精準扶貧背景下的村土地利用規(guī)劃編制探索
——以海倫市長華村為例

■ 關(guān)國鋒/鄭 浩/李 宏/薛 雪/杜國明

（1.黑龍江省國土空間規(guī)劃研究院，哈爾濱 150030；2.東北農(nóng)業(yè)大學，黑龍江 哈爾濱 150030）

0 引言

黨的十九大報告提出“精準扶貧，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”、鄉(xiāng)村振興等重要戰(zhàn)略，這是基于中國特色社會主義進入新時代做出的重大戰(zhàn)略安排。“精準扶貧”體現(xiàn)了社會主義本質(zhì)要求，體現(xiàn)了深刻的民生內(nèi)涵，鄉(xiāng)村振興，擺脫貧困是前提。實施脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！?。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)主要集中在土地上，土地資源無疑是重要載體。村土地利用規(guī)劃是實現(xiàn)鄉(xiāng)村土地資源優(yōu)化配置，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展、實現(xiàn)“精準扶貧”的重要抓手。全面建成小康社會進入決勝期，精準扶貧工作更加強調(diào)“精準”二字，編制適應(yīng)地方發(fā)展的村土地利用規(guī)劃，是新時代村規(guī)劃發(fā)展的方向。不同村規(guī)劃編制的目標存在差異，有以解決村辦企業(yè)用地矛盾為切入點的，有以改善村容村貌為切入點的，還有圍繞三塊地改革試點開展的。海倫市長發(fā)鄉(xiāng)長華村土地利用規(guī)劃則是圍繞精準扶貧問題編制的。本文結(jié)合長華村土地利用規(guī)劃編制工作實踐，探究精準扶貧背景下的村土地利用規(guī)劃編制的主要思路、方法和內(nèi)容架構(gòu)，以期為拓展村級土地利用規(guī)劃編制思路提供借鑒。

1 長華村基本情況

1.1 村域概況

圖1 長華村位置示意圖

長華村位于海倫市長發(fā)鄉(xiāng)西北部，距海倫市區(qū)北15公里（圖1）。全村有7個自然屯，6個村民組，農(nóng)戶846戶、人口2444人，貧困人口123人。長華村以漫川漫崗地形為主，海拔高度在208～224米之間，總地勢南低洼、中漫崗、北漫平。種植業(yè)是長華村的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，主產(chǎn)品種為水稻、玉米、大豆、薯類及雜糧，兼有大棚蔬菜、地膜瓜菜等。水稻是長發(fā)鄉(xiāng)的優(yōu)勢品種，長華村是海倫市水田面積種植比例和絕對面積最大的村。長華村養(yǎng)殖業(yè)以豬養(yǎng)殖為主，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式為傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)營。2015年，全村生產(chǎn)總值為1100萬元，糧食總產(chǎn)510萬公斤，人均占有糧食約2086公斤，農(nóng)民人均純收入3300元。海倫市是國家級深度貧困縣級市，長華村是海倫市的貧困村。

1.2 土地利用現(xiàn)狀及存在的問題

2015年末，長華村土地總面積為1335.7公頃，其中耕地1214.8公頃，林地24.8公頃，其他農(nóng)用地面積4.0公頃；城鄉(xiāng)建設(shè)用地65.1公頃，交通水利用地及其他建設(shè)用地4.5公頃；水域面積為15.5公頃，自然保留地7.0公頃。

受區(qū)位條件、思維定式等影響，長華村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，土地利用結(jié)構(gòu)簡單，土地利用方式與社會經(jīng)濟發(fā)展和脫貧攻堅極其不相適應(yīng)。一是土地利用結(jié)構(gòu)不盡合理，以種植業(yè)為主，林、牧、副、漁各業(yè)用地比例偏?。桓孛娣e中旱田占79.0%，種植業(yè)處于靠天吃飯狀態(tài)，抗災(zāi)能力差。二是后備土地資源少，而且分布零散，已無大片荒地可開墾。三是重開發(fā)輕保護，利用與保護脫節(jié)，全村漫川漫崗地區(qū)因水土流失切割土地，跑水跑肥現(xiàn)象比較普遍，土壤肥力逐年下降。四是城鄉(xiāng)用地較為粗放，村莊建設(shè)用地布局分散，集約化利用程度不高，土地利用效益較差。五是交通、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)用地利用水平較低，一定程度上阻礙了區(qū)域經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展。

2 長華村以“精準扶貧”為主導(dǎo)的土地利用規(guī)劃編制實踐

綜合考慮村域基本情況及土地利用中存在的突出問題，長華村土地利用規(guī)劃編制工作是以“精準扶貧”為主導(dǎo)，規(guī)劃主要包括村域土地利用總體規(guī)劃、全域土地利用綜合整治規(guī)劃、中心村細部規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等內(nèi)容（參見圖2、圖3）。

2.1 明確村土地利用總體目標

圖2 長華村土地利用規(guī)劃圖（2015-2020年）

圍繞“調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、補短版、促脫貧”目標，以解決制約村域經(jīng)濟發(fā)展和脫貧的土地利用問題為切入點，確定了長華村土地利用規(guī)劃目標：以村域全面脫貧攻堅目標實現(xiàn)為導(dǎo)向，以村容村貌和整體環(huán)境改善為重點，圍繞“建設(shè)和諧、開放、共榮、發(fā)展、美麗、富饒的長華村”這一目標，基于村域資源現(xiàn)狀和制約社會經(jīng)濟發(fā)展的土地利用問題，結(jié)合永久基本農(nóng)田劃定保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局、村莊發(fā)展布局和基礎(chǔ)設(shè)施綜合配套等需要，科學部署生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，保障村民尤其是貧困人口的生產(chǎn)、生活必要用地需求，構(gòu)建人與自然和諧共處的宜居環(huán)境，促進生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用，為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村提供土地保障。

2.2 推進解決制約脫貧的土地利用問題

促進制約脫貧攻堅的土地利用問題的解決，是確保村規(guī)劃總體目標實現(xiàn)的主要路徑，規(guī)劃主要從五個方面積極推進相關(guān)問題的解決。

2.2.1優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)

統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、村域發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村內(nèi)居住條件改善等各項需求，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)土地資源的集約高效利用，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和經(jīng)濟發(fā)展方式的合理轉(zhuǎn)變。結(jié)合改善村域生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要，通過調(diào)整增加人工草地、設(shè)施農(nóng)用地、農(nóng)村道路等方式，適當增加部分農(nóng)用地面積，同時圍繞農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和水稻合作社發(fā)展需要，適當增加集中連片水田種植面積，旱田內(nèi)部逐步增加有機大豆種植規(guī)模。結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村莊建設(shè)需要，穩(wěn)步推進農(nóng)村居民點的整理，整合和完善交通用地布局，進一步完善長華村內(nèi)部道路建設(shè)，提高現(xiàn)有“村村通”農(nóng)村道路等級。結(jié)合村容村貌、村內(nèi)居住環(huán)境改善、村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大等需求，村內(nèi)按照住宅用地、公共服務(wù)用地、產(chǎn)業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地四大功能用地進行布局優(yōu)化，積極調(diào)整村莊建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)，適當增加休閑娛樂類用地、服務(wù)用地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模。

圖3 長華村中心村土地利用規(guī)劃圖

2.2.2科學劃定村域空間

劃定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、農(nóng)民生活空間和農(nóng)村生態(tài)空間“三生”空間，落實“三生”用地邊界，劃定永久基本農(nóng)田紅線、村莊開發(fā)邊界和生態(tài)紅線。①完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間。劃定永久基本農(nóng)田保護面積882.4公頃，落實具體地塊，完成永久基本農(nóng)田保護任務(wù)。優(yōu)化大豆、玉米和水稻作物布局，提高農(nóng)業(yè)種植效益；遵循“山水林田湖是一個生命共同體”的重要理念，全面推進山水林田湖村路綜合整治，科學指導(dǎo)農(nóng)村土地整治和高標準農(nóng)田建設(shè)，發(fā)揮綜合效益。②改善農(nóng)民生活空間。劃定村莊開發(fā)建設(shè)邊界，實現(xiàn)居民居住地相對聚集，將農(nóng)戶稀少、生活條件不便的王大梨屯、于振祥屯和王大騾屯居民點用地實施復(fù)墾整理工程，有效疏導(dǎo)村民整體搬遷至附近兩個自然村，同時復(fù)墾退出的建設(shè)用地指標一部分用于中心村建設(shè)，另一部分用于省內(nèi)跨市域增減掛鉤節(jié)余指標交易。在中心村積極改建村委會原有場地，建設(shè)村民活動廣場，建設(shè)忠孝長廊、休閑荷花池，為村民提供集中娛樂、休閑、運動的活動場所。按照村規(guī)劃為全村架設(shè)路燈，安裝全方位、無死角的全景高清監(jiān)控攝像頭，為村民創(chuàng)造安全宜居的生活空間（參見圖3）。③注重農(nóng)村生態(tài)空間管護。將村內(nèi)灌溉防洪的河流，以及為生態(tài)服務(wù)建設(shè)的農(nóng)田防護林等需要重點保護的區(qū)域劃為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，區(qū)域內(nèi)禁止一切與生態(tài)環(huán)境保護無關(guān)的開發(fā)活動，引導(dǎo)原有的其他生產(chǎn)、開發(fā)活動逐步退出。

2.2.3推進整村土地整治

在規(guī)劃的有序引導(dǎo)下，以全域土地綜合整治為核心，促進村域空間布局優(yōu)化。一是積極整治農(nóng)用地，提升農(nóng)田景觀生態(tài)功能。規(guī)劃期內(nèi)，通過永久基本農(nóng)田劃定、高標準基本農(nóng)田建設(shè)、土地開發(fā)復(fù)墾整治等綜合措施，做到田成片、林成網(wǎng)、渠相通、路相連、旱能澆、澇能排，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；同時，加強耕地及其周邊溝路灌叢、雜草地、小林地等自然半自然景觀要素的重建、優(yōu)化，恢復(fù)和提升農(nóng)田景觀生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。規(guī)劃期內(nèi)，在村域西北側(cè)安排高標準基本農(nóng)田土地整治項目，完成生態(tài)高產(chǎn)標準農(nóng)田建設(shè)401.57公頃；在村域北部及西部安排旱改水質(zhì)量提升工程用地266.8公頃；復(fù)墾宅基地22.1公頃為耕地，提高耕地集中連片程度。二是加大力度改造村容村貌。以村莊規(guī)劃為契機，將鄉(xiāng)村整治納入規(guī)劃內(nèi)容。規(guī)劃要求新建、改建建筑在墻面、主體及坡頂上做到有機統(tǒng)一，塑造整體空間景觀的多樣性與協(xié)調(diào)性；優(yōu)化庭院的曬場、停車、休閑、綠化等功能，并引進綠化植物品種，增加庭院果樹和蔬菜的種植，發(fā)展庭院經(jīng)濟，并建設(shè)統(tǒng)一樣式的庭院圍欄；對村內(nèi)中心活動廣場、道路等進行景觀小品設(shè)計和綠化景觀改造和提升，形成鏡框景觀、生態(tài)步道、特色景觀路。實施中心村村委會辦公房改擴建，主干路面拓寬、維修改造以及安裝太陽能路燈等工程。三是修復(fù)生態(tài)環(huán)境。規(guī)劃通過對扎音河河岸實施生態(tài)化建設(shè)工程，改善河流水質(zhì)；整治村域北側(cè)一處廢棄坑塘，對其進行清淤，美化坑塘周邊，使之成為能夠利用的水塘。進一步改善生態(tài)環(huán)境，營造生態(tài)防護林和綠化隔離等生態(tài)屏障，積極防治水土流失，推進生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，規(guī)劃到2020年林木覆蓋率達到1.86%；加強人居環(huán)境建設(shè)和村容村貌治理，規(guī)劃期末村莊綠化率達到50%。

2.2.4推進產(chǎn)業(yè)用地調(diào)整和安排

(1)結(jié)合資源稟賦調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)。根據(jù)村域土壤富含礦物質(zhì)硒的特點，將基本農(nóng)田集中區(qū)域的部分旱田由種植玉米調(diào)整為種植大豆，并為村民集中聯(lián)系銷路；通過土地整治工程改造水田面積266.8公頃。通過種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整實施輪作，改良農(nóng)田土壤條件，改善農(nóng)田生態(tài)，為農(nóng)田可持續(xù)利用創(chuàng)造條件。

(2)適度推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。推進承包經(jīng)營權(quán)等適度流轉(zhuǎn)，制定權(quán)屬調(diào)整方案，改變小規(guī)模分散的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，優(yōu)化重組土地、資金、技術(shù)、勞動力等生產(chǎn)要素，大力推進公司（合作社）+基地+農(nóng)戶服務(wù)的共享經(jīng)濟模式，通過培養(yǎng)龍頭企業(yè)、合作組織和生產(chǎn)服務(wù)體系，打造富硒大豆和富硒稻米等“一村一品”的農(nóng)業(yè)發(fā)展新格局。

(3)積極保障光伏、大米合作社用地。積極引導(dǎo)村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目。在中心村西南角布局產(chǎn)業(yè)項目區(qū)，安排光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)電項目，在滿足本村用電的同時，輻射周邊區(qū)域，帶來經(jīng)濟效益；發(fā)展富硒大豆和富硒稻米加工等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值，增強農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)供給。

2.2.5改善村容村貌和生活條件

(1)細劃農(nóng)民生活用地功能區(qū)。生活用地區(qū)是指為滿足村民生活需要劃定的土地用途區(qū)，將該區(qū)細化為村民住宅用地、村莊公共服務(wù)用地、村莊產(chǎn)業(yè)用地和村莊基礎(chǔ)設(shè)施用地四大分區(qū)。

(2)村民住宅用地規(guī)劃。依據(jù)長華村建設(shè)現(xiàn)狀，在經(jīng)濟條件允許的前提下，對村民住宅房屋及外部庭院采取既保留又更新的建設(shè)模式。對于建筑質(zhì)量較好、與村莊整體風貌協(xié)調(diào)、符合住宅用地規(guī)劃布局的房屋建筑給予保留；對于泥草房等質(zhì)量較差、因住宅用地規(guī)劃需要調(diào)整的房屋建筑，采取拆除重建的方式；對住房建筑質(zhì)量尚好，但建筑外觀與村莊風貌有沖突，可對其外面或內(nèi)部平面進行改造建設(shè)。

(3)村莊公共服務(wù)設(shè)施用地規(guī)劃。在村委會辦公室內(nèi)建立科技、文化活動中心，可設(shè)置互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)村電商平臺；修建休閑廣場，完善廣場健身娛樂設(shè)施，可以根據(jù)經(jīng)濟條件內(nèi)置石凳、石桌及具有村域特色的標志性景觀，以供村民休閑娛樂；改善醫(yī)療衛(wèi)生條件，建設(shè)高標準醫(yī)療衛(wèi)生室；加強文化宣傳設(shè)施建設(shè)，村部完善村務(wù)公開欄建設(shè)，在村休閑廣場、村部、村口等地設(shè)置《村規(guī)民約》宣傳牌。

2.3 制定規(guī)劃實施保障措施

(1)明確責任主體。鄉(xiāng)政府是規(guī)劃實施的監(jiān)督主體，村民委員會是規(guī)劃執(zhí)行的主體。村民委員會要嚴格遵守鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃下達的約束性指標要求，節(jié)約集約利用土地，控制新增建設(shè)用地占用耕地規(guī)模，嚴格依據(jù)用途區(qū)管制要求，對規(guī)劃方案中確定的不同類型用途區(qū)進行管理。

(2)積極籌措建設(shè)資金。抓住國家和省精準扶貧戰(zhàn)略、高標準農(nóng)田建設(shè)、耕地易地占補平衡、城鄉(xiāng)用地增減掛鉤節(jié)余指標交易等政策機遇，整合涉農(nóng)扶貧資金、土地整治資金、易地補充耕地指標交易資金、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤資金等，為村域全面脫貧攻堅提供資金保障。

(3)建立土地利用動態(tài)監(jiān)測機制。通過村土地利用動態(tài)監(jiān)測平臺的建設(shè)，隨時監(jiān)控了解村土地利用規(guī)劃執(zhí)行情況，新增用地建設(shè)情況以及耕地與基本農(nóng)田保護情況，建立有效的“實施—反饋—調(diào)節(jié)”機制。

(4)加大宣傳力度，提高村民意識。通過有效手段積極宣傳，提高村民依規(guī)用地的法律意識，避免違法占地事件的發(fā)生；提高村民的主人翁意識，積極參與到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與生態(tài)用地的管護中，促進村域內(nèi)部生態(tài)環(huán)境與人居環(huán)境持續(xù)改善，有效保護、合理利用土地資源。

3 規(guī)劃實施效果

《長華村土地利用規(guī)劃（2016—2020年）》自實施以來，在社會各界的支持下，在長華村扶貧工作隊帶領(lǐng)和全村干部村民共同努力下，長華村遵循村土地利用規(guī)劃的各項安排，穩(wěn)步推進村容村貌改造和建設(shè)，大力推進脫貧攻堅，取得較好的成效。

(1)推進村集體經(jīng)濟發(fā)展方面。一是利用村集體未利用地，投資光伏項目建設(shè)，增加貧困戶收入，帶動貧困戶脫貧。二是實施“兩大一小、兩社一改”?！皟纱笠恍　?，就是大力推進水稻、大豆兩個大田作物的規(guī)?；N植以及小菜（牧）園建設(shè)，為農(nóng)民全面增收創(chuàng)造條件?！皟缮缫桓摹保饕前l(fā)展壯大兩個合作社，改良土壤，蓄力后發(fā)優(yōu)勢。三是實施耕地土壤改良，將全村三分之二、萬畝耕地施用生物有機礦物肥，在提高農(nóng)作物產(chǎn)量和質(zhì)量的同時，改良農(nóng)用地的土壤質(zhì)量，為今后種植高端有機農(nóng)產(chǎn)品奠定基礎(chǔ)。四是在村委會的引導(dǎo)下組織農(nóng)民進行規(guī)?；N植，發(fā)展龍頭企業(yè)+農(nóng)民+基地的種植模式，與農(nóng)業(yè)知名企業(yè)簽訂合作訂單，最大限度降低市場風險，使得農(nóng)民穩(wěn)定增收。

(2)改造基礎(chǔ)生產(chǎn)生活設(shè)施方面。大力推進實施飲水和危房改造工程，現(xiàn)已完成村域全部危房改造工程以及村自來水接通工程。協(xié)調(diào)交通、發(fā)改等部門對入村的1.2公里道路拓寬改造，同時新建公路2.4公里，使村里形成環(huán)行線路，為農(nóng)民生產(chǎn)出行創(chuàng)造便利條件。協(xié)調(diào)電業(yè)部門更換了村內(nèi)2組老舊變壓器，保障村民生產(chǎn)生活用電。

(3)改善人居環(huán)境方面。對中心村4600米路邊溝進行混凝土硬化U型槽建設(shè)，改善住宅用地排水條件；村域范圍內(nèi)鋪設(shè)145盞太陽能路燈，覆蓋全村7個自然屯；完成村休閑廣場建設(shè)工作，廣場內(nèi)部修建了孝心長廊、子母池、長孝亭等景觀建筑，配置了廣場休閑座椅和垃圾桶。

4 結(jié)束語

村土地利用規(guī)劃編制工作現(xiàn)已在全國范圍逐漸展開，以扶貧為導(dǎo)向的規(guī)劃要分析村里貧困主要原因，梳理與脫貧攻堅相關(guān)的村土地利用的問題，以問題為導(dǎo)向明確規(guī)劃擬實現(xiàn)的主要目標，再圍繞目標安排規(guī)劃具體內(nèi)容。本文結(jié)合長華村自然條件、社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀以及建設(shè)情況，在現(xiàn)行鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃框架下，對村土地利用規(guī)劃的結(jié)構(gòu)體系、土地管制分區(qū)、村莊用地規(guī)劃布局、規(guī)劃實施保障措施等幾個方面進行了探索研究。從研究結(jié)果來看，針對于類似長華村這樣居民點分散的深度貧困村，采用精準扶貧式模式進行村土地利用規(guī)劃編制是比較可行的。同時研究表明，在“精準扶貧”國家戰(zhàn)略大背景下，編制村土地利用規(guī)劃指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)具有很重要的現(xiàn)實意義，可以避免重復(fù)建設(shè)，避免貧富差距的逐漸增大，避免盲目的“城鄉(xiāng)一體化”和“千村一面”，避免更多的不落地“鄉(xiāng)村規(guī)劃藍圖”。讓“精準”成為鄉(xiāng)村規(guī)劃的先導(dǎo)，必須針對與本村發(fā)展相關(guān)的土地利用問題的解決，設(shè)定合理的規(guī)劃目標，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項土地利用活動，因地制宜地科學安排規(guī)劃內(nèi)容，才能把村土地利用規(guī)劃打造成村域社會經(jīng)濟發(fā)展的重要底盤、藍圖和依據(jù)，才能引導(dǎo)村莊有效改善村容、村貌，盡早奔小康、實現(xiàn)全面振興。