廣東省縣級土地利用總體規(guī)劃實施難度評價

■ 程迎軒/史京文/沈 明/羅宏明/梁宇哲

（廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院，廣州 510075）

0 引言

土地利用總體規(guī)劃是協(xié)調(diào)人地關(guān)系、緩解土地利用空間沖突的重要手段，其通過優(yōu)化生產(chǎn)力布局來實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用[1]。規(guī)劃定位為國家實行土地管理制度的綱領(lǐng)性文件，是落實耕地保護的政策工具，是一切土地管理工作的龍頭?！叭忠?guī)劃，七分管理”，規(guī)劃的“龍頭”作用體現(xiàn)在規(guī)劃是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和各類建設(shè)項目用地審批，土地利用計劃管理和土地宏觀調(diào)控、依法查處違法批地用地的依據(jù)[2]。

目前土地利用總體規(guī)劃按行政區(qū)劃分為全國、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地）、縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級。上一級規(guī)劃是下級規(guī)劃的依據(jù)，并指導(dǎo)下一級規(guī)劃，下級規(guī)劃是上級規(guī)劃的基礎(chǔ)和落實[3]。其中，縣級規(guī)劃屬于實施管理性的基層規(guī)劃，注重規(guī)劃實施的可操作性，是目前用地報批、建設(shè)項目預(yù)審等土地管理業(yè)務(wù)工作的重要依據(jù)，在五級土地利用總體規(guī)劃體系中處于核心地位[4]。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院持續(xù)推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，為此廣東省自然資源廳不斷深化國土資源領(lǐng)域“放管服”改革，將一批行政審批權(quán)限下放至地市，致力打造“無審批權(quán)限”的自然資源廳，這勢必依賴更有效的“監(jiān)管”來促進更大的“放權(quán)”和更優(yōu)的“服務(wù)”。

土地利用總體規(guī)劃的實施監(jiān)管既是一種技術(shù)手段，又可納入行政措施的范疇；既可以為開展土地規(guī)劃實施評價提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，也可以為保障規(guī)劃順利實施提供行政約束[5]。目前，關(guān)于規(guī)劃實施評估的研究已日趨完善[6]，評估的角度主要集中在規(guī)劃指標(biāo)的執(zhí)行情況、規(guī)劃實施的空間一致性、規(guī)劃實施后的綜合效益[7-8]三個方面，評估的方法由定性分析逐步向定量評價和空間定位分析[1,9]發(fā)展。但總體而言，研究較多關(guān)注規(guī)劃實施過程與目標(biāo)的偏離，以及規(guī)劃實施的結(jié)果成效，較少關(guān)注規(guī)劃實施的難度、問題和原因。分析評價縣級規(guī)劃實施的難度和狀況，進而綜合診斷規(guī)劃實施過程中土地利用與管理的問題，能夠進一步明確規(guī)劃實施監(jiān)管的重點與核心，提高監(jiān)管的精準(zhǔn)性和科學(xué)性，對實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)、提升“龍頭”管控作用、落實“放管服”均具有重要意義。

1 廣東省現(xiàn)行縣級規(guī)劃編制與實施現(xiàn)狀

依據(jù)《廣東省市縣級土地利用總體規(guī)劃修編技術(shù)指引（試行）》和《廣東省縣級土地規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)（試行）》等技術(shù)規(guī)范，廣東省依托全國第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)（1980西安坐標(biāo)系，1985國家高程基準(zhǔn)，高斯—克呂格投影）編制縣級土地利用總體規(guī)劃，并建立了全省覆蓋、無縫拼接、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的1∶1萬規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，在全國率先實現(xiàn)全省規(guī)劃一張圖和“圖數(shù)一致”。2011年1月，原廣東省國土資源廳全面使用了規(guī)劃數(shù)據(jù)庫進行用地預(yù)審和審批，繼而實現(xiàn)了規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的實時更新。

現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃以“天花板理論”為基礎(chǔ)，按照全國統(tǒng)一的技術(shù)方法分解下達各省（區(qū)、市）建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)。而且，國家要求新一輪土地利用總體規(guī)劃編制時，無論是約束性指標(biāo)還是預(yù)期性指標(biāo)，都要嚴(yán)格做到“圖數(shù)一致”。廣東省現(xiàn)行規(guī)劃修編始于2006年，下達給各市的規(guī)劃指標(biāo)以2005年土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。由于“二調(diào)”數(shù)據(jù)相比于2005年數(shù)據(jù)變化大，且上級下達的建設(shè)用地規(guī)模與地方實際需求相比存在缺口等各種原因，各地普遍通過安排一定規(guī)模的復(fù)墾區(qū)來騰挪置換新增建設(shè)用地空間。規(guī)劃實施以來，隨著用地需求的增加，建設(shè)用地規(guī)模的缺口進一步擴大。依據(jù)土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)初步統(tǒng)計，2017年廣東全省有51個縣區(qū)建設(shè)用地總規(guī)模突破規(guī)劃指標(biāo)（累計突破70萬畝），56個縣區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模突破指標(biāo)（累計突破118萬畝）。2011至2017年，全省年均增加建設(shè)用地面積47.7萬畝，其中年均增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模36.9萬畝。若按此速度，預(yù)計到2020年末廣東省建設(shè)用地總規(guī)模將達3252萬畝，對比規(guī)劃指標(biāo)缺口達124萬畝。

2 規(guī)劃實施的難度分析及測度方法

2.1 規(guī)劃實施難度分析

土地利用總體規(guī)劃采用“自上而下”的指標(biāo)管控、永久基本農(nóng)田劃定以及“三界四區(qū)”建設(shè)用地空間管制等方式來實施，并運用耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核、土地利用年度計劃、建設(shè)項目用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、土地利用年度變更、土地執(zhí)法監(jiān)察等手段，將土地用途管制制度落到實處。

縣級土地利用總體規(guī)劃作為基層實施性的規(guī)劃，面向的群體包括上級政府、同級政府的各行業(yè)其他部門，以及各類土地使用者。規(guī)劃在有限的指標(biāo)內(nèi)，一方面既要落實上級下達的各項指標(biāo)任務(wù)，還要在空間上落實國家和省層面關(guān)于耕地保護、生態(tài)保護的戰(zhàn)略部署和促進區(qū)域發(fā)展的重大建設(shè)戰(zhàn)略布局；另一方面，縣級規(guī)劃代表縣級政府還需協(xié)調(diào)各行各業(yè)的用地需求，保障地方社會經(jīng)濟的發(fā)展。此外，為規(guī)范企業(yè)和相關(guān)權(quán)利人的用地行為，保障規(guī)劃的合法實施，規(guī)劃還需配合土地執(zhí)法監(jiān)察等手段及時發(fā)現(xiàn)、制止和糾正違反規(guī)劃的不當(dāng)行為。

“十三五”期間，廣東為重點落實“四個走在全國前列”的使命要求，以及高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)廣東自貿(mào)試驗區(qū)、“一帶一路”重要樞紐和經(jīng)貿(mào)合作中心等戰(zhàn)略安排，全省的建設(shè)用地需求依然強烈。而黨的“十八大”以來，國家關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的總體戰(zhàn)略布局深入推進，過去依靠新增建設(shè)用地指標(biāo)的擴張式發(fā)展已不可持續(xù)。同時，在最嚴(yán)格的耕地保護制度下，國家相繼出臺“占優(yōu)補優(yōu)”“占水田補水田”，以及永久基本農(nóng)田保護、生態(tài)保護紅線劃定等系列政策，“底線”保護的要求越來越嚴(yán)，建設(shè)項目落地難度逐步增加。由此帶來的土地利用矛盾，致使規(guī)劃實施的難度較大。

2.2 難度測度方法

2.2.1構(gòu)建難度評價指標(biāo)體系

土地利用總體規(guī)劃是一項全局性、戰(zhàn)略性的部署和安排，規(guī)劃實施的難度集中體現(xiàn)在用地矛盾的平衡和多方訴求的協(xié)調(diào)。本研究根據(jù)規(guī)劃實施難度分析，以及廣東省現(xiàn)行縣級規(guī)劃編制與實施現(xiàn)狀，按照全面性、代表性、相互獨立性和可操作性原則[10]，從指標(biāo)突破、建設(shè)剩余空間、占補平衡壓力、規(guī)劃符合性、耕地保護5個方面，選取9個指標(biāo)構(gòu)建縣級規(guī)劃實施難度評價指標(biāo)體系，見表1。

其中，“建設(shè)剩余空間”指規(guī)劃為建設(shè)用地，現(xiàn)狀為非建設(shè)用地，且未報批、未預(yù)審的空間范圍。“建設(shè)剩余空間”可直觀地反映符合規(guī)劃的可安排建設(shè)的空間，在指標(biāo)不突破的前提下，剩余空間越大，理論上規(guī)劃實施難度越小。

“建設(shè)項目用地保障難度系數(shù)”指未實施的規(guī)劃復(fù)墾量與建設(shè)剩余空間的比值。如前所述，各地通過安排一定比例的規(guī)劃復(fù)墾量來騰挪置換新增建設(shè)用地空間。比值越大，說明建設(shè)剩余空間中需要復(fù)墾的規(guī)模越大，剩余空間的利用難度越大。

表1 規(guī)劃實施難度指數(shù)評估指標(biāo)表

“不符合規(guī)劃的新增建設(shè)用地”指規(guī)劃數(shù)據(jù)庫中未落實建設(shè)用地規(guī)模且不在用地預(yù)審與報批紅線范圍內(nèi)的新增建設(shè)用地（將視同符合規(guī)劃，已完成報批或預(yù)審的線性交通和獨立選址等建設(shè)項目用地視為符合規(guī)劃）。

“未批先建土地”是指提取年度變更調(diào)查新增建設(shè)用地圖斑，與全國國土資源綜合監(jiān)管平臺用地管理信息空間位置進行疊加后不重合部分的新增建設(shè)用地圖斑。根據(jù)廣東省實際情況，一般包含違法用地、未在國家備案的歷史批文、未通過備案材料審查的設(shè)施農(nóng)用地、臨時用地等。未批先建土地越多，土地執(zhí)法壓力越大，規(guī)劃實施難度也就越大。

2.2.2全省同級排序

信息是減少事物不確定性的量度。評價指標(biāo)是信息的載體，通過數(shù)據(jù)來提供決策依據(jù)，從而減少不確定性。排名是對某一相關(guān)同類事物客觀實力的反映，因帶有相互間的比較性質(zhì)而具有競爭意義。排名可以輔助管理者進行信息篩選，從而提高決策的有效性。為此，對所有評價指標(biāo)和評價結(jié)果在全省范圍內(nèi)進行縣級排序，通過排名等次劃分等級，可以直觀地反映出規(guī)劃實施難度的層次以及問題的優(yōu)先級，從而便于省級自然資源主管部門全面系統(tǒng)地監(jiān)管全省土地利用與管理情況，也能夠幫助指導(dǎo)各地對規(guī)劃實施的問題進行精準(zhǔn)預(yù)警。

3 規(guī)劃實施情況綜合診斷

土地利用是一個包含資源、人口、環(huán)境等多要素的復(fù)雜的巨變系統(tǒng)，而土地利用總體規(guī)劃則是一項系統(tǒng)工程。規(guī)劃實施的難度，是對規(guī)劃期間土地利用矛盾的側(cè)面度量，是一個暴露問題、量化問題的過程。規(guī)劃實施情況綜合診斷，則是對土地利用矛盾產(chǎn)生的原因進行全面系統(tǒng)地篩選和過濾，是分析問題、解決問題的過程。

按照規(guī)劃的全生命周期，規(guī)劃實施情況綜合診斷可以從規(guī)劃實施的條件、過程、結(jié)果、效果等方面開展（表2）。規(guī)劃實施條件，即資源稟賦、社會經(jīng)濟發(fā)展和土地利用現(xiàn)狀等。規(guī)劃實施過程，即規(guī)劃實施管理中建設(shè)項目用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批等具體業(yè)務(wù)情況。規(guī)劃實施結(jié)果，即各項規(guī)劃約束性及預(yù)期性指標(biāo)執(zhí)行情況。規(guī)劃實施效果，即規(guī)劃實施以來的土地利用效益和集約利用情況。

其中，指標(biāo)完成率=（某年現(xiàn)狀—2020年指標(biāo)）/2020年指標(biāo)×100%；GDP增長與建設(shè)用地增長匹配系數(shù)= GDP增長率/建設(shè)用地增長率；人口增長與建設(shè)用地增長匹配系數(shù)=人口增長率/建設(shè)用地增長率；規(guī)劃調(diào)整包括規(guī)劃修改、有條件建設(shè)區(qū)使用、占用永久基本農(nóng)田等。

4 結(jié)果與分析

4.1 規(guī)劃實施難度結(jié)果分析

利用專家打分法，邀請國土資源領(lǐng)域的5名規(guī)劃專家確定規(guī)劃實施難度評價指標(biāo)權(quán)重（X1～X9分別為0.1/0.15/0.05/0.15/0.1/0.15/0.1/0.05/0.15），依據(jù)2017年廣東省土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)、規(guī)劃調(diào)整完善后各地規(guī)劃指標(biāo)數(shù)據(jù)、區(qū)域集約利用評價數(shù)據(jù)、2015年開發(fā)區(qū)節(jié)約集約利用評價數(shù)據(jù)等，基于ArcGIS空間疊加、擦除等空間分析，得到廣東全省各縣區(qū)規(guī)劃實施難度指數(shù)（剔除未編制規(guī)劃的廣州越秀區(qū)，以及無縣級規(guī)劃的深圳、東莞、中山）。利用ArcGIS自然斷點法將全省各縣區(qū)難度指數(shù)劃分為“最大、較大、適中、較小”4個等級，結(jié)果如圖1所示。

表2 規(guī)劃實施情況綜合診斷指標(biāo)

整體上看，全省縣級土地利用總體規(guī)劃實施難度最大的集中在珠三角外圍地區(qū)，其中以粵西和粵北居多，珠三角地區(qū)僅惠州的博羅縣為難度最大。從難度指數(shù)排名情況來看，排名前20的縣區(qū)中，珠三角最多（7個），粵東其次（5個），粵西和粵北最少（4個）。這表明，整體上社會經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，土地利用矛盾相對較大，導(dǎo)致規(guī)劃實施的難度普遍較大，但極端情況出現(xiàn)在粵西、粵北欠發(fā)達地區(qū)。

從難度的具體指標(biāo)來看，全省各地導(dǎo)致規(guī)劃實施難的原因既存在共通之處，也存在明顯的地區(qū)差異。其中，全省普遍表現(xiàn)出建設(shè)用地（城鄉(xiāng)建設(shè)用地）指標(biāo)現(xiàn)狀突破規(guī)劃目標(biāo)的問題，而建設(shè)用地剩余空間相對而言都較為富余。指標(biāo)不足而剩余空間富余，表明各地目前仍較為依賴上級下達的新增建設(shè)用地指標(biāo)，對存量用地的改造挖潛、閑置低效用地的拆舊復(fù)墾積極性不高，而結(jié)果顯示盤活這部分用地將為各地提供較為充足的發(fā)展空間。此外，全省耕地保有量完成較好，表明耕地保護戰(zhàn)略和耕地占補平衡政策執(zhí)行有效。從區(qū)域差異看，珠三角和粵西地區(qū)的難度主要表現(xiàn)在不符合規(guī)劃的新增建設(shè)用地和未批先建的土地較多，而粵東和粵北地區(qū)則主要表現(xiàn)在新增建設(shè)占用耕地和水田的面積較多。這對因城施策，制定差異化的規(guī)劃實施管理對策、指標(biāo)分配和考核策略等具有重要的參考價值。

4.2 規(guī)劃實施難度綜合診斷結(jié)果分析

圖1 廣東省各縣區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施難度指數(shù)分布圖

通過難度評價可知，茂名信宜市的綜合難度指數(shù)最大。為此，依據(jù)表2的診斷指標(biāo)，對其規(guī)劃實施情況進行綜合診斷。結(jié)果顯示，信宜市的現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積較大（排名第4），同時用地需求強烈（用地報批面積排名第6），在建設(shè)用地指標(biāo)總量管控下為保障用地需求，通過規(guī)劃安排復(fù)墾騰挪的空間較大（復(fù)墾排名第4）。但由于復(fù)墾實施工程量大、資金耗費高、權(quán)屬復(fù)雜等原因，復(fù)墾進度緩慢，進一步導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模嚴(yán)重突破規(guī)劃指標(biāo)（突破率排名第2）。通過診斷分析可知，緩解信宜市規(guī)劃實施難度的關(guān)鍵在于建立建設(shè)用地“增存掛鉤”機制，通過存量改造提升用地效率和深度，通過拆舊復(fù)墾拓展新增用地空間。

5 主要結(jié)論與建議

現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實施已接近尾聲，新一輪國土空間規(guī)劃編制已經(jīng)開展。分析評價各地規(guī)劃實施的難度，進而回顧和檢視現(xiàn)行規(guī)劃實施以來的問題，對完善規(guī)劃編制、精準(zhǔn)規(guī)劃監(jiān)管、提升規(guī)劃服務(wù)具有重要作用。研究結(jié)論及建議如下：

第一，從指標(biāo)突破、建設(shè)剩余空間、占補平衡壓力、規(guī)劃符合性、耕地保護等方面構(gòu)建的規(guī)劃實施難度評價指標(biāo)體系，能夠方便快速地掌握全省規(guī)劃實施的難度和問題。通過綜合診斷，能夠較全面掌握規(guī)劃實施難度大的地區(qū)土地利用與管理的問題重點與核心，從而及時采取相應(yīng)措施精準(zhǔn)治理，提高監(jiān)管的精準(zhǔn)性和科學(xué)性。

第二，廣東省建設(shè)用地指標(biāo)不足，但建設(shè)剩余空間相對充足，導(dǎo)致建設(shè)項目落地難。在生態(tài)文明建設(shè)深入推進背景下，傳統(tǒng)依賴新增建設(shè)用地的發(fā)展模式不可持續(xù)，而存量建設(shè)用地的挖潛改造，將為地區(qū)發(fā)展提供充足的空間。未來應(yīng)進一步加強對存量建設(shè)用地挖潛改造的支持力度，通過指標(biāo)獎勵、目標(biāo)考核、資金和政策扶持等方式積極推進“三舊改造”和農(nóng)村低效建設(shè)用地拆舊復(fù)墾，破解指標(biāo)不足、建設(shè)項目難落地的困境，推動廣東高質(zhì)量發(fā)展。

第三，廣東縣級土地利用總體規(guī)劃實施難度存在地區(qū)差異，珠三角和粵西地區(qū)未來應(yīng)加強對未批先建土地和違規(guī)建設(shè)行為的監(jiān)督執(zhí)法，保障規(guī)劃的嚴(yán)肅性；粵東和粵北地區(qū)應(yīng)加強耕地保護，在建設(shè)用地選址上加強指導(dǎo)，盡量避免占用耕地尤其是水田，從嚴(yán)落實“占優(yōu)補優(yōu)”的耕地保護政策。

6 結(jié)語

在生態(tài)文明建設(shè)、國土空間規(guī)劃改革和最嚴(yán)格耕地保護背景下，不斷拓寬耕地保護嚴(yán)、建設(shè)占地少、用地效率高的科學(xué)發(fā)展道路，已成為廣東實現(xiàn)“四個走在前列”的必經(jīng)之路。為此，迫切需要科學(xué)合理編制國土空間規(guī)劃，精準(zhǔn)監(jiān)管和及時預(yù)警規(guī)劃實施狀況。未來應(yīng)結(jié)合國土空間規(guī)劃對三類空間的管控，以及對自然資源全覆蓋、全要素的用途管制，依托新一代“天、空、地”一體化的技術(shù)手段，豐富和完善規(guī)劃實施評價和診斷指標(biāo)體系。同時加強指標(biāo)排名、規(guī)劃實施難度指數(shù)分級的梯度性和合理性，為規(guī)劃實施的分級預(yù)警提供客觀依據(jù)。