淺談我國中央政府與地方政府的關(guān)系

楚琪蕓 劉柳

【摘 要】中央政府與地方政府是我國政府體制中的兩種不同而又有著密切聯(lián)系的兩種機構(gòu)。中央政府與地方政府兩者在作用上不可替代，要求兩者在明確劃分兩者權(quán)限的同時，賦予中央控制地方政府的相應(yīng)權(quán)力，是中央與地方關(guān)系中不可分割的兩個方面。當代中國中央與地方的關(guān)系是在特定的歷史條件和體制因素的條件下形成的，這種關(guān)系隨著中國社會的發(fā)展和體制的轉(zhuǎn)型，正在發(fā)生改變。為此，在當前我國進行政治體制改革的大背景下，在我國進行政府職能改革的趨勢下，研究中央政府與地方政府的關(guān)系就顯得尤為重要和必要了。

【關(guān)鍵詞】中央政府；地方政府；關(guān)系

從政權(quán)的根本組織原則來說，中國的整個政權(quán)體系是按民主集中制原則確立的。就中央政府與地方政府關(guān)系而言，中央政府既要保證有足夠的權(quán)威來實現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要保證地方政府應(yīng)有的自主性和創(chuàng)造性，從而使中央政府和地方政府兩方面的積極性都得到充分的發(fā)揮。這一原則完全符合象我國這樣一個單一制國家協(xié)調(diào)中央政府與地方政府關(guān)系的基本規(guī)律。然而，這一原則在指導(dǎo)具體的制度設(shè)計中，并沒有徹底轉(zhuǎn)化為科學(xué)的制度規(guī)范和法律規(guī)范，還主要停留在非操作化、非制度化的原則層面上。也就是說，民主集中制原則下形成的中央政府與地方政府關(guān)系并非是一種完全制度化和法律化的關(guān)系，而主要是一種靠權(quán)力和信仰來維系的政治關(guān)系。

一、如何研究中央政府與地方政府關(guān)系

研究中央政府與地方政府的關(guān)系，有助于我們了解它們之間的關(guān)系，了解它們的職能，有助于我們認識它們之間職能發(fā)揮的機制，從而更好的進行政府職能的改革，提高我國政府的行政效率，并且建立一個較好的政府決策機制，促進我國政治水平的發(fā)展?？梢哉f，當中央政府與地方政府關(guān)系比較協(xié)調(diào)時，這個國家或社會的發(fā)展就會比較興旺和強盛；而當中央與地方之間關(guān)系相互對抗矛盾時，這個國家或社會的發(fā)展就會受到一定的阻礙，陷入動亂和衰退之中。研究中央政府與地方政府的關(guān)系主要從兩個角度進行，即對中央與地方在權(quán)限劃分的角度和從中央控制的角度。

（一）權(quán)限劃分的研究角度

中央政府與地方政府關(guān)系的主要內(nèi)容是權(quán)限劃分。但是中央政府與地方政府的地位與作用，規(guī)定了它們存在的相互不可取代性，也規(guī)定了兩者的某些權(quán)限是不可缺少的。因此，中央政府與地方政府關(guān)系中的權(quán)限劃分，實際上是在一定的范圍內(nèi)進行的。中央政府與地方政府在權(quán)限劃分上必然存在一個極限，即有些權(quán)限必然只可能由其中一個來承擔(dān)，即存在一種應(yīng)有的權(quán)限。例如有些維護國家統(tǒng)一和獨立的權(quán)限只能由中央政府來行使。同樣的，如一些與居民的日常生活直接密切相關(guān)的社會事務(wù)，它只可能由基層地方政府完成。如何處理好中央與地方的權(quán)限的劃分，這與一個國家的社會制度、地方體制、政府層次、歷史傳統(tǒng)相聯(lián)系。我國的中央政府與地方政府是在國家結(jié)構(gòu)、地方體制相同，在其他權(quán)限劃分的差異上進行比較，權(quán)限劃分上主要涉及兩個領(lǐng)域：政治的和行政的[1]。

（二）中央控制的角度

中央政府對地方政府的控制，是指中央政府對地方政府權(quán)限行使（或不行使）所實施的控制。中央政府對地方政府的控制主要有立法控制、行政控制和財政控制三種手段。此外中央政府與地方政府的關(guān)系還體現(xiàn)在溝通與合作上。政府間的合作有政治上的合作，行政上的合作，財政上的合作；政府間的相互溝通與影響的渠道：議會機關(guān)中的地方代表，非官方的地方政府聯(lián)合組織以及其他非正式渠道等。

二、西方國家中央政府與地方政府關(guān)系特性

西方國家中央政府與地方政府關(guān)系模式大體有三種：聯(lián)邦分權(quán)模式、單一集權(quán)模式、單一分權(quán)模式。這三種模式的典型代表國家分別是美國、法國、日本?，F(xiàn)代西方國家由于社會歷史、文化、宗教、民族精神以及社會組織和結(jié)構(gòu)的差異，使他們的中央和地方關(guān)系在國家結(jié)構(gòu)和中央與地方權(quán)限范圍內(nèi)有各自不同的特征。但仔細考察其中央與地方的關(guān)系，可發(fā)現(xiàn)有明顯的共性：

（一）中央集權(quán)化和地方分權(quán)化

中央集權(quán)化和地方分權(quán)化始終貫穿于西方國家中央和地方關(guān)系的發(fā)展過程。現(xiàn)代西方國家中央和地方關(guān)系演變有兩種不同傾向：第一，中央和地方由分權(quán)走向集權(quán)。美國初始建立的是相對松散的邦聯(lián)制，后過渡到相對緊湊的聯(lián)邦制，以后又在經(jīng)濟發(fā)展中多次出現(xiàn)集權(quán)化趨勢。20世紀初，又由雙重聯(lián)邦制過渡到合作聯(lián)邦制。第二，中央和地方關(guān)系由集權(quán)走向分權(quán)。法國大革命后建立的是高度集權(quán)制國家。隨著經(jīng)濟發(fā)展逐步放權(quán)，到20世紀80年代日臻具備了地方自治的集權(quán)制國家結(jié)構(gòu)特征。

（二）協(xié)調(diào)關(guān)系手法為法制和財政控制

西方國家協(xié)調(diào)中央政府與地方政府關(guān)系的基本手段是法制和財政控制。法制原則是西方在協(xié)調(diào)中央政府與地方政府關(guān)系中被奉為基本原則的一項，體現(xiàn)著“法治不斷加強，人治逐步弱化”的趨勢。這主要是因為西方國家法治化發(fā)展進程比較快，法治化歷史比較悠久，各種法律也比較成熟，全面和完善，大部分事件都有法可依。西方國家中央和地方的關(guān)系不僅都建立在明確而廣泛的憲法和法律基礎(chǔ)之上，而且都努力通過法律化、制度化、程序化的手段來協(xié)調(diào)中央政府與地方政府關(guān)系和矛盾。這使中央和地方關(guān)系能在法律基礎(chǔ)上保持相對的穩(wěn)定。相對于“人治”而言，“法治”更加規(guī)范，也更符合時代發(fā)展的需要。另外，西方各國中央政府還建立了一套比較完整的“財政制約和推動機制”，并以此來調(diào)控地方財政和行政，引導(dǎo)地方政府的決策。這一機制以中央政府通過分稅制控制一部分收入，然后通過財政撥款、財政補貼來推動地方政府執(zhí)行國家政策和協(xié)調(diào)社會發(fā)展。

（三）地方政府的職能不斷擴大

現(xiàn)代西方國家地方政府的職能不斷擴大，普遍存在著有限自治。隨著國家壟斷資本主義的發(fā)展，在福利經(jīng)濟的推動下，西方國家地方政府的職能不斷擴大，有的西方國家地方法律甚至與國家型法律相沖突。聯(lián)邦制國家一段時間的集權(quán)趨勢使中央包袱沉重、效率低下，美國推行的尼克松“新聯(lián)邦主義”及克林頓的“政府企業(yè)化”改革等等，都是將部分中央權(quán)限和事務(wù)還于地方政府的嘗試。單一制國家戰(zhàn)后經(jīng)濟的發(fā)展也促使中央政府將大部分管理公共事務(wù)的職能下放給地方政府，使地方政府成為社會提供服務(wù)和管理的主要機構(gòu)。隨著地方職能的擴大，打破了傳統(tǒng)中央與地方相互隔離、完全地方自治的局面，使完全自治走向在中央監(jiān)控下的有限自治，也使傳統(tǒng)中央集權(quán)國家賦予地方政府一定的自治權(quán)，有限地方自治是戰(zhàn)后各國普遍存在的現(xiàn)象[2]。

三、影響中央政府與地方政府關(guān)系的因素

（一）非政治因素

我國是一個幅員遼闊、地理環(huán)境復(fù)雜的國家，許多地方被分割成彼此隔離、經(jīng)濟上相對封閉且有獨立性的區(qū)域。這些地理環(huán)境方面的因素影響了政府間縱向關(guān)系。為了確保國家的領(lǐng)土完整統(tǒng)一，中央政府給予地方，特別是落后偏僻地方更優(yōu)惠的財政補貼。也因為地理環(huán)境的巨大差異導(dǎo)致各地方發(fā)展極不平衡，在資源貧乏的地方對中央政府的依賴就更多，所以，在這些地方實行中央政府的政策和方針更容易，而在資源豐富的經(jīng)濟發(fā)達地方，往往對中央政府的權(quán)威構(gòu)成極大挑戰(zhàn)。改革開放后，經(jīng)濟體制和經(jīng)濟發(fā)展水平都發(fā)生了翻天覆地的變化，市場經(jīng)濟體制作為配置資源的主要手段在發(fā)展中起了不可替代的作用。從中央到地方有效的實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟體制，是我國保持經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的根本所在。經(jīng)濟發(fā)展水平也是影響中央與地方關(guān)系的重要因素。還有科學(xué)技術(shù)發(fā)展等因素也影響著中央與地方的關(guān)系，由于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展拉近了各地的距離，在信息資源共享方面發(fā)揮了極大的作用，方便了公民與政府之間的溝通，使中央政府的政策和方針能更有效實施[3]。

（二）政治因素

中央集權(quán)和地方分權(quán)是權(quán)力在一個國家內(nèi)部的劃分形式，但是卻深刻地影響了一個國家政策的形成機制和執(zhí)行機制。在中央集權(quán)制條件下，中央政府集中國家權(quán)力是最主要的方式，地方受中央的制約，中央政府負責(zé)協(xié)調(diào)全社會的可持續(xù)發(fā)展。中央政府所制定的全國性的政策，在全國范圍內(nèi)具有約束力，地方所制定的政策不能與中央政府的政策相違背。在地方分權(quán)的情況下，中央政府和地方政府都在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)力，地方政府可以根據(jù)自身的發(fā)展條件獨立制定自己的政策。改革開放以前，中國沒有真正意義上的獨立的地方政府，所有的地方政府，都不過是中央政府的派出和代理機構(gòu)。改革開放后，由于“放權(quán)讓利”，地方政府在很多領(lǐng)域內(nèi)，獲得了較大的權(quán)利，而地方政府權(quán)力尤其是經(jīng)濟權(quán)力的擴張，改變了它們在政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位和角色，是一種優(yōu)勢互補胡模式，而不再是完全的垂直管控模式。在實際政治生活中，處理政府間縱向關(guān)系已經(jīng)成為世界各國政府運行的主要內(nèi)容之一，但是，制約政府間縱向關(guān)系的影響因素各有不同，沒有兩個國家的政府間縱向關(guān)系發(fā)展模式完全相同。目前，我國需要根據(jù)經(jīng)濟體制的變化，調(diào)整政治體制，一些在計劃經(jīng)濟條件下建立胡政府管理模式，已經(jīng)不再適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，與此相關(guān)的政府間縱向職能配置、權(quán)責(zé)分配、機構(gòu)設(shè)置等方面的改革一定需要根據(jù)經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步適時做出改革，才能逐步消除影響中國政府間縱向關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展必須的癥結(jié)，在改革中進一步完善政府管理。

四、中央政府與地方政府關(guān)系調(diào)整應(yīng)堅持的原則

（一）必須符合中國國情

不論中央政府和地方政府的關(guān)系如何調(diào)整，都要始終堅持一個重要原則，那就是必須符合我國國情。調(diào)整中央政府與地方政府的關(guān)系是為了讓中央對，國家更加壯大，社會發(fā)展更進一步，推動經(jīng)濟發(fā)展更上一層樓。所以，中央政府與地方政府關(guān)系的調(diào)整必須從實際出發(fā)，根據(jù)我國當下的國情、矛盾、需求做出系列調(diào)整，才能算是對癥下藥，就我國而言必須堅持單一制國家結(jié)構(gòu)形式下的中央和地方關(guān)系發(fā)展的基本方向。我國的中央政府與地方政府關(guān)系不論如何調(diào)整，都要守好相關(guān)底線，中央集權(quán)不能退回到高度集權(quán)制，也不能按聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)形式下的分權(quán)特點進行地方分權(quán)。中央政府與地方政府關(guān)系的調(diào)整必須反映出單一制國家的特點，并堅持和完善民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)制度[4]。

（二）必須適應(yīng)時代的發(fā)展

中央政府與地方政府關(guān)系調(diào)整必須適應(yīng)時代的發(fā)展，要根據(jù)當時的時代背景與經(jīng)濟基礎(chǔ)來做出一定的調(diào)整，所以中央政府與地方政府的關(guān)系必須適應(yīng)一定時期內(nèi)經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要，要有助于社會進步和生產(chǎn)力發(fā)展。我國中央和地方關(guān)系的調(diào)整要隨著經(jīng)濟、政治體制的改革循序漸進地進行，適應(yīng)一定時期經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，不應(yīng)超越和落后當時的實際，這樣才能達到調(diào)整關(guān)系的目的。

（三）堅持“穩(wěn)中求變、變中求穩(wěn)”的方針

在新的形勢下，我國社會的利益分化和重新整合正在悄然進行，社會性矛盾和沖突日益突出，和諧與穩(wěn)定是不變的方針。穩(wěn)定也是改革和進一步發(fā)展的先決條件，正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系尤為重要，只有確保國內(nèi)穩(wěn)定，社會和諧，才能為改革，為發(fā)展提供良好的環(huán)境與氛圍?！胺€(wěn)中求變”就是要求中央和地方關(guān)系調(diào)整必須在政治、社會發(fā)展相對穩(wěn)定的條件下進行；“變中求穩(wěn)”就是要求中央和地方關(guān)系調(diào)整要有利于政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展，決不能誘發(fā)社會矛盾的沖突。所以在調(diào)整中央與地方政府關(guān)系時，也要始終堅持“穩(wěn)中求變、變中求穩(wěn)”的方針。

五、我國中央政府與地方政府存在問題的原因

（一）中央政府和地方政府之間權(quán)責(zé)劃分不科學(xué)、不合理

中央政府與地方政府之間在許多問題上都沒有明顯的權(quán)責(zé)劃分，例如有些問題是雙方都介入的，但是由于沒有明顯的權(quán)責(zé)劃分，誰都不對這事負責(zé)任，從而造成辦事不力，解決效率低。

（二）法律制度不健全

我國沒有完善的法律對中央政府與地方政府的權(quán)限進行一個有效的劃分，一些法律條文只是原則上的規(guī)定，但真正執(zhí)行起來卻很弱化。而且法律條文的規(guī)定又是籠統(tǒng)的、泛泛的，沒有一個合理的、明顯的、細致的規(guī)范。

（三）中央對地方政府的監(jiān)督尚未完全成熟

中國實行單一制的權(quán)限劃分，由于我國實行一個科層制，地域廣泛，科層繁多，中央對地方政府的監(jiān)督和管理并沒有完全成熟。在當前中國的政府治理中，高度重視對公職人員的廉潔監(jiān)督，但是仍處于一個事后監(jiān)督的階段，多數(shù)通過反面事例進行警示教育，尚未建立成為一個成熟的過程監(jiān)督體制。

六、妥善處理中央政府與地方政府關(guān)系的建議

（一）確立中央主導(dǎo)原則

1、明確中央規(guī)劃決策

基于中央集權(quán)型單一制的結(jié)構(gòu)形式，我國事權(quán)劃分以及支出責(zé)任匹配的改革必然需要中央層面的頂層設(shè)計?！巴晟撇煌瑢蛹壵貏e是中央和地方政府事權(quán)法律制度”，說明中央對于相關(guān)改革已經(jīng)走出了實質(zhì)性的一步，即改革目標的確立。從確認目標，到明確方式，再到制定方案，在改革規(guī)劃的層面，均將以中央決策為基本依托[5]。

2、明確中央領(lǐng)銜過程

全國各級政府在當前事權(quán)配置體制運行過程中呈現(xiàn)出的問題及其一般規(guī)律，是集合全國頂尖學(xué)者進行針對性的研究，最終提出頂層制度設(shè)計方案；二是借助單一制下中央對于地方的傳統(tǒng)優(yōu)位與權(quán)威，通過行政管理乃至執(zhí)政黨內(nèi)部的科層體制，獲得較高的實施效率和實現(xiàn)效果；三是由于重要立法事項實行中央保留，故相關(guān)改革能夠及時和全面地得到中央立法的基礎(chǔ)支持，法制保障程度較高；四是地方作為中央和地方行政體制改革的配合者，承擔(dān)的改革責(zé)任風(fēng)險較小，更能放開手腳聚焦改革的實施。

3、明確中央決定剩余事權(quán)

剩余事權(quán)是指在中央事權(quán)、地方事權(quán)和共同事權(quán)之外無法通過既有的法律規(guī)范或法律原則確定歸屬的事權(quán)。政府承擔(dān)著重要的公共事務(wù)的管理，但中央也應(yīng)尊重地方政府的自治權(quán)、管理權(quán)，更多的是一種宏觀調(diào)控的能力。另外，通過適當?shù)姆艡?quán)，讓地方政府有自主權(quán)，也可以提高中央政府的權(quán)威，中央政府掌握著主要的事務(wù)管理，在經(jīng)濟、制度、法律等方面還起著一個決定性的管理。

（二）明晰中央政府與地方政府各自的職責(zé)權(quán)限劃分

首先需要合理劃分中央政府與地方政府的職責(zé)權(quán)限，其次，在合理劃分中央政府與地方政府職權(quán)的基礎(chǔ)上，使中央政府與地方政府關(guān)系規(guī)范化、法制化，也就是說，中央政府與地方政府應(yīng)在法治基礎(chǔ)上形成新型的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。再次，強化中央政府對地方政府的監(jiān)督。為了保證中央政府對地方政府的有效監(jiān)督，必須建立健全相應(yīng)的監(jiān)督機制，變直接的行政干預(yù)為主，為間接的法律監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督和財政監(jiān)督相結(jié)合。

七、結(jié)論

通過對我國中央政府于地方政府關(guān)系的研究以及問題的解決，有助于我國政治體制改革，政治職能的轉(zhuǎn)變，我國的政治文明會進一步發(fā)展。最后，要說明的是完善我國中央政府與地方政府關(guān)系的基本思路是，通過行政的、財政的、法律的等種種手段，在“維護中央權(quán)威”和“尊重地方政府利益”這兩大基石上，合理劃分中央政府與地方政府的責(zé)任和權(quán)力，既在地方政府分權(quán)的基礎(chǔ)上實行中央集權(quán)，又在中央集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)下實行地方政府分權(quán)，進而達到兩者之間的動態(tài)統(tǒng)一和平衡。

【參考文獻】

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