變量系數(shù)在0.0206～0.0396之間，說明智慧城市試點每實施一年，政府門戶網(wǎng)站績效將增加2%～4%。

此外，可以看出區(qū)域博弈中政府部門經(jīng)濟資源對電子政務(wù)發(fā)展水平有顯著正向影響，這與以往的研究結(jié)果相符，說明經(jīng)濟資源豐富的地區(qū)電子政務(wù)發(fā)展水平可能越高。而政府的財政能力對電子政務(wù)水平的影響不穩(wěn)定。另外，同儕效應(yīng)在電子政務(wù)發(fā)展過程中一直起到較為重要的作用，其影響系數(shù)達到了0.781。說明政府部門在發(fā)展過程中會以其他地方政府部門為目標學(xué)習(xí)或競爭。而省級政府部門的偏好對市級電子政務(wù)發(fā)展水平的影響較為顯著，與以往的研究結(jié)論相符。

從結(jié)果我們還發(fā)現(xiàn)，公眾教育程度和網(wǎng)民比例在整組模型中影響較小且沒有通過顯著性檢驗。原因可能是，目前我國的電子政務(wù)發(fā)展還是處于政府主導(dǎo)建設(shè)模式之下，政府門戶網(wǎng)站建設(shè)相關(guān)項目與評價標準上涉及公眾互動的部分較少，所以公眾素養(yǎng)對于電子政務(wù)發(fā)展的影響沒有那么明顯，這些因素影響不顯著這一結(jié)果就不難理解了。

最后區(qū)域發(fā)展環(huán)境要素中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對電子政務(wù)發(fā)展具有顯著影響，但是以上模型中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)系數(shù)均在10%以下，說明影響作用較小。而人口密度和地理區(qū)位并未對電子政務(wù)發(fā)展水平產(chǎn)生顯著影響。說明當前無論是東部地區(qū)還是西部地區(qū)均在大力發(fā)展電子政務(wù)，其人口密度及需求數(shù)量并不是電子政務(wù)發(fā)展的主要驅(qū)動因素。

3.3 動態(tài)面板模型估計結(jié)果及分析

靜態(tài)面板模型初步表明，智慧城市試點政策短期內(nèi)的確能夠顯著增加當年政府門戶網(wǎng)站績效值。但是，公共政策的效果往往具有一定的滯后期，或者“慣性”，本期政府網(wǎng)站績效很大程度上受到上期政府網(wǎng)站績效的影響，所以我們使用包含被解釋變量滯后值的動態(tài)面板模型再次進行檢驗。滯后被解釋變量作為解釋變量出現(xiàn)在模型中，將會產(chǎn)生內(nèi)生性問題，運用GMM估計法可以解決此類問題。在動態(tài)面板估計中，不顯著因素在動態(tài)環(huán)境下重新估計沒有統(tǒng)計學(xué)和管理學(xué)意義，所以直接剔除了顯著性差的因素。分別用差分GMM估計量和系統(tǒng)GMM估計量進行估計，同時應(yīng)用Arellano和Bond提供的檢驗方法對一階和二階殘差項相關(guān)進行檢驗，具體估計結(jié)果如表3所示。

表3分別給出了差分GMM估計和系統(tǒng)GMM估計的結(jié)果，GMM估計法可以分為1步和2步GMM估計。從回歸檢驗統(tǒng)計量來看，4個模型的參數(shù)聯(lián)合顯著性Wald檢驗統(tǒng)計量都在1%的水平下顯著，說明模型設(shè)定是合理的。表3中AR（1）統(tǒng)計量均小于0.1，AR（2）統(tǒng)計量均大于0.1，表明殘差項存在一階自相關(guān)而不存在二階自相關(guān)，滿足差分GMM和系統(tǒng)GMM估計量一致性的前提。根據(jù)Arellano等人的建議，我們利用兩步GMM的Sargan統(tǒng)計量進行模型篩選，并在一步GMM估計下進行系數(shù)顯著性推斷。

在給出的GMM估計結(jié)果中，Sargan統(tǒng)計量和Hansen統(tǒng)計量至少都大于0.01，表明模型工具變量選擇合理，但是系統(tǒng)GMM的Sargan統(tǒng)計量和Hansen統(tǒng)計量都小于0.05，也就是說在5%水平上不顯著，系統(tǒng)GMM中的工具變量并不都是合理的。因此，本研究主要采用一步差分GMM進行系數(shù)顯著性推斷，而將系統(tǒng)GMM的結(jié)果作為參照。

在一步差分GMM模型中，政府門戶網(wǎng)站績效滯后項（L.SOG）的系數(shù)值在1%水平下顯著，表明動態(tài)模型面板要優(yōu)于靜態(tài)面板數(shù)據(jù)模型，原模型中存在遺漏變量問題。具體看來，政府門戶網(wǎng)站績效滯后項的系數(shù)為0.415，說明政府門戶網(wǎng)站績效存在明顯慣性，若保持其他條件不變，上一期電子政務(wù)發(fā)展水平對本期發(fā)展影響高達41%以上，政府門戶網(wǎng)站績效具有自我強化趨勢，先發(fā)地區(qū)具有明顯先發(fā)優(yōu)勢的累積效應(yīng)。

有趣的是，智慧城市試點變量在考慮了政府門戶網(wǎng)站績效滯后項時，其系數(shù)值在至少5%的顯著性水平下為負，長期效應(yīng)大概為-0.191[-0.160/（1-0.415）]也就是說，從長期來看智慧城市試點政策在改進政府門戶網(wǎng)站績效方面影響有限，甚至有可能使電子政務(wù)發(fā)展停滯不前。區(qū)域博弈要素中上級壓力影響不穩(wěn)定且沒能通過系數(shù)顯著性水平檢驗，這可能是因為這些因素的影響已經(jīng)體現(xiàn)在了動態(tài)滯后調(diào)整項之中的緣故。同儕效應(yīng)系數(shù)在在1%水平下顯著為正，再次說明同級政府間的競爭學(xué)習(xí)確實對政府創(chuàng)新擴散產(chǎn)生不容忽視的影響[39]。其次經(jīng)濟資源和財政能力對電子政務(wù)發(fā)展具有顯著影響，說明電子政務(wù)發(fā)展需要良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)和資金支持。

4 結(jié)論與啟示

電子政務(wù)中政府部門網(wǎng)站建設(shè)是整個政府治理能力中最基礎(chǔ)的一環(huán)，所有底層數(shù)據(jù)和信息都要依托此窗口向公眾展示。智慧城市依托物聯(lián)網(wǎng)、云計算和大數(shù)據(jù)技術(shù)，在建設(shè)政府公共信息服務(wù)平臺和城市數(shù)據(jù)庫方面為電子政務(wù)轉(zhuǎn)型與發(fā)展帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。本研究使用2011-2016年244個地級市的面板數(shù)據(jù)，構(gòu)建靜態(tài)和動態(tài)面板模型，對智慧城市試點與電子政務(wù)發(fā)展水平的關(guān)聯(lián)性進行實證分析，主要得出以下幾點研究結(jié)論。研究發(fā)現(xiàn)：

1）無論是靜態(tài)面板模型還是動態(tài)面板模型，檢驗結(jié)果都顯示是否加入智慧城市試點對地級市的電子政務(wù)發(fā)展水平有著顯著的影響，短期來看，加入試點可以大力促進地方電子政務(wù)發(fā)展，但是其長期激勵效果并不理想，反而起到了抑制作用。這可能是因為我們采取的績效是一種相對排名，非試點城市相對于試點城市，更有動力改善其績效，同時，加上創(chuàng)新擴散的后發(fā)優(yōu)勢，反而其績效相對提升較快。而且從側(cè)面反映了我國智慧城市試點建設(shè)中缺乏長期的合理的頂層設(shè)計，導(dǎo)致電子政務(wù)在后續(xù)發(fā)展過程中動力不足，提升緩慢。

2）另外，政府門戶網(wǎng)站績效具有自我強化趨勢，即當年發(fā)展較好的政府門戶網(wǎng)站在下一年中仍舊可能保持較好的發(fā)展態(tài)勢，這是之前假設(shè)中沒有預(yù)想到的。一方面這可能是發(fā)展較好的政府門戶網(wǎng)站已積累豐富的經(jīng)驗，為下一年的發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)。另一方面，發(fā)展較好的政府門戶網(wǎng)站是一種示范作用，為后續(xù)電子政務(wù)發(fā)展獲得資源支持提供條件。

3）區(qū)域博弈中政府資源和財政能力始終有較為顯著的效應(yīng)，且同級政府間的競爭學(xué)習(xí)對地方電子政務(wù)發(fā)展水平具有顯著且持續(xù)的正向影響，但在控制了動態(tài)調(diào)整項以后，上級壓力影響變得不顯著;公眾素養(yǎng)因素、區(qū)域環(huán)境要求在本研究中始終影響不顯著。這些說明我國電子政務(wù)的發(fā)展主要依靠資金和同級政府之間的競爭及學(xué)習(xí)壓力，這可能與中國官員的考核方式有關(guān)，政治錦標賽式的考核方式讓市級官員爭相發(fā)展而忽略了當?shù)毓姷乃仞B(yǎng)及需求。

總體而言，本研究基本證實了智慧城市試點政策這種外界“刺激”對于電子政務(wù)發(fā)展的影響;從時間維度檢驗已有橫截面數(shù)據(jù)研究的有效性與穩(wěn)健性，如結(jié)果表明區(qū)域之間的競爭與學(xué)習(xí)因素就重要且持續(xù)地影響政府門戶網(wǎng)站績效;但也發(fā)現(xiàn)，在電子政務(wù)發(fā)展到一定階段之后，技術(shù)和壓力這些因素的影響就會慢慢弱化。值得指出的是，對于我國政府而言，以上研究結(jié)論顯然具有不同的政策含義：

1）雖然智慧城市試點政策的短期效果和長期效果不盡相同，但是不可否認，試點最根本的意義在于引領(lǐng)創(chuàng)新。在具體的政策實踐中，為了能夠最大化地激發(fā)地方政府電子政務(wù)發(fā)展?jié)摿Γ瑢τ谀切﹥?yōu)先在試點中獲益的先發(fā)地區(qū)，可以嘗試通過多種刺激融合的方法，打出“政策組合拳”，從深度和廣度上進行發(fā)展探索，而非滿足于基本現(xiàn)狀。