我國(guó)憲法修正案的性質(zhì)檢視:憲法文本的組成部分抑或修正指南？

(四川大學(xué) 法學(xué)院，成都 610207)

2018年3月11日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)①第一次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》②。無論是從條數(shù)、字?jǐn)?shù)還是從對(duì)于憲法文本的修改幅度來看，2018年憲法修正案都堪稱歷次憲法修正案之最，尤其值得關(guān)注的是，其中的第五十二條不僅首次變動(dòng)了現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)憲法》③的體例結(jié)構(gòu)而且首次增加了它的總條數(shù)：在《憲法》第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中增加了第七節(jié)“監(jiān)察委員會(huì)”，同時(shí)增加了5條，《憲法》的總條數(shù)因而由先前的138條增至143條④。盡管如此，自我國(guó)1988年局部修憲產(chǎn)生憲法修正案以來，憲法修正案的性質(zhì)卻一直不甚明確。實(shí)務(wù)界和理論界均尚未就如下問題形成相對(duì)統(tǒng)一的認(rèn)知：憲法修正案究竟是憲法文本的組成部分抑或修正指南？

對(duì)于這一問題的探究涉及憲法文本的具體形態(tài)，但這一工作的意義并非僅限于形式層面。憲法修正案的定性關(guān)系到憲法文本的統(tǒng)一。若是將憲法修正案當(dāng)作憲法文本的組成部分，現(xiàn)行《憲法》的標(biāo)準(zhǔn)文本當(dāng)屬1982年12月4日公布施行的《憲法》⑤加上5次憲法修正案；如果將憲法修正案視為憲法文本的修正指南，現(xiàn)行《憲法》的標(biāo)準(zhǔn)文本即為根據(jù)歷次憲法修正案修正的《憲法》⑥。毋庸置疑，一國(guó)憲法典的文本應(yīng)當(dāng)是唯一確定的，這一點(diǎn)不應(yīng)因局部修憲而發(fā)生變化。但在我國(guó)，面對(duì)前述兩個(gè)迥然有別的憲法文本，人們?cè)陂喿x和引用憲法典時(shí)難免無所適從，這自然會(huì)在一定程度上影響我國(guó)現(xiàn)行《憲法》的權(quán)威。基于“認(rèn)真對(duì)待我國(guó)憲法文本”⑦的立場(chǎng)，下文將從合法性和合理性兩個(gè)維度來審視我國(guó)憲法修正案的兩種定性。

一 作為憲法文本的組成部分

早在1999年局部修憲前后，我國(guó)憲法修正案的形式問題就已經(jīng)引起了憲法學(xué)界的關(guān)注⑧。2004年局部修憲以后，憲法修正案的表述方式遭到了一系列批評(píng)。胡錦光教授提出：憲法“修正案不是對(duì)正文的直接修改，而是間接修改或者補(bǔ)充。因此，修正案應(yīng)該可以作為獨(dú)立的條款予以引用”⑨[1]。這一觀點(diǎn)在我國(guó)憲法學(xué)界頗具代表性。若依此邏輯，我國(guó)的憲法修正案理應(yīng)是現(xiàn)行《憲法》的有機(jī)組成部分，惟其如此，方才有可能作為獨(dú)立的條款得以引用。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，對(duì)于“憲法修正案”的這一定性確實(shí)具有特定的歷史語境。

(一)作為憲法文本組成部分的歷史語境

在比較法層面，我國(guó)憲法學(xué)者對(duì)于我國(guó)憲法修正案的批評(píng)大多是以美國(guó)憲法修正案為參照的。因此，我們首先有必要回顧美國(guó)創(chuàng)設(shè)憲法修正案的具體方案。在世界范圍內(nèi)，美國(guó)是第一個(gè)制定成文憲法典并施行至今的國(guó)家，不僅如此，該國(guó)也是第一個(gè)運(yùn)用憲法修正案且踐行至今的國(guó)家?！睹览麍?jiān)合眾國(guó)憲法》⑩第五條使用了“amendments to this Constitution”這一表述，中文通譯為“憲法修正案”。但至于其具體形式如何，《美國(guó)憲法》本身未作任何規(guī)定。不論是在費(fèi)城制憲會(huì)議上還是在各州討論批準(zhǔn)該《憲法》的過程中，這一技術(shù)性較強(qiáng)的細(xì)節(jié)問題都未引起美國(guó)制憲者的關(guān)注。1789年6月8日，時(shí)值第一屆眾議院的第一個(gè)會(huì)期，眾議院議長(zhǎng)詹姆斯·麥迪遜(James Madison, Jr.)提出了9條憲法修正議案，即《權(quán)利法案》最初的草案。直到8月13日，眾議院方才對(duì)這些議案進(jìn)行審議，同時(shí)就憲法修正案的形式問題展開了集中討論。而這一討論主要表現(xiàn)為“植入”(interweave)方案與“接續(xù)”(supplement)方案之爭(zhēng)。

所謂“植入方案”，即在憲法原文中直接植入新的內(nèi)容，也包括直接變更或者刪去舊的內(nèi)容。在該方案之下，憲法修正案是憲法文本的修正指南，憲法文本因修正案的通過而發(fā)生更替。這個(gè)意義的憲法修正案，類似于當(dāng)今德國(guó)的“基本法修改法”或者法國(guó)的“憲法性法律”。麥迪遜本人即是“植入方案”的提出者。除了他以外，發(fā)言支持該方案的眾議員還包括史密斯(Smith)、瓦伊寧(Vining)、格里(Gerry)和哈特利(Hartley)。所謂“接續(xù)”方案，即在憲法原文之后，不斷接續(xù)憲法修正案，后來的修正案不復(fù)述或者提及憲法原文以及先前修正案的條文數(shù)和具體內(nèi)容。依據(jù)后法優(yōu)于前法的沖突規(guī)則，修正案得以取代與之不一致的憲法原文，后來的修正案得以取代與之不一致的先前修正案。在這種方案之下，憲法修正案是憲法文本的組成部分，憲法文本因修正案的通過而增加篇幅。羅杰·謝爾曼(Roger Sherman)明確反對(duì)麥迪遜提出的“植入”方案，同時(shí)提出了“接續(xù)”方案。發(fā)言支持“接續(xù)”方案的眾議員還包括利弗莫爾(Livermore)、克萊默(Clymer)、斯通(Stone)、勞倫斯(Lawrence)和杰克遜(Jackson)。雖然“植入”方案在8月13日的議事表決中占有一定優(yōu)勢(shì)，但“接續(xù)”方案經(jīng)過8月19日的討論卻得到了更多眾議員的認(rèn)同(見表1)。最終，“國(guó)會(huì)決定這些修正案將被添加到文件的后面，而不是融入到原來的文件中”[2]118。至此，美國(guó)的修憲實(shí)踐最終確定采用“接續(xù)”方案。

表1.詹姆斯·麥迪遜提出的9條憲法修正議案

表1.詹姆斯·麥迪遜提出的9條憲法修正議案

議案順序涉及的主要內(nèi)容修憲的最初方案修憲的最終結(jié)果第一主權(quán)在民原則在序言之前增加部分內(nèi)容未成為修正案第二眾議員人數(shù)修改第1條第2款第3項(xiàng)未成為修正案第三眾議員薪酬調(diào)整在第1條第6款第1項(xiàng)第1句之后增加部分內(nèi)容成為第27條修正案第四各種憲法權(quán)利在第1條第9款第3項(xiàng)和第4項(xiàng)之間插入部分內(nèi)容部分成為第1、第2、第3、第4、第5、第6、第8、第9條修正案第五平等的良心自由以及出版自由和在刑事案件中由陪審團(tuán)審判的權(quán)利在第1條第10款第1項(xiàng)和第2項(xiàng)之間插入部分內(nèi)容部分成為第1、第7條修正案第六普通法訴訟在第3條第2款第2項(xiàng)之后增加部分內(nèi)容部分成為第7條修正案第七刑事程序權(quán)利修改第3條第2款第3項(xiàng)未成為修正案第八橫向分權(quán)原則、縱向分權(quán)原則以及各州保留權(quán)力在第6條之后插入部分內(nèi)容,成為第7條部分成為第10條修正案第九憲法條文數(shù)的變更第7條改為第8條未成為修正案

由表1可知，在麥迪遜提出的9條憲法修正議案中，有相當(dāng)一部分經(jīng)采納最終成為《美國(guó)憲法》的一部分。與其設(shè)想不同的是，新的內(nèi)容并未植入憲法原文當(dāng)中，卻形成了10條憲法修正案，而憲法原文沒有絲毫變動(dòng)。在麥迪遜等人看來，相對(duì)于“植入”方案，“接續(xù)”方案主要有兩個(gè)局限：其一，不便于確定和認(rèn)知憲法文本的含義；其二，不利于保持憲法文本的體系。這些局限都是顯而易見的。其中，第一個(gè)局限是“接續(xù)”方案遭受詬病的最主要原因，它涉及憲法文本的實(shí)際效用，人們不得不前后比對(duì)相關(guān)的憲法條文才能確定特定憲法條文的含義。第二個(gè)局限涉及憲法文本的外觀形式，若將憲法修正案接續(xù)在憲法原文之后作為《美國(guó)憲法》的一部分，憲法原文之后的憲法條文則只能按照修正案的入憲時(shí)間排序，這些條文前后之間通常不存在內(nèi)容上的邏輯關(guān)聯(lián)。

那么，“接續(xù)”方案較之于“植入”方案的優(yōu)點(diǎn)何在呢？謝爾曼等人主要是從如下四個(gè)方面闡述的：第一，有助于保留憲法原文的整體結(jié)構(gòu)；第二，有助于維系憲法文本的穩(wěn)定；第三，有助于避免僭越人民制憲的權(quán)力；第四，有助于防止后世對(duì)憲法原文的誤讀。顯然，第一個(gè)優(yōu)點(diǎn)是客觀存在的。但是，它要求憲法原文的整體結(jié)構(gòu)基本合理，也要求修憲者對(duì)于憲法文本表現(xiàn)出足夠的尊重。第二個(gè)優(yōu)點(diǎn)的提出，過于牽強(qiáng)。如若“憲法文本的穩(wěn)定”是指憲法原文形式上的“穩(wěn)定”，其邏輯便是：修正案的增加不會(huì)使憲法原文的文字發(fā)生任何變化；如若這一表述是指整部憲法典內(nèi)容上的“穩(wěn)定”，其邏輯則是：為了減少閱讀和引用憲法典的不便，人民將盡可能降低增加修正案的頻率。然而，局部不能等同于整體，憲法原文的恒定不能等同于整部憲法典的恒定；形式應(yīng)當(dāng)讓位于內(nèi)容，方便閱讀和引用憲法文本的考慮也不能阻止對(duì)憲法文本的必要修改。第三個(gè)優(yōu)點(diǎn)的提出，源自美利堅(jiān)立國(guó)之初的特定觀念。其邏輯在于：憲法修正案所體現(xiàn)的是各州政府修憲的權(quán)力而非全體人民制憲的權(quán)力，若采用“植入”方案，各州政府便得以直接改變憲法原文，這就篡奪了人民的制憲權(quán)?？墒?，該邏輯將變動(dòng)憲法原文等同于重新制憲，明顯不符合現(xiàn)代主流的制憲權(quán)、修憲權(quán)理論。第四個(gè)優(yōu)點(diǎn)的提出，立足于美國(guó)憲法原文的文本細(xì)節(jié)。憲法原文最后一條即第七條之后有如下說明：“本《憲法》于美利堅(jiān)聯(lián)合各州獨(dú)立后第十二年，我主第一千七百八十七年九月十七日，經(jīng)出席各州一致同意完成。我們謹(jǐn)在此簽名作證?！倍髦輩⒓又茟棔?huì)議代表們的簽名緊接其后。因此，如果在變動(dòng)憲法原文的同時(shí)保留這些說明和簽名，后人很有可能混淆憲法原文和憲法修正文本。但這個(gè)問題不難解決：可以考慮在憲法修正文本中刪去上述的說明、簽名或者加入修憲說明。應(yīng)該看到，除了上述四個(gè)優(yōu)點(diǎn)之外，“接續(xù)”方案還可以充分展現(xiàn)憲法文本的歷史演進(jìn)。當(dāng)然，第一屆眾議院討論該方案時(shí)，《美國(guó)憲法》僅施行數(shù)年，而且尚未修改，眾議員們自然無從獲知這一功效，更遑論以此來支持“接續(xù)”方案。

綜上所述，美國(guó)在制憲之時(shí)只是決定采用“憲法修正案”進(jìn)行修憲，直到第一次修憲時(shí)才確立了“憲法修正案”的具體形式，從而選擇了“接續(xù)”方案。根據(jù)《美國(guó)憲法》第五條，經(jīng)特定方式提出的憲法修正案，由特定數(shù)量之州立法機(jī)關(guān)或州制憲會(huì)議批準(zhǔn)后，即成為該《憲法》之一部分而發(fā)生實(shí)際效力。據(jù)此，這個(gè)意義上的“憲法修正案”雖然獨(dú)立于憲法原文，但無疑是憲法文本的組成部分。

回顧美國(guó)創(chuàng)設(shè)憲法修正案的具體方案之后，我們有必要將理論視域移向我國(guó)，探究我國(guó)引入憲法修正案的最初設(shè)想。我國(guó)憲法原文本身并未明示通過憲法修正案進(jìn)行修憲。但是，最遲至1988年首次局部修憲之前，修憲者們就此達(dá)成了共識(shí)。依據(jù)時(shí)任全國(guó)人大法律委員會(huì)委員劉政的回顧，1988年2月27日，當(dāng)?shù)诹鶎萌珖?guó)人大常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議研究由全國(guó)人大常委會(huì)向第七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議提出修改憲法案時(shí)，彭真委員長(zhǎng)提出：“這次對(duì)憲法的修改采取修正案的方式，這是美國(guó)的修憲方式，比法國(guó)、蘇聯(lián)和我國(guó)過去的修改憲法辦法好。彭沖副委員長(zhǎng)和王漢斌秘書長(zhǎng)對(duì)實(shí)行這種修憲方式作了說明。采取這種方式，得到了委員長(zhǎng)會(huì)議和常委會(huì)會(huì)議全體組成人員的贊同”[3]。而根據(jù)時(shí)任全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇的回顧，“修改憲法的方式，在當(dāng)年制定憲法時(shí)就慎重研究過，確定采取憲法修正案的方式，這是借鑒美國(guó)修改憲法的辦法”[4]79。

盡管如此，上述回顧只是表明：1988年局部修憲時(shí)甚至現(xiàn)行《憲法》起草時(shí)，修憲者們?cè)?jīng)主張師法美國(guó)，采取憲法修正案的方式。至于他們是否贊成引入“接續(xù)”方案，即一并效仿美國(guó)憲法修正案的具體形態(tài)，筆者尚未發(fā)現(xiàn)相關(guān)史料可以提供直接的證明。結(jié)合1988年局部修憲的歷史背景與憲法學(xué)界的主流論說來看，修憲者們主張采用憲法修正案的主要考慮就是確保現(xiàn)行《憲法》的穩(wěn)定，他們希望控制修憲的幅度，試圖避免產(chǎn)生新的憲法典。由此推論，“接續(xù)”方案相對(duì)于“植入”方案應(yīng)當(dāng)更加符合修憲者們的最初設(shè)想，原因很簡(jiǎn)單：后一種方案必然催生出有可能取代憲法原文的憲法修正文本。另外，1988年局部修憲前后，官方并未要求編輯產(chǎn)生憲法修正文本，該文本也不曾在坊間流行。這一點(diǎn)也可以佐證上述推斷。但應(yīng)當(dāng)看到，1988年憲法修正案形似修憲指南，在具體形式上明顯區(qū)別于美國(guó)的憲法修正案。至于究竟是何原因造成了最初設(shè)想與實(shí)際做法之間的明顯出入，尚不得而知。

(二)作為憲法文本組成部分的現(xiàn)實(shí)困境

依據(jù)美國(guó)修憲實(shí)踐采用的“接續(xù)”方案，憲法修正案即為憲法文本的組成部分。盡管如此，無論是相對(duì)于其他國(guó)家的現(xiàn)行憲法典，還是較之于本國(guó)的聯(lián)邦法律和各州憲法，《美國(guó)憲法》在修改方式上都是極為特殊的。放眼全球，當(dāng)前運(yùn)用“憲法修正案”修憲的國(guó)家并不鮮見。然而，除了美國(guó)之外，這些國(guó)家基本上都將憲法修正案作為憲法文本的修正指南。換言之，就美國(guó)而言，“接續(xù)”方案早已確立并且一直在修憲實(shí)踐中得以應(yīng)用。但從世界范圍來看，“植入”方案已然取得了壓倒性的優(yōu)勢(shì)。既然美國(guó)是憲法修正案的“原產(chǎn)國(guó)”，那么他山之石為何難以攻玉呢？究其原因，采用憲法修正案并將其作為憲法文本的組成部分，是一種高成本、低收益的修憲模式。由于美國(guó)的憲法原文及其修改實(shí)踐極富個(gè)性，該國(guó)的修憲模式難以為絕大多數(shù)國(guó)家所復(fù)制。我國(guó)亦不例外。

如前所述，“接續(xù)”方案具有普遍意義的優(yōu)點(diǎn)無非有二：一方面，有助于保留憲法原文的整體結(jié)構(gòu)；另一方面，有利于展現(xiàn)憲法文本的歷史演進(jìn)。但對(duì)于我國(guó)而言，它們的價(jià)值有限。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》的體例結(jié)構(gòu)頗為穩(wěn)定，在2018年以前不曾發(fā)生任何變動(dòng)。然而，隨著黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革以及國(guó)家監(jiān)察體制改革的全面推開，2018年局部修憲在第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”之下增加了“監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié)。由此觀之，調(diào)整這部“改革憲法”的原文結(jié)構(gòu)正是改革本身的要求，但“接續(xù)”方案不變動(dòng)憲法原文，自然無法實(shí)現(xiàn)這一結(jié)構(gòu)調(diào)整，因而難以順應(yīng)改革所需的憲法變遷。此外，《美國(guó)憲法》具有200多年的歷史，而我國(guó)現(xiàn)行《憲法》只有區(qū)區(qū)30多年的歷史。相較而言，我國(guó)憲法修正案的歷史認(rèn)知功能目前是非常有限的。

比較中美兩國(guó)的憲法原文和修憲實(shí)踐可知，“接續(xù)”方案在我國(guó)不僅難以揚(yáng)其長(zhǎng)，而且無法避其短。該方案最為主要的局限莫過于：不便于確定和認(rèn)知憲法文本的含義。換言之，對(duì)于閱讀和引用憲法文本而言，“接續(xù)”方案顯然不夠便捷。

第一，我國(guó)的憲法原文在篇幅上明顯長(zhǎng)于美國(guó)的憲法原文。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的憲法原文達(dá)16069字，而美國(guó)的憲法原文僅有6219字，前者在篇幅上是后者的2.58倍。其中，前者之“序言”在篇幅上更是后者之“序言”的23.56倍。實(shí)際上，美國(guó)的憲法原文加上憲法修正案總共也只有10457字，仍然明顯短于我國(guó)的憲法原文。不同于美國(guó)的憲法原文，我國(guó)的憲法原文不僅設(shè)有基本權(quán)利篇章，還包括篇幅較長(zhǎng)的“序言”和“總綱”。在“接續(xù)”方案之下，人們閱讀和引用憲法文本時(shí)往往不得不比對(duì)憲法原文與憲法修正案。因此，憲法原文的篇幅較長(zhǎng)，確定和認(rèn)知憲法文本的含義就需要更高的時(shí)間成本，存在更高的出錯(cuò)幾率。

第二，我國(guó)的修憲在頻率上明顯高于美國(guó)的修憲。從某種意義上說，這一點(diǎn)可以歸因于：相對(duì)于美國(guó)憲法原文，我國(guó)憲法原文的篇幅較長(zhǎng)，既涉及更多的問題，又包含更細(xì)的規(guī)定，其穩(wěn)定性相對(duì)較低。如若面臨重要的改革，現(xiàn)行《憲法》就有可能需要修改。實(shí)際上，這部“改革憲法”本身就是1970年代末、1980年代初改革的產(chǎn)物。自1788年批準(zhǔn)生效以來，《美國(guó)憲法》共經(jīng)歷18次修改，產(chǎn)生27條憲法修正案，以此計(jì)算，它平均每12.78年經(jīng)歷1次修改，平均每8.52年產(chǎn)生1條憲法修正案。而自1982年公布施行以來，我國(guó)現(xiàn)行《憲法》共經(jīng)歷5次修改，產(chǎn)生52條憲法修正案，以此計(jì)算，它平均每7.2年經(jīng)歷1次修改，平均每0.69年產(chǎn)生1條憲法修正案。由此觀之，如果以每一次修改憲法所平均經(jīng)歷的時(shí)間來度量，我國(guó)的修憲頻率明顯高于美國(guó)的修憲頻率；而若以每產(chǎn)生一條憲法修正案所經(jīng)歷的時(shí)間來度量，我國(guó)的修憲頻率則更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國(guó)的修憲頻率。而就憲法規(guī)范變動(dòng)的幅度和憲法典增加的長(zhǎng)度而言，第二種度量標(biāo)準(zhǔn)更有意義。綜上，相對(duì)于美國(guó)的憲法原文及其修正案，我國(guó)的憲法原文及其修正案更加不便于閱讀和引用。

第三，我國(guó)的修憲明顯更多地體現(xiàn)為對(duì)于既有憲法規(guī)范的更改。在我國(guó)現(xiàn)行《憲法》的52條修正案中，37條修正案只涉及憲法規(guī)范的更改，7條修正案同時(shí)涉及憲法規(guī)范的增加和更改，分別占比71.15%和13.46%。而在《美國(guó)憲法》的27條修正案中，只有3條修正案僅涉及憲法規(guī)范的更改，只有3條修正案同時(shí)涉及憲法規(guī)范的增加和更改，二者均占比11.11%?？梢?，在我國(guó)，閱讀和引用憲法原文及先前的憲法修正案時(shí)更有必要比對(duì)后來的憲法修正案。

那么，在“接續(xù)”方案之下，我國(guó)可否改變上述情況，從而實(shí)質(zhì)性地提高閱讀和引用憲法文本的便捷性呢？這一做法不但是不可行的，恐怕也是不適當(dāng)?shù)?。第一，作為歷史的范疇，我國(guó)現(xiàn)行《憲法》的原文是固定不變的，不可能縮小篇幅。第二，我國(guó)今后的修憲仍將保持較高的頻率。一方面，現(xiàn)行《憲法》的“總綱”一章比較全面地規(guī)定了政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的重要制度，其“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章則比較詳細(xì)地規(guī)定了從中央到地方的各類國(guó)家機(jī)關(guān)。一旦面臨必要的重要改革或者重大政策調(diào)整，現(xiàn)行《憲法》就勢(shì)必要進(jìn)行相應(yīng)的修改。譬如，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革，1988年、1999年和2004年三次局部修憲均涉及非公有制經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)、地位和待遇。又如，為了深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，2018年局部修憲加入了有關(guān)“監(jiān)察委員會(huì)”的5條并將它們單獨(dú)列為一節(jié)。另一方面，現(xiàn)行《憲法》的“序言”包含一系列宣示性較強(qiáng)而規(guī)范性較弱的規(guī)定，這些規(guī)定涉及我國(guó)革命、建設(shè)和改革的成就和經(jīng)驗(yàn)。而從我國(guó)修憲的慣例來看，“序言”的有關(guān)規(guī)定在表述上一直與執(zhí)政黨的章程和全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告保持較高的一致性。除了1988年局部修憲外，我國(guó)的歷次局部修憲均依照?qǐng)?zhí)政黨的特定權(quán)威表述對(duì)這些規(guī)定進(jìn)行調(diào)整。在2018年3月5日第十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)王晨提出：“我國(guó)憲法必須隨著黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐的發(fā)展而不斷完善發(fā)展?！蓱椃皶r(shí)確認(rèn)黨和人民創(chuàng)造的偉大成就和寶貴經(jīng)驗(yàn)，以更好發(fā)揮憲法的規(guī)范、引領(lǐng)、推動(dòng)、保障作用，是實(shí)踐發(fā)展的必然要求?！盵5]由此觀之，執(zhí)政黨確定的重大理論觀點(diǎn)將適時(shí)、適度地融入憲法文本當(dāng)中，這已然是我國(guó)修憲的傳統(tǒng)和特色。第三，我國(guó)今后的修憲仍將更多地表現(xiàn)為對(duì)于既有憲法規(guī)范的更改。美國(guó)憲法原文很少涉及憲法權(quán)利，《權(quán)利法案》及其后的多條憲法修正案陸續(xù)將一系列重要的權(quán)利寫入《美國(guó)憲法》?；诖耍绹?guó)的修憲更多地表現(xiàn)為增加新的憲法規(guī)范。而我國(guó)的憲法原文自公布施行之時(shí)就已包含體系化的基本權(quán)利篇章，這或許可以解釋我國(guó)憲法修正案為何較少“增加”新的憲法規(guī)范。此外，我國(guó)的修憲多次依照?qǐng)?zhí)政黨最新的權(quán)威表述而對(duì)“序言”、“總綱”中的提法和措辭進(jìn)行調(diào)整，這一類修改均屬于對(duì)既有憲法規(guī)范的“更改”。對(duì)此，相較于“接續(xù)”方案，“植入”方案自然更加直截了當(dāng)。

二 作為憲法文本的修改指南

就美國(guó)在世界范圍內(nèi)創(chuàng)設(shè)憲法修正案的歷史語境而言，憲法修正案應(yīng)當(dāng)被定性為憲法文本的組成部分。然而，我國(guó)憲法修正案的性質(zhì)畢竟應(yīng)當(dāng)與我國(guó)的修憲實(shí)踐相適應(yīng)。既然如此，對(duì)于“憲法修正案”這一比較法范疇，我國(guó)的修憲實(shí)踐或許就可以取其名而舍其實(shí)，將其定性為憲法文本的修改指南。畢竟，中美兩國(guó)語境下的“憲法修正案”分別是以中文和英文表述的，將二者的意涵全然對(duì)等或許是翻譯上的“失準(zhǔn)”。值得一提的是，作為比較權(quán)威的法學(xué)詞典，《北京大學(xué)法學(xué)百科全書·憲法學(xué) 行政法學(xué)》已經(jīng)嘗試在兩種意義上界定“憲法修正案”一詞。根據(jù)其“憲法修正案”詞條，“少數(shù)國(guó)家采取憲法原文不變，而將憲法修正案附于憲法正文之后的做法，修正案直接成為憲法的有機(jī)部分，被修正的憲法原文自然失效，如美國(guó)就是如此。多數(shù)國(guó)家采取以修正案的文字替代被修正的憲法原文的做法，對(duì)憲法條款按修改后的格式重新編排、公布，我國(guó)就是采用這種做法”[6]514。依照這一表述，我國(guó)的憲法修正案應(yīng)當(dāng)被定性為憲法文本的修正指南，從而區(qū)別于美國(guó)的憲法修正案。事實(shí)上，我國(guó)的修憲實(shí)踐一直具有這一傾向。

(一)作為憲法文本修正指南的實(shí)踐傾向

正如前文提到的，較之于美國(guó)的憲法修正案，我國(guó)的憲法修正案在形式上更加類似于修憲指南。它們分為兩種類型：更改型修正案和增加型修正案。其中，第一類修正案具有比較統(tǒng)一的句式，即：原憲法條文數(shù)+原憲法規(guī)定+“修改為”+新的憲法規(guī)定。而第二類修正案則存在四種句式。第一種句式為：原憲法條文數(shù)+“增加規(guī)定”+新的憲法規(guī)定；第二種句式為：原憲法條文數(shù)+原憲法規(guī)定+“前增寫”或“后增加”或“后增寫一句，內(nèi)容為”+新的憲法規(guī)定；第三種句式為：原憲法條文數(shù)+“增加一款(項(xiàng))，作為第×款(項(xiàng))”+新的憲法規(guī)定；第四種句式為：憲法章數(shù)+憲法章名+“增加一節(jié)(條)，作為第×節(jié)(條)”+新的憲法規(guī)定。其中，部分采用第三、四種句式的憲法修正案指明了相關(guān)憲法規(guī)定在條文數(shù)或者節(jié)數(shù)上的相應(yīng)改變。上述句式無一不是直接在憲法原文中更改或者增加相關(guān)內(nèi)容，客觀上引導(dǎo)讀者去閱讀最新的修正文本，此種做法當(dāng)然更加類似于“植入”方案而非“接續(xù)”方案，有可能偏離了我國(guó)修憲者們借鑒美國(guó)修憲模式的最初設(shè)想。但應(yīng)該看到，這種做法的確更加能夠適應(yīng)我國(guó)的修憲實(shí)踐。增加型修正案或許可以相對(duì)輕易地效仿美國(guó)憲法修正案的具體形式，但更改型修正案卻不然。在美國(guó)的“接續(xù)”方案之下，若欲達(dá)成“更改”原規(guī)定的實(shí)際效果，憲法修正案一般不得不明示刪去該規(guī)定所在的整個(gè)憲法條款，而后再行增加新的相關(guān)規(guī)定。譬如，我國(guó)2004年局部修憲以“緊急狀態(tài)”取代了“戒嚴(yán)”這一憲法概念，其做法就是通過憲法修正案第二十六條、第二十七條直接針對(duì)憲法原文第六十七條第二十項(xiàng)、第八十條進(jìn)行更改。倘若采行“接續(xù)”方案，憲法修正案就不得不首先廢止憲法原文的第六十七條第二十項(xiàng)和第八十條，而后重新加以規(guī)定。如若不然，閱讀者很可能誤以為“緊急狀態(tài)”與“戒嚴(yán)”是兩個(gè)并列的憲法概念，二者之間不存在替代與被替代的關(guān)系。在“接續(xù)”方案之下，若欲改之，必先廢之。這種先刪后增的做法難以使人一目了然，并不便捷。

針對(duì)1993年以后的4次局部修憲，中共中央或全國(guó)人大常委會(huì)通過權(quán)威文件明確要求：按照憲法修正案把憲法原文改過來，形成當(dāng)時(shí)最新的憲法修正文本。譬如，1999年局部修憲前提出的《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》后附《憲法原文與修改后條文對(duì)照表》[7]110。這次局部修憲時(shí)，《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修正案(草案)的說明》提出：“這次憲法修改，繼續(xù)沿用1988年和1993年的修正案方式，同時(shí)在出版的文本中按修正案把原文改過來?！庇秩?，2018年局部修憲時(shí)，《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)憲法修正案(草案)〉的說明》提出：“建議本次會(huì)議通過憲法修正案后，由大會(huì)秘書處根據(jù)憲法修正案對(duì)憲法有關(guān)內(nèi)容作相應(yīng)的修正，將1982年憲法原文、歷次憲法修正案和根據(jù)憲法修正案修正的文本(即2018年修正文本)同時(shí)予以公布?！北M管如此，這些權(quán)威文件均未明示：最新的憲法修正文本應(yīng)當(dāng)公布于何種出版物。

就我國(guó)憲法文本的公布而言，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》在所有公報(bào)中乃至一切形式的官方出版物中應(yīng)當(dāng)具有最高的權(quán)威性。從這個(gè)意義上說，該公報(bào)每逢局部修憲時(shí)是否刊載憲法修正文本，就可以在某種意義上反映修憲者對(duì)于憲法修正案之性質(zhì)的認(rèn)知。其邏輯在于：如若憲法修正案果真是現(xiàn)行《憲法》的組成部分，那么在《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》中刊載憲法修正文本就未免有畫蛇添足之嫌。1988年局部修憲之時(shí)，《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》并未公布當(dāng)時(shí)最新的憲法修正案文本。1993年和1999年局部修憲時(shí)，這種情況沒有發(fā)生變化，但自1993年局部修憲起，各大出版社就開始出版憲法修正文本了。2004年和2018年局部修憲時(shí)，《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》及時(shí)公布了最新的憲法修正案文本，而在2004年局部修憲之后，各大出版社已經(jīng)普遍出版憲法修正文本了。從現(xiàn)行《憲法》的第一次局部修正到最近一次局部修正，憲法修正文本在官方和坊間日益流行。就2004年之后憲法文本的實(shí)際使用情況來看，憲法修正文本幾乎完全取代了憲法原文及其修正案。這就意味著，憲法修正案只是在局部修憲之時(shí)發(fā)揮作用，此后便基本歸于沉寂，只能充當(dāng)人們了解憲法發(fā)展的歷史文獻(xiàn)。

在我國(guó)所有的現(xiàn)行法律中，唯有《刑法》是通過“修正案”進(jìn)行局部修改的。1997年3月14日，《刑法》由全國(guó)人大全面修訂。“或許是因?yàn)閼椃ㄐ拚傅氖痉缎?yīng)，更主要的是，鑒于此前采用單行刑法和附屬刑法這兩種補(bǔ)充和完善方式暴露出來的問題，刑法學(xué)界開始呼吁改變刑法修改方式，主張通過刑法修正案來修改刑法”[9]，這一建議最終被修法者采納。1997年《刑法》迄今為止的10次修正都是由全國(guó)人大常委會(huì)通過《刑法修正案》來實(shí)現(xiàn)的。就具體的表述方式而言，我國(guó)的刑法修正案與憲法修正案并無二致，更像是1997年《刑法》的修改指南而非其組成部分。只不過，《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》從未刊載根據(jù)刑法修正案修正而來的刑法修正文本。根據(jù)我國(guó)《立法法》第五十八條第三款和第五十九條第二款，法律被修改的，應(yīng)當(dāng)公布新的法律文本，而標(biāo)準(zhǔn)文本應(yīng)當(dāng)刊載于《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》。然而，《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》只刊載過刑法原文及其修正案，就這一點(diǎn)來看，刑法原文及其修正案才是1997年《刑法》的標(biāo)準(zhǔn)文本。但在法學(xué)研究和法律實(shí)踐中，刑法修正案與憲法修正案面臨著相同的尷尬：一旦通過便很少有人問津，鮮有機(jī)會(huì)被閱讀和引用。但本文認(rèn)為，比較務(wù)實(shí)的做法是將刑法修正文本刊載于《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》，使其成為標(biāo)準(zhǔn)文本，而不是改變刑法修正案的具體形式。原因在于：不管是從通過的總次數(shù)來看還是從含有的總條數(shù)來看，我國(guó)的刑法修正案都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了憲法修正案。因此，即使能夠在形式上獲得一定程度的簡(jiǎn)化，刑法修正案仍不宜作為1997年《刑法》的組成部分。

無獨(dú)有偶，除了《刑法》以外，一些部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章也通過“修正案”進(jìn)行局部修改。不僅如此，它們的修正案在表述方式上也與憲法修正案基本一致。另外，其中相當(dāng)一部分修正案在末尾進(jìn)行了類似如下的說明：特定的部門規(guī)章、地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章“根據(jù)本修正案作相應(yīng)的修正，重新公布”。正如憲法修正案和刑法修正案一樣，一旦修正文本出現(xiàn)以后，這些修正案便很少被人們所閱讀和引用。綜上所述，我國(guó)語境下的“修正案”——當(dāng)然也包括“憲法修正案”——更適宜于被定性為法律文本的修改指南而非組成部分。

(二)作為憲法文本修正指南的規(guī)范障礙

將憲法修正案定性為現(xiàn)行《憲法》的修正指南，實(shí)際上就等于承認(rèn)了憲法修正文本作為標(biāo)準(zhǔn)文本的地位。但問題在于，不同于我國(guó)的憲法原文及其修正案，我國(guó)的憲法修正文本畢竟從未由全國(guó)人大通過——盡管2004年和2018年憲法修正文本確曾刊載于《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》。既然如此，憲法原文及其修正案可否“自動(dòng)生成”作為標(biāo)準(zhǔn)文本的憲法修正文本呢？鑒于憲法修正案已就如何修改憲法原文提供了細(xì)致詳盡的指引，所謂“自動(dòng)生成”并不存在明顯的技術(shù)瓶頸。然而，它目前畢竟缺乏充分的法律依據(jù)。這正是將憲法修正案作為憲法文本之修正指南的規(guī)范障礙，也是憲法修正文本屢遭批評(píng)和質(zhì)疑的主要緣由。僅僅將憲法修正文本與憲法原文及其修正案同時(shí)公布于《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》，恐怕不足以突破這一規(guī)范障礙，反而會(huì)使得憲法修正案的性質(zhì)乃至現(xiàn)行《憲法》的標(biāo)準(zhǔn)文本更加難以確定。

盡管如此，上述規(guī)范障礙并非不能通過適當(dāng)?shù)呐e措得以消解。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》有關(guān)修憲程序的規(guī)定可見于其第六十四條第一款：“憲法的修改，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者五分之一以上的全國(guó)人民代表大會(huì)代表提議，并由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過?！痹摋l款并未規(guī)定是否采用憲法修正案來修憲，更談不上明示憲法修正案的基本性質(zhì)了。那么，全國(guó)人大是否可以通過修憲在該條款中增加相關(guān)規(guī)定呢？這似乎是一勞永逸之舉，但成本明顯較高，而且只能待到我國(guó)下一次局部修憲方才有可能實(shí)行。那么，全國(guó)人大在修憲時(shí)是否可以同時(shí)通過憲法修正案和憲法修正文本呢？如此就可以確定憲法修正文本作為標(biāo)準(zhǔn)文本的地位?？墒?，既然可由全國(guó)人大直接通過新的憲法文本，那么憲法修正案的存在便屬多余。這種做法與我國(guó)1982年之前的全面修憲并無實(shí)質(zhì)的差異。

本文認(rèn)為，就消解憲法修正案作為修憲指南的規(guī)范障礙而言，立法路徑相對(duì)于修憲路徑更為適宜。實(shí)際上，現(xiàn)行《憲法》第六十四條第一款已經(jīng)為我國(guó)探索具體的修憲模式預(yù)留了充分的空間?？紤]到采取修正案的修憲方式所導(dǎo)致的憲法文本問題，杜強(qiáng)強(qiáng)教授建議制定《憲法修改程序法》，其內(nèi)容就包括：憲法修正案的公布以及憲法全文的處理程序和方式[10]。但本文傾向于采取更加便捷的立法路徑——修改現(xiàn)行的法律或者通過專門的決定。作為我國(guó)憲制之下唯一的修憲主體，全國(guó)人大應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)這一過程。因此，全國(guó)人大既可以考慮修改《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》或《中華人民共和國(guó)立法法》，又可以考慮通過專門決定，其名稱可以定為《第×次全國(guó)人民代表大會(huì)第×次會(huì)議關(guān)于確定標(biāo)準(zhǔn)憲法文本的決定》。不管采取何種具體做法，關(guān)鍵在于作出如下規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)通過憲法修正案后，由全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)根據(jù)憲法修正案對(duì)憲法有關(guān)內(nèi)容作相應(yīng)的修正，由此編輯產(chǎn)生最新的憲法修正文本。全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)于憲法和法律委員會(huì)的編輯工作實(shí)施監(jiān)督。該憲法修正文本是標(biāo)準(zhǔn)憲法文本，應(yīng)當(dāng)及時(shí)在《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》上刊載。”基于這一規(guī)定，我國(guó)憲法修正案作為修憲指南便不存在規(guī)范障礙。

三 結(jié)語

我國(guó)憲法修正案的兩種定性究竟何去何從？早在我國(guó)首次局部修憲之前，修憲者本就應(yīng)該做出選擇。及至我國(guó)第五次局部修憲之后，修憲者仍有必要進(jìn)行決斷。就我國(guó)的歷次局部修憲而言，憲法修正案都是由全國(guó)人大根據(jù)憲定的修憲程序通過的。所以，其本身應(yīng)當(dāng)屬于憲法級(jí)別而非法律級(jí)別。對(duì)于憲法修正案的定性并不會(huì)影響其效力位階。盡管如此，檢視我國(guó)憲法修正案的性質(zhì)確實(shí)具有不容小覷的實(shí)質(zhì)意義。首先，正如本文開篇所述，這一工作有助于確定我國(guó)唯一的標(biāo)準(zhǔn)憲法文本，從而維護(hù)現(xiàn)行《憲法》的權(quán)威。倘若憲法修正案缺乏相對(duì)明確的定性，我們?cè)陂喿x和引用憲法條文時(shí)仍將徘徊在兩個(gè)憲法文本——憲法原文及其修正案與憲法修正文本——之間。若是作為憲法文本的組成部分，憲法修正案自當(dāng)與憲法原文一同被閱讀和引用，至于憲法修正文本就不宜頻頻“現(xiàn)身”，甚至可以完全消失。若是作為憲法文本的修正指南，憲法修正案則只是在通過前后被公諸于世，隨即成為重要的修憲史材料，而根據(jù)其生成的憲法修正文本則是被閱讀和引用的標(biāo)準(zhǔn)文本。另外，這一工作試圖綜合比較憲法修正案的兩種定性，在此基礎(chǔ)上研判哪一種定性更加有利于我國(guó)的修憲實(shí)踐和憲法實(shí)施。

就合法性維度而言，將我國(guó)憲法修正案作為憲法文本的組成部分更加妥當(dāng)。該定性契合美國(guó)創(chuàng)設(shè)憲法修正案以及我國(guó)引入憲法修正案的歷史語境?；谶@一定性，憲法原文及其修正案作為標(biāo)準(zhǔn)文本基本上不存在規(guī)范障礙。但從合理性維度來看，將我國(guó)憲法修正案作為憲法文本的修正指南則更為科學(xué)。該定性可以保證憲法文本的實(shí)用性，便于人們確定和認(rèn)知憲法文本的含義。事實(shí)上，我國(guó)的修憲實(shí)踐已經(jīng)表現(xiàn)出支持此種定性的傾向。在領(lǐng)導(dǎo)起草1954年《憲法》的過程中，毛澤東提出了“搞憲法是搞科學(xué)”的著名論斷[11]116。竊以為，制憲如此，修憲亦然。一國(guó)憲法修正案的基本性質(zhì)以及相應(yīng)的具體形式應(yīng)當(dāng)與該國(guó)的修憲實(shí)踐相適應(yīng)，這正是修憲的基本規(guī)律。修憲規(guī)則可以更改，修憲規(guī)律卻無從改變。顯然，第二種定性顯然更加適合我國(guó)的修憲實(shí)踐。

注釋：

①下文簡(jiǎn)稱為“全國(guó)人大”。

②下文簡(jiǎn)稱為“憲法修正案”。若無特別限定，下文中的“憲法修正案”均指我國(guó)的憲法修正案。

③下文將“《中華人民共和國(guó)憲法》”簡(jiǎn)稱為“我國(guó)《憲法》”，將“1954年《中華人民共和國(guó)憲法》”和“1982年《中華人民共和國(guó)憲法》”分別簡(jiǎn)稱為“我國(guó)1954年《憲法》”和“我國(guó)現(xiàn)行《憲法》”。

④為了表述的便宜，本文對(duì)現(xiàn)行《憲法》條文數(shù)和具體條款的援引均以2018年修正后的版本為準(zhǔn)。

⑤下文將這個(gè)版本的我國(guó)現(xiàn)行《憲法》簡(jiǎn)稱為“我國(guó)憲法原文”。

⑥下文將這個(gè)版本的我國(guó)現(xiàn)行《憲法》簡(jiǎn)稱為“我國(guó)憲法修正文本”。

⑦韓大元教授曾專門撰文倡導(dǎo)認(rèn)真對(duì)待我國(guó)的憲法文本，詳見：韓大元《認(rèn)真對(duì)待我國(guó)憲法文本》，《清華法學(xué)》2012年第6期。

⑧具有代表性的集中討論，詳見《憲法修改問題筆談》，載《法學(xué)研究》1999年第3期。

⑨2018年局部修憲之后，胡教授重申了上述觀點(diǎn)。詳見：胡錦光《論國(guó)家監(jiān)察體制改革語境下的憲法修改》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第5期。

⑩下文簡(jiǎn)稱為“《美國(guó)憲法》”。