制度“隔離”與中國社會亂象

鄭永年

長期以來，醫(yī)療、教育、住房、食品等領(lǐng)域都存在著特權(quán)系統(tǒng)，以至於人們說，除了空氣是官員和人民共用的之外，其他的都是官員獨享的。除官員以外，有錢人因為有錢，也可以仿效政府製造出自己的特供系統(tǒng)。很顯然，無論是國有企業(yè)還是大型民企，都有自己不同形式的“特供”系統(tǒng)。這樣，留下的或者被特供系統(tǒng)所“拋棄”的便只是普通民眾。

最近四川成都七中實驗學校食品安全事件成為中國的特大社會新聞，在社會各階層產(chǎn)生了巨大的反響。但這實在是說不上新聞，只是這樣的事情再次發(fā)生。這些年來不知道已經(jīng)發(fā)生過多少次類似的事件，食品、藥物、幼稚園、醫(yī)院等等很多領(lǐng)域，隨時都會發(fā)生類似的安全問題。每發(fā)生一次，社會就躁動一次，但平息下來之後，人們只能眼睜睜地等待著下一次發(fā)生，所不確定的只是不知道下一次會發(fā)生在哪裡、發(fā)生在誰身上。

一旦這樣的事件發(fā)生了，人們首先想到的是政府的監(jiān)管問題，認為這是政府監(jiān)管不嚴所造成的。的確，監(jiān)管問題也是這些年政府所強調(diào)的。實際上，各級政府都不希望看到這樣的事情發(fā)生，因為每次發(fā)生，有關(guān)政府部門就會面臨來自社會和上級政府的雙重壓力。這樣的問題如果處理不好，甚至會對政府的治理合法性產(chǎn)生非常負面的影響。

因此，每當這樣的事件發(fā)生，有關(guān)部門都會信誓旦旦地保證做好監(jiān)管問題，找出該承擔責任的人，很多人也受到了相應的懲罰，有被送進監(jiān)獄的，甚至也有被執(zhí)行死刑的（尤其是藥監(jiān)領(lǐng)域）。不過，從這些年的經(jīng)驗來看，不管怎樣的監(jiān)管，都顯得蒼白無力。

監(jiān)管是出了事情之後的監(jiān)管，等出了事情再去監(jiān)管，就比較晚了。通俗地說，監(jiān)管類似於救火，著火了就自然要去救。但一旦起火了，損失就已經(jīng)造成了。因此，就需要尋找更深層次的原因，探究為什麼監(jiān)管無效，是否可以在源頭上控制甚至防止這樣的事情發(fā)生。因為誰也不想看到這樣的事情發(fā)生，如果能夠找到源頭加以防止，無疑是符合各方利益的。

是什麼原因?qū)е卢F(xiàn)有的監(jiān)管無效呢？監(jiān)管在任何一個國家都是難題，沒有一個國家可以宣稱有完美的監(jiān)管制度。但中國監(jiān)管問題的起源具有特殊性，那就是存在著一種可以稱之為“制度隔離”的現(xiàn)象，即監(jiān)管者和普通人民並不在同一個制度體系裡面，或者他們表面同處一個制度體系，但被一種制度所隔離。筆者從前稱這種現(xiàn)象為“城堡”現(xiàn)象，即中國仍然有太多的特權(quán)系統(tǒng)，這些特權(quán)系統(tǒng)把監(jiān)管者和老百姓隔離開來。

長期以來，醫(yī)療、教育、住房、食品等領(lǐng)域都存在著特權(quán)系統(tǒng)，以至於人們說，除了空氣是官員和人民共用的之外，其他的都是官員獨享的。除官員以外，有錢人因為有錢，也可以仿效政府製造出自己的特供系統(tǒng)。很顯然，無論是國有企業(yè)還是大型民企，都有自己不同形式的“特供”系統(tǒng)。這樣，留下的或者被特供系統(tǒng)所“拋棄”的便只是普通民眾。

在醫(yī)療方面，中國盛行的實際上一直是傳統(tǒng)類型的“太醫(yī)制度”。各級領(lǐng)導和官員幾乎都有大大小小的屬於自己的“太醫(yī)”。政府系統(tǒng)高級官員消耗著太多的醫(yī)療資源，退休官員享受著過度醫(yī)療和過度照料，形成窮人幫助特權(quán)者的醫(yī)療體制。在“太醫(yī)制度”下，任何有利於民眾的醫(yī)療改革就變得不可能，原因很簡單，各級官員的健康乃至生命都和“太醫(yī)”有關(guān)，這些“太醫(yī)”對決策者和權(quán)力實施者具有太大的影響，任何理性的醫(yī)療改革方案都頂不上“太醫(yī)們”對掌權(quán)者的耳語。

在教育方面，從幼稚園到大學，各級官員都有自己的管道和方法，能夠妥善安排和解決子女的就業(yè)問題。即使用權(quán)力解決不了的事情，也可以用錢來解決，在很多場合都是企業(yè)家和商人主動來幫助解決，這尤其表現(xiàn)在出國留學方面。中國官員的工資之低是路人皆知的，但看看哪位官員的小孩不是上的最好最貴的學校？這裡面的腐敗是不言而喻的。

政府和人民互相不信任局面

房地產(chǎn)一直困擾著中國社會，無論是政府還是普通民眾。房地產(chǎn)是政府的問題，也是社會的問題，但絕對不是政府官員的問題。因為社會對房地產(chǎn)（天價住房）不滿，房地產(chǎn)就成為政府的問題。官員的房地產(chǎn)仍然處於“計劃經(jīng)濟”體制之下，即各級政府官員根據(jù)級別仍然能夠享受官員住房。這些年儘管有變化，但充其量也只是“半商品化”，也就是說官員可以取得非市場價格的住房。

所有這些都表明了，儘管政府官員也和老百姓一樣享受著市場經(jīng)濟所帶來的利益，但他們無需承擔市場經(jīng)濟所帶來的任何風險?；蛘哒f，他們並不是市場經(jīng)濟的“利益相關(guān)者”，而是“利益不相關(guān)者”。既然是“利益不相關(guān)”，如何希望他們做好對市場的監(jiān)管呢？設(shè)想一下，如果所有官員和普通老百姓一樣，都要在市場上購買食品、藥物、住房、教育等，他們的監(jiān)管動力機制肯定和現(xiàn)在的不一樣。如果自己也和普通百姓一樣有可能成為市場的受害者，他們就具有了強大的動力去監(jiān)管市場。

在明瞭這個問題之後，也比較容易回答如何避免現(xiàn)行監(jiān)管無效、如何改進監(jiān)管制度的問題了，那就是廢除特權(quán)、拆除隔離官員和老百姓的“城牆”。這樣做，無論對改善市場經(jīng)濟環(huán)境還是對執(zhí)政黨長期執(zhí)政，都具有重要性。

對市場經(jīng)濟而言，社會的一部分進入市場了，而另一部分卻沒有進入市場，這不能說是一個完全市場經(jīng)濟。進而，沒有進入市場的這部分人有巨大的能量來操縱市場，這阻礙了市場的發(fā)育。更為重要的是，如上所述，這部分人在從市場獲取巨大的好處的同時不用承擔市場的風險，這就遏制了市場的“趨善”而張揚了市場的“惡”，並且市場之“惡”是由普通民眾來承擔的，從而使得社會變得越來越不公平，越來越分化。

從政治上來說，“拆牆”的意義更為深遠，就是要解決執(zhí)政黨和人民趨向脫節(jié)的問題。執(zhí)政黨和人民脫節(jié)是一個普遍的問題，並不是只有中國存在。在1949年建國之後就有所謂的“新階級”問題。當時，蘇聯(lián)東歐共產(chǎn)主義政黨執(zhí)政之後，形成了牢不可破的官僚既得利益集團，和普通民眾脫節(jié)。這個新形成的“官僚既得利益集團”被那裡的學者稱之為“新階級”，和之前的基於資本之上的既得利益集團區(qū)分開來。

這個“新階級”便是人民不滿的來源。為了在中國防止這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，毛澤東就發(fā)動了“文化大革命”，反對官僚主義，試圖以週期性的“文革”方式（即所謂的“七、八年來一次”）來解決這個問題。不過，“文革”的性質(zhì)馬上發(fā)生了變化，演變成領(lǐng)導人之間的權(quán)力之爭，無論於執(zhí)政黨本身還是於整體社會，“文革”都是一場大災難。不過，如何使得執(zhí)政黨是人民的一部分而不是人民的“大老爺”，到今天仍然是一個沒有解決好的大問題。儘管執(zhí)政黨“為人民服務(wù)”的宗旨沒有發(fā)生變化，但並沒有落實到具體的體制上。

這些年來，執(zhí)政黨對之也有諸多思考，希望通過各種方式解決這個問題，包括定點定人扶貧（“幫扶”）、幹部走訪、考察、在地方短期居住等。不過，從實際效果來看，這些很難起到有效作用，因為這些最終無一不淪落為形式主義，做做樣子，幹部自己不信，老百姓更不信。這些年，中國社會一直在討論的“塔西陀陷阱”是有道理的，即政府和人民互相不信任的嚴峻局面。

拆掉城堡廢除特權(quán)

一個有效的方式就是執(zhí)政黨主動拆掉城堡，廢除特權(quán)，真正把自己的官員和普通老百姓置於同一個系統(tǒng)上。如果醫(yī)療、教育、住房、食品等領(lǐng)域官員和人民是共用的，情況就會徹底改變。利益產(chǎn)生責任，沒有利益就沒有責任，這是很簡單的道理。如果官員變成了市場經(jīng)濟的“利益相關(guān)者”，他們就會想方設(shè)法去監(jiān)管市場。

即使在西方發(fā)達資本主義國家，“市場面前人人平等”也是保證社會公平的一個重要原則，至少在理論上如此。在這些國家，往往市場原教旨主義盛行，市場決定一切是否合理。無論是官員還是資本本身，都是用市場來論證其所享受的利益的合理性。但很顯然，有錢有勢者和無錢無勢者在市場經(jīng)濟的地位是大不一樣的。儘管兩者都面臨市場，但防範市場之“惡”的能力是不一樣的。這也造成了今天西方所見到的不平等。

不過，西方國家通過幾種方法去防範社會的高度不滿和社會的不穩(wěn)定。第一，淡化政治權(quán)力而強化市場力量，使得多數(shù)老百姓即使有怨恨也歸結(jié)於市場而非政治。第二，保證市場的開放性，人們通過努力可以往市場的頂端爬，從而提高自身規(guī)避市場之“惡”的能力。第三，民主對權(quán)力和資本的制約。因為官員是老百姓選舉的，選舉把官員和人民關(guān)聯(lián)起來。老百姓對市場的不滿在一定程度上可以通過民主來緩解。官員的合法性來自選票，為了選票，政府就必須對市場進行監(jiān)管，防止市場對社會過度行“惡”。

更為重要的是，民主產(chǎn)生以來大大促進了福利制度的進步。福利制度的產(chǎn)生和民主制度並沒有什麼大的關(guān)聯(lián)，最初的福利制度僅僅是資本花錢買（社會）穩(wěn)定。但福利制度的改進則是民主制度的功勞。儘管今天西方一些國家走向了過度的福利，使得福利制度很難可持續(xù)發(fā)展，但從社會的角度來看，福利制度則是保證了社會底層的基本生存和發(fā)展權(quán)利，防止社會的過度分化。

新加坡則在西方之外創(chuàng)造了一個能夠消除官員和民眾之間“城牆”的有效模式。儘管新加坡官員的薪水很高，但官員所有的需要都要從市場獲取，他們沒有任何特供系統(tǒng)。官員可以用“錢”從市場上獲得較好的服務(wù)（醫(yī)療、住房、教育等），但因為沒有特供系統(tǒng)，官員就會盡責盡力去監(jiān)管市場。新加坡並沒有像西方那樣的多黨制，儘管存在很多反對黨，但從來沒有發(fā)生過政黨輪替。不過，那麼多年下來，新加坡從來沒有發(fā)生過西方早期頻發(fā)的食物藥品安全問題，也沒有發(fā)生過當代中國那樣的食物藥物安全問題。新加坡模式背後的邏輯值得人們深刻思考。

中共十八大以來，中國在反腐敗方面取得了巨大的成就。到今天，“八項規(guī)定”等深入社會，不僅為普通民眾所歡迎，而且官員本身也是接受的。不過，反腐敗還是在黨政體制之內(nèi)，迄今為止所出臺的諸多制度機制，都是為了預防和減少體制內(nèi)腐敗。儘管反腐敗制度建設(shè)很重要，對體制外的社會也產(chǎn)生了積極的影響，但還沒有解決好上述更為根本的問題，即執(zhí)政黨政府與社會的脫節(jié)問題。較之其他執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨在這方面努力不少，例如建設(shè)一個群眾性政黨、政黨深入社會的各個角落、堅持走群眾路線等等。

不過，無論是蘇聯(lián)東歐的經(jīng)驗還是中共本身的經(jīng)驗都表明，只要存在著各種特權(quán)系統(tǒng)，執(zhí)政黨和社會必然就會有體制上的“隔離”。這種“隔離”一旦變得牢不可破，體制內(nèi)外的對立就會變得不可避免，更不用說是互相不信任了。就執(zhí)政黨的長遠利益來看，廢除“隔離”制度勢在必行，但這是否會成為執(zhí)政黨建設(shè)和執(zhí)政黨反腐敗的新戰(zhàn)場，需要拭目以待。