農(nóng)村土地制度改革的海城經(jīng)驗(yàn)與探討

甘裕 吳慶玲

【摘 要】農(nóng)村土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，是三農(nóng)問題的根源所在。農(nóng)村土地制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，關(guān)乎每一個(gè)農(nóng)民的切身利益，是國(guó)計(jì)民生的大事，其重要性不言而喻。在人大常委會(huì)批準(zhǔn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作延期一年后，現(xiàn)三項(xiàng)改革試點(diǎn)工作已經(jīng)臨近尾聲。試點(diǎn)工作開展以來，在各級(jí)地方黨委政府共同努力下，試點(diǎn)工作取得積極成效。遼寧省海城市農(nóng)村土地制度改革在試點(diǎn)工作推進(jìn)過程中也形成了自己的特色。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地制度；改革

一、海城市農(nóng)村土地制度改革特色

2015年3月以來，海城市成為了東北地區(qū)領(lǐng)先、省內(nèi)唯一的同時(shí)承擔(dān)“三塊地”改革試點(diǎn)的地區(qū)。隨著改革試點(diǎn)工作的推進(jìn)與深入，海城市在農(nóng)村土地制度改革中形成了自己的特色和亮點(diǎn)。

（一）率先建立了農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。海城市政府于2014年11月25日特批準(zhǔn)設(shè)立海城市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心，與市農(nóng)用地儲(chǔ)備流轉(zhuǎn)中心共用一套領(lǐng)導(dǎo)班子。農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心是農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革的重要載體和平臺(tái)，以試點(diǎn)頒發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證和農(nóng)業(yè)設(shè)施所有權(quán)證為牽動(dòng)，以“試功能、試規(guī)則、試流程、試融資”為內(nèi)容，探索農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式，顯化土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和明晰農(nóng)業(yè)設(shè)施所有權(quán)的權(quán)力，該機(jī)制保障了農(nóng)村生產(chǎn)要素在市場(chǎng)的合理優(yōu)化配置。

海城市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心當(dāng)前設(shè)置的職能有產(chǎn)權(quán)交易、資產(chǎn)處置、產(chǎn)權(quán)登記、設(shè)施頒證和農(nóng)業(yè)融資五項(xiàng)。交易中心業(yè)務(wù)范圍包括三個(gè)方面、十五個(gè)類別：

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，包括四大類：農(nóng)民家庭承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)；“四荒地”承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；養(yǎng)殖水面承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.農(nóng)村集體資產(chǎn)處置，包括五大類：集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)使用權(quán)；農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)；小型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施使用權(quán)；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)；農(nóng)業(yè)類知識(shí)產(chǎn)權(quán)。

3.農(nóng)業(yè)設(shè)施頒證及融資服務(wù)，包括六大類：頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及農(nóng)作物預(yù)期收益流轉(zhuǎn)權(quán)證及抵押貸款；頒發(fā)糧食晾曬場(chǎng)和倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施所有權(quán)證及抵押貸款；頒發(fā)農(nóng)業(yè)大棚所有權(quán)證及抵押貸款；頒發(fā)果品保鮮庫(kù)所有權(quán)證及抵押貸款。頒發(fā)養(yǎng)殖禽舍所有權(quán)證及抵押貸款；頒發(fā)苗木所有權(quán)證及利用苗木所有權(quán)證抵押貸款。

（二）盤活了農(nóng)民土地用益物權(quán)的資產(chǎn)屬性。通過全國(guó)人大授權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，海城市建立了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入機(jī)制、退出機(jī)制、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)證機(jī)制、抵押物處置機(jī)制、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)、評(píng)估的專業(yè)化服務(wù)機(jī)制和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)緩釋補(bǔ)償機(jī)制等。創(chuàng)建了“六臺(tái)、一池、一會(huì)、一?！保_(tái)是指：準(zhǔn)入平臺(tái)、認(rèn)證平臺(tái)、融資操作平臺(tái)、產(chǎn)權(quán)評(píng)估平臺(tái)、抵押登記平臺(tái)、資產(chǎn)處置平臺(tái)。一池是指農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)資金池。一會(huì)是指信用評(píng)級(jí)協(xié)會(huì)。一保是指新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。）融資模式，徹底消除了社會(huì)金融機(jī)構(gòu)支持新農(nóng)村建設(shè)的貸款顧慮，使農(nóng)村的土地資產(chǎn)有了資本屬性和功能。海城市通過與專業(yè)的擔(dān)保公司簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議的途徑增強(qiáng)土地資產(chǎn)的融資功能。經(jīng)約定，當(dāng)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，擔(dān)保公司承擔(dān)80%的風(fēng)險(xiǎn)。在回避政府擔(dān)保的前提下，海城市與郵儲(chǔ)行、農(nóng)信社、農(nóng)業(yè)銀行、金海村鎮(zhèn)銀行等9家金融機(jī)構(gòu)開展了貸款融資，現(xiàn)已開發(fā)金融產(chǎn)品14個(gè)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資及地上（地下）設(shè)施抵押貸款已發(fā)放5.2億元。

（三）多措并舉破解了縣域土地需求瓶頸。海城市城鎮(zhèn)化進(jìn)程正經(jīng)歷著快速發(fā)展時(shí)期，其城鎮(zhèn)化率已接近70%。作為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)的海城市建設(shè)用地需求量大，而上級(jí)下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)不足以滿足其需求。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)是海城市的第一個(gè)土地改革任務(wù)，東北地區(qū)首個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性性建設(shè)用地掛牌出讓的入市案例也誕生于海城市。2015年，在海城國(guó)土、規(guī)劃等部門的協(xié)調(diào)下，通過對(duì)廢棄閑置的析木鎮(zhèn)老達(dá)堡村集體磚廠建設(shè)用地復(fù)墾，騰出建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)調(diào)整到符合規(guī)劃用地地塊上，海城新廣源粉體材料有限公司在牌樓鎮(zhèn)梨樹村廢棄礦區(qū)上開工建設(shè)。復(fù)墾地塊和新建地塊的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)都得到了壯大，政府、企業(yè)、村民都在其中受益。這是東北地區(qū)首個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性性建設(shè)用地掛牌出讓的入市案例。

二、經(jīng)驗(yàn)與探討

（一）改革組合拳優(yōu)化政策資源配置。海城市特別注意打好改革試點(diǎn)的組合拳，通過用新型城鎮(zhèn)化政策來破解資金瓶頸，通過農(nóng)村土地確權(quán)定權(quán)屬、定邊界，以土地流轉(zhuǎn)培育農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體，用農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押來釋放資產(chǎn)權(quán)能屬性，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)高效公平透明的交易平臺(tái)，用股份權(quán)能平衡農(nóng)村的利益分配問題。通過改革組合拳，對(duì)各類政策資源進(jìn)行優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌各項(xiàng)改革工作的任務(wù)。

（二）縣域綜合改革體系初步構(gòu)建。充分發(fā)揮海城多項(xiàng)改革試點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)，突出農(nóng)村市場(chǎng)化的主題。以海城市獲批的15項(xiàng)國(guó)家改革試點(diǎn)為契機(jī)，以破解發(fā)展瓶頸的現(xiàn)實(shí)改革為目標(biāo)，創(chuàng)造性地出臺(tái)縣域經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革30條決定，以此構(gòu)建了較為完善的縣域綜合改革體系，開啟了農(nóng)村全要素、全鏈條的綜合改革新篇章，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村改革由點(diǎn)向面的全面鋪開。

（三）農(nóng)村資源要素市場(chǎng)化配置初步實(shí)現(xiàn)。為了激活海城市農(nóng)村沉睡資源，使資源變資產(chǎn)，資產(chǎn)變資本，資本變資金，按照“市場(chǎng)在資源配置中決定性作用”的要求，通過各項(xiàng)改革試點(diǎn)解決農(nóng)村集體土地、集體資產(chǎn)等市場(chǎng)化自由流動(dòng)的基礎(chǔ)上，組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心，探索農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)業(yè)設(shè)施所有權(quán)的權(quán)力效力。使農(nóng)村各生產(chǎn)要素能夠在市場(chǎng)中合理配置，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)打造線上農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，推進(jìn)農(nóng)村資源要素市場(chǎng)化配置的發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興打下基礎(chǔ)。

（四）組織振興筑牢鄉(xiāng)村振興“主心骨”。利用黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)等改革試點(diǎn)，探索的“一核”和“兩翼”模式，一核就是鞏固村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，強(qiáng)化政治功能。兩翼就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行村級(jí)“政”、“經(jīng)”分設(shè)，其中一翼就是村民自治組織，強(qiáng)化服務(wù)，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下集中精力為群眾辦實(shí)事，把服務(wù)群眾縮小到村級(jí)最小單元，打通服務(wù)群眾最后一公里。另一翼是指經(jīng)濟(jì)組織（股份合作社）為主體，強(qiáng)化發(fā)展，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下負(fù)責(zé)對(duì)其集體“三資”進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理，推動(dòng)集體增收、村民致富和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

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