京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的尺度政治分析與路徑研究

趙西君

[摘要]影響京津冀一體化進(jìn)程的因素除了三地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)位勢差外，政治空間關(guān)系的不平等也是重要因素。文章立足尺度政治視角，分析了京津冀三地尺度轉(zhuǎn)換的歷史進(jìn)程，認(rèn)為自從20世紀(jì) 80年代京津冀開啟區(qū)域協(xié)同發(fā)展以來，京津冀三地經(jīng)歷了三大階段：尺度主體不斷下推，利益節(jié)點(diǎn)減弱，京津冀協(xié)同發(fā)展動(dòng)力不足；尺度轉(zhuǎn)換不斷發(fā)生，尺度滲透頻現(xiàn)，京津協(xié)同步伐加快；尺度跳躍成功，京津冀區(qū)域協(xié)作發(fā)展進(jìn)入深層推進(jìn)期。文章提出大力塑造尺度主體利益共生點(diǎn)、構(gòu)建新型的空間生產(chǎn)關(guān)系、積極推動(dòng)尺度重組、建立新型的國家治理結(jié)構(gòu)等政策建議。

[關(guān)鍵詞]京津冀，區(qū)域協(xié)同發(fā)展；尺度政治

[DOI]1013939/jcnkizgsc201915001

區(qū)域協(xié)同發(fā)展是保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、健康、高效運(yùn)行的前提，也是我國政府和學(xué)者不斷探索的重大區(qū)域問題。目前，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展主要有四大途徑，一是構(gòu)建合理的協(xié)同發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)要素自由流動(dòng)[1-4]；二是確定合理的空間規(guī)劃促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展[5-6]；三是以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作為區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展的重要紐帶，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展[7]；四是借鑒國際區(qū)域協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，建立完善的立法法規(guī)[8-9]。除以上四種主要區(qū)域協(xié)同發(fā)展路徑外，我國學(xué)者也從政府管理、區(qū)域政策、戰(zhàn)略構(gòu)建、政府與市場的關(guān)系理順、區(qū)域文化構(gòu)建、區(qū)域協(xié)同評價(jià)等角度對區(qū)域協(xié)同發(fā)展進(jìn)行了積極探索。京津冀協(xié)同發(fā)展在這些戰(zhàn)略導(dǎo)向推動(dòng)下取得了一定進(jìn)步，然而由于北京、天津和河北三地的政治地位和經(jīng)濟(jì)地位相差懸殊，協(xié)同發(fā)展的推進(jìn)一直比較緩慢。2014年以來，中央政府又進(jìn)一步推進(jìn)京津冀區(qū)域一體化的進(jìn)程，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和《“十三五”時(shí)期京津冀國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》相繼出臺(tái)，北京市政府的東移戰(zhàn)略和雄安新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)以實(shí)際行動(dòng)推進(jìn)了京津冀一體化建設(shè)。然而，如何更有效地推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，除上述傳統(tǒng)的方法途徑外，也亟須創(chuàng)新研究視角和研究思維。

1尺度政治與京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展癥結(jié)剖析

11尺度政治

Smith（1990）首次提出了“尺度政治”概念，并總結(jié)出“尺度政治是各種社會(huì)運(yùn)動(dòng)與斗爭的框架，其核心便是尺度轉(zhuǎn)換”?！俺叨取备拍钜脖毁x予了新的含義——尺度是包括空間、地方和環(huán)境的復(fù)雜混合體中的一個(gè)關(guān)系要素（Marston，2000）。尺度以及它們彼此之間的關(guān)系不是固定不變的，而是流動(dòng)的、競爭的和不斷越界的。也就是說，尺度政治以全新的視角對空間概念進(jìn)行了重新地審視，并認(rèn)為地理尺度實(shí)質(zhì)上是社會(huì)關(guān)系構(gòu)建的產(chǎn)物，這從根本上改變了先前對實(shí)體空間的認(rèn)知，開辟了新的空間思維形式。

近年來，國內(nèi)學(xué)者開始引入“尺度”“空間的生產(chǎn)”等概念，并將這些概念應(yīng)用到城市與區(qū)域等實(shí)際研究領(lǐng)域，并以尺度政治作為分析工具研究突發(fā)大型事件的解決路徑，如劉云剛等（2011）以“三鹿奶粉事件”為例，分析了我國社會(huì)事件含有多種利益主體和復(fù)雜的尺度政治過程，也證實(shí)了在中國進(jìn)行尺度政治分析的可行性[10]；冀瑞鵬等（2012）以“婺源沖突事件”為例，運(yùn)用尺度政治分析法對村民與強(qiáng)勢方對抗路徑及各路徑對抗效果進(jìn)行了分析，并提出了基于尺度政治分析的古村落旅游開發(fā)經(jīng)營中的對策[11]。與此同時(shí)，我國學(xué)者也開始將尺度政治應(yīng)用于區(qū)域合作和區(qū)域規(guī)劃中，并深刻認(rèn)識到來自國家自上而下的尺度重構(gòu)已經(jīng)成為重要的區(qū)域治理應(yīng)對方式，空間規(guī)劃尤其是區(qū)域規(guī)劃就是一種重要的尺度重構(gòu)工具，并以江陰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)靖江園區(qū)為作為研究案例，分析得出任何一個(gè)區(qū)域合作治理關(guān)系都是基于特定時(shí)空背景下多利益主體的空間生產(chǎn)關(guān)系而形成的特定體系[12-13]。

12京津冀協(xié)同發(fā)展的癥結(jié)剖析

京津冀不協(xié)調(diào)發(fā)展由來已久，影響兩市一省協(xié)同發(fā)展的因素很多，如觀念保守僵化，市場意識淡薄，地方政府各自為政，缺乏行之有效的區(qū)域合作規(guī)劃，市場機(jī)制建立遲緩等。北京市作為首都，具有天生的優(yōu)越感，并且作為全國性的大都市，一直不斷吸聚來自周邊乃至全國的生產(chǎn)要素，而沒有發(fā)揮出大城市的輻射帶動(dòng)作用，致使環(huán)首都貧困帶的出現(xiàn)。天津市雖不是我國的政治中心，但長期以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，實(shí)力雄厚，一些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與北京不相上下。而河北省無論經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還是政治文化地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于京津兩市，如此懸殊的位勢差形成了與京津協(xié)同發(fā)展的天然屏障。如表1所示，無論是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化還是生態(tài)環(huán)境與政治功能定位，河北省都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于北京和天津兩市，而天津與北京市的很多指標(biāo)又處于同一水平，三地沒有形成良好的發(fā)展梯度層次。這也直接導(dǎo)致河北省無法充分承接京津地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而處于同一發(fā)展水平的北京和天津兩市往往對項(xiàng)目、人才和資金等要素形成激烈競爭，特別是在當(dāng)前以GDP作為政績考核的大背景下，北京市、天津市和河北省三地的地方保護(hù)、各自為政的局勢更加嚴(yán)峻，實(shí)質(zhì)性的合作進(jìn)展緩慢。也就是說，京津冀在當(dāng)前所處的位勢上很難找到推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的共同利益訴求，合作動(dòng)力明顯不足，更談不上區(qū)域一體化。

2尺度政治下的京津冀協(xié)同發(fā)展路徑研究

尺度政治主體一般涉及超國家組織、中央政府、地方政府以及市場企業(yè)群體、第三方機(jī)構(gòu)（以媒體和學(xué)者為主）等利益主體。其中，國家或地方政府是尺度政治的強(qiáng)勢方，各種次級區(qū)域或個(gè)體則在尺度政治中處于弱勢方，媒體、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、國際社會(huì)等可視為尺度政治中的第三方主體。在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，這些尺度主體會(huì)根據(jù)自己的利益取向不斷進(jìn)行重構(gòu)。強(qiáng)勢方會(huì)通過尺度下推的方式壓制弱勢方的利益表達(dá)，從而穩(wěn)固自身的空間邊界，弱勢方則往往通過尺度上推的方式不斷沖破強(qiáng)勢方的規(guī)制，重新形成符合自身利益的空間關(guān)系。其中，尺度轉(zhuǎn)換就成為尺度政治的核心，它包括自下而上的建構(gòu)，也包括自上而下的解構(gòu)[10]。其主要途徑包括運(yùn)用媒體和學(xué)者的宣傳造勢，也包括利用網(wǎng)絡(luò)、表達(dá)、組建聯(lián)盟等手段實(shí)現(xiàn)。

從上世紀(jì) 80年代京津冀開啟區(qū)域協(xié)同發(fā)展以來，尺度主體既包括中央政府，也包括京津冀三地政府，由于利益出發(fā)點(diǎn)的不同以及尺度主體強(qiáng)弱勢的不同，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，這些利益主體在不停地進(jìn)行尺度轉(zhuǎn)換。以河北省為代表的弱勢方，經(jīng)常會(huì)通過區(qū)域聯(lián)盟或特殊事件影響其他尺度主體的行為選擇，以達(dá)到“尺度滲透”的目的，縱然如此，河北省也沒有將尺度上推到中央政府，更沒有尋找到能夠引起京津冀共鳴的利益共生點(diǎn)，三地一體化程度收效甚微。到目前為止，京津冀一體化大規(guī)模推進(jìn)已歷經(jīng)兩次，主要以要素一體化和貿(mào)易一體化為主[14]，尺度政治則從另一角度揭示了京津冀一體化不同階段的主要特征和表現(xiàn)形式。

21尺度主體下推形成的京津冀協(xié)同發(fā)展不足階段

改革開放之初，京津冀的區(qū)域合作主要是在國家尺度層面推進(jìn)的，通過成立華北經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作會(huì)，解決北京、天津、河北、陜西、內(nèi)蒙5?。ㄊ小^(qū)）的物資調(diào)劑問題。[15]1980年代中期，國家開始實(shí)施國土整治戰(zhàn)略，要求環(huán)渤海和京津冀地區(qū)開展全面的國土整治工作。從某種程度上說，國家推進(jìn)的這兩次京津冀區(qū)域合作，主要是為了滿足調(diào)劑物資和國土整治的需要，其實(shí)質(zhì)應(yīng)是京津冀的聯(lián)合性工作，并未開啟真正意義上的區(qū)域協(xié)作。

隨后，中央政府進(jìn)行了尺度下推，河北、北京和天津成為推進(jìn)區(qū)域協(xié)作的三大尺度主體。1982年，北京提出了《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》，將北京、天津和唐山、廊坊和秦皇島定為發(fā)展的內(nèi)圈，外圈包括承德、張家口、保定和滄州，很明顯這是北京市從首都功能定位的尺度提出的發(fā)展規(guī)劃，意在通過發(fā)揮首都功能的強(qiáng)大影響作用協(xié)作發(fā)展周邊城市。1986 年，天津市政府試圖突破本市尺度，將尺度上移，提出了環(huán)渤海地區(qū)市長聯(lián)席會(huì)，統(tǒng)籌推進(jìn)環(huán)渤海地區(qū)15 個(gè)城市的協(xié)作發(fā)展。然而，由于河北省政治經(jīng)濟(jì)地位一直處于“洼地”，只能站在本省的尺度進(jìn)行自我推進(jìn)，1996 年河北省提出了“兩環(huán)開放帶動(dòng)戰(zhàn)略”，這種尺度定位對于推動(dòng)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展作用甚微。之后，政府機(jī)構(gòu)的改革對經(jīng)濟(jì)協(xié)作部門產(chǎn)生了沖擊，使經(jīng)濟(jì)協(xié)作部門這一尺度主體受到?jīng)_擊，環(huán)京經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)自1994年后工作進(jìn)入了走走停停的狀態(tài)，步入低潮，京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)步處于止步不前階段。

22尺度轉(zhuǎn)換和重組中的京津冀協(xié)同步伐加快階段

2000年之后，長江三角洲、珠江三角洲比京津冀的區(qū)域協(xié)同發(fā)展取得了明顯成效，環(huán)首都貧困帶也不斷引起人們的注意，京津冀這種不協(xié)同發(fā)展的局勢形成了一種特殊的“區(qū)域聯(lián)合效應(yīng)”，沖破了停留在京津冀兩市一省的空間尺度，實(shí)現(xiàn)了尺度上移。作為我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最高尺度主體——中央政府主動(dòng)發(fā)起了京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。2004 年2月12日，國家發(fā)展改革委員會(huì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)司召集北京、天津、河北省暨秦皇島、承德、張家口、保定、廊坊、滄州、唐山等市召開了京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)，最后達(dá)成了加強(qiáng)區(qū)域合作的“廊坊共識”，提出了在公共基礎(chǔ)設(shè)施、資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)等方面加速一體化進(jìn)程的設(shè)想。隨后簽定的《環(huán)渤海區(qū)域合作框架協(xié)議》形成了正式的合作機(jī)制，決定成立3層組織架構(gòu)，負(fù)責(zé)推進(jìn)合作發(fā)展。國家層面通過達(dá)成協(xié)議的形式將京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展進(jìn)行了尺度重組，并在隨后的近十年里，作為推進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展尺度修復(fù)的主要工具。

北京作為首都，在早期的城市總體規(guī)劃中就將天津和河北省定位為自身的腹地，兩者應(yīng)服務(wù)于首都發(fā)展，而非真正意義上的協(xié)調(diào)發(fā)展的定位。天津市為了打破這種局面，繼續(xù)實(shí)施了尺度轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略，1994年，天津市政府為了放大開發(fā)區(qū)發(fā)展迅速的積極效應(yīng)，設(shè)立了濱海新區(qū)，主要是通過城市區(qū)域節(jié)點(diǎn)的培育，實(shí)現(xiàn)尺度的改變及尺度的修復(fù)。2006年濱海新區(qū)上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，在某種程度上天津市實(shí)現(xiàn)了尺度上推，重塑了京津冀的尺度結(jié)構(gòu)。支撐天津完成尺度轉(zhuǎn)換的另一個(gè)重要條件就是，天津市在我國行政序列中與北京同樣是直轄市，并且，天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高于北京。北京和天津的區(qū)域協(xié)同發(fā)展在這種情況下更容易取得突破，京津率先實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施一體化，2008年京津城際鐵路正式運(yùn)營。兩市還在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、旅游、基礎(chǔ)設(shè)施等方面展開了廣泛合作。

相對于京津兩市的協(xié)同發(fā)展，河北省在尺度轉(zhuǎn)換上做出了積極主動(dòng)的努力，主要包括2008年河北和天津簽署了《關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展合作備忘錄》，2010年北京市和河北省簽署了《北京市—河北省合作框架協(xié)議》。但對于推進(jìn)河北和天津、北京協(xié)同發(fā)展的效果并不顯著，主要因?yàn)楹颖笔”旧斫?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，并且也只是一般性的省級行政區(qū)，遠(yuǎn)不如京津直轄市的政治地位。期間，河北省也通過培育區(qū)域節(jié)點(diǎn)等形式向國家層面實(shí)現(xiàn)尺度滲透，重點(diǎn)推動(dòng)了沿海地區(qū)和環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈兩個(gè)空間節(jié)點(diǎn)的培育，2011年，河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃獲得國務(wù)院批復(fù)，成功上升為國家戰(zhàn)略規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了尺度上推，這在一定程度上推動(dòng)了河北省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但河北與京津始終沒有找到激發(fā)其真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的利益基點(diǎn)，所以京津冀協(xié)同發(fā)展一直沒有挺入深層次的推進(jìn)中。

與上一階段京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展相比，這一時(shí)期的尺度轉(zhuǎn)換更加明顯，尺度滲透也頻頻出現(xiàn)。第三方主體在這一階段起到了積極作用，以科研機(jī)構(gòu)為例，自 2002 年開始，一些高校、科研院所等理論界學(xué)者對京津冀區(qū)域協(xié)作發(fā)展的研究進(jìn)入活躍期，比較有代表性的研究成果有吳良鏞院士的《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究》，祝爾娟教授的《京津冀都市圈理論與實(shí)踐的新進(jìn)展》（2009）等[16]。京津冀研究平臺(tái)和研究論壇也不斷涌現(xiàn)，如河北工業(yè)大學(xué)成立了“京津冀發(fā)展研究中心”，京津冀三省市社科聯(lián)自2006年起持續(xù)舉辦“京津冀協(xié)同發(fā)展論壇”，一些媒體也在為京津冀區(qū)域合作發(fā)展搖旗吶喊。這些研究成果、研究平臺(tái)、研究論壇以及媒體宣傳都在充分發(fā)揮自己第三方尺度主體的作用，通過尺度滲透，參與嘗試影響其他尺度特別是國家尺度主體的決策，積極推動(dòng)京津冀的區(qū)域協(xié)作發(fā)展。

盡管河北省和天津市都在進(jìn)行積極的尺度轉(zhuǎn)換，然而由于京津冀?jīng)]有關(guān)鍵利益共生點(diǎn)，這些尺度上推或下推發(fā)揮的作用都極其有限。這主要是由當(dāng)前我國的行政體制所決定的，京津冀高層權(quán)力的不匹配，必然導(dǎo)致河北省在京津冀協(xié)同發(fā)展中處于從屬、被動(dòng)地位。在京津冀協(xié)同發(fā)展頂層設(shè)計(jì)、功能分工和具體實(shí)施中，盡管河北省積極融入京津兩市，如果缺少國家高層協(xié)調(diào)，也難贏得真正“互利共贏”的待遇。并且，由于受行政割據(jù)的影響，京津的人才、信息、資本等生產(chǎn)要素和市場以及創(chuàng)新資源無法自由流動(dòng)。這也說明，要實(shí)現(xiàn)京津冀的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，沒有強(qiáng)有力的國家推動(dòng)，僅憑北京、天津和河北三大尺度主體的推動(dòng)，京津冀協(xié)同發(fā)展也很難邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

23尺度跳躍成功，京津冀區(qū)域協(xié)作發(fā)展進(jìn)入深層推進(jìn)期

2013年中央政府對京津冀區(qū)域協(xié)作又提上了歷史日程，并提出了譜寫新時(shí)期社會(huì)主義現(xiàn)代化的京津“雙城記”，打破“一畝三分地”的京津冀協(xié)作發(fā)展要求，2014年2月，習(xí)近平專題聽取了京津冀協(xié)同發(fā)展的工作匯報(bào)，直接推動(dòng)了京津冀第三次區(qū)域合作。某種程度上，2013年以來的京津冀出現(xiàn)的共同的生態(tài)環(huán)境問題，如大規(guī)模的連片空氣污加速了京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的政策落地。

尺度政治是對尺度可變性的主觀運(yùn)用，弱勢方通過擴(kuò)大事物的尺度特征來擺脫強(qiáng)勢方的尺度控制，而強(qiáng)勢方阻止這種尺度變化[17]。共同的生態(tài)環(huán)境污染問題以不常規(guī)的形式直接上推到國家這一強(qiáng)勢尺度主體，強(qiáng)勢方并沒有阻止這種尺度的變化，而是快速、強(qiáng)有力地做出了反應(yīng)，這種反應(yīng)超過京津冀三地區(qū)域協(xié)作中的任何一次尺度上推的影響程度。京津冀共同的大氣環(huán)境利益以及中央政府貫徹的“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)發(fā)展理念高度契合，使得各個(gè)尺度主體得到了強(qiáng)烈相應(yīng)。中央政府層面以絕無僅有的行政命令和政績考核的方式進(jìn)行了尺度下推，并將綠色發(fā)展作為政績考核的重要指標(biāo)，自此京津冀協(xié)同發(fā)展被緊密的聯(lián)系在一起。

長期以來，“爭奪地方經(jīng)濟(jì)利益”是影響京津冀區(qū)域合作的基本矛盾和核心問題。以行政區(qū)域的地方利益主體所做的絕大部分工作是為各自區(qū)域的利益，京津冀依然是三方獨(dú)立的行政區(qū)的現(xiàn)實(shí)，決定了三方政府在制定政策時(shí)，只是把其他利益主體和整體區(qū)域的利益作為影響自己利益實(shí)現(xiàn)的原因來考慮，而不會(huì)把其他主體的利益和區(qū)域利益作為行動(dòng)目標(biāo)來考慮[18-19]。生態(tài)環(huán)境的正外部性和共享性，決定了大氣環(huán)境污染問題的治理必須加強(qiáng)區(qū)域合作。以生態(tài)環(huán)境治理和綠色發(fā)展理念為紐帶的第三次區(qū)域合作，必將打破前兩次區(qū)域合作不順的體制、機(jī)制障礙和各種不利因素的影響。河北省作為生態(tài)利益的提供者，應(yīng)借機(jī)向中央政府繼續(xù)尺度上推，呼吁盡快建立利益補(bǔ)償機(jī)制，對于因區(qū)域合作而損失利益的參與者要給予補(bǔ)償。如對張家口和承德生態(tài)環(huán)境和水資源保護(hù)等方面給予補(bǔ)償和支持等。唯有建立良好的合作體制機(jī)制，京津冀才能真正實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展，而不會(huì)因?yàn)槿匚粍莶畹拇嬖趦H停留在表層的合作上。

3基于尺度政治的京津冀協(xié)同發(fā)展路徑研究

31以生態(tài)環(huán)境為尺度主體利益共生點(diǎn)，構(gòu)建新型的空間生產(chǎn)關(guān)系

在區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中，必然會(huì)涉及各層級政府甚至城市內(nèi)部的政府、社會(huì)、市場之間的關(guān)系調(diào)整，進(jìn)而會(huì)衍生出一系列尺度重構(gòu)過程。在京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中，河北省和天津市通過國家戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行尺度上推，北京市則從首都功能定位和解決自身“大城市”等角度進(jìn)行了尺度下推，中央政府作為尺度主體的強(qiáng)勢方?jīng)]有尋找到加快推進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的利益共生點(diǎn)，也未作出強(qiáng)有力的推進(jìn)，導(dǎo)致了前兩次京津冀協(xié)同發(fā)展的失利。霧霾的出現(xiàn)使得強(qiáng)勢方和弱勢方都有了共同追求的環(huán)境利益，完成了尺度重疊（overlapping of scales），助推京津冀成功實(shí)現(xiàn)了尺度跳躍。因此，尺度上推只有尋求到最佳的利益共生點(diǎn)，才更容易引起各方的共鳴，也才能消除區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中各尺度主體之間的位勢差。未來，中央政府在尺度下推過程中，應(yīng)著重圍繞京津冀三地共有共享的生態(tài)環(huán)境，盡快完善生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境損害制度、環(huán)保責(zé)任追求制度、干部考核制度等，構(gòu)建新型的空間生產(chǎn)關(guān)系，并形成空間固著（spatial fix）。唯有如此，京津冀才能改變當(dāng)前因?yàn)槲粍莶钸^大無法形成全面協(xié)同發(fā)展的尷尬局面。

圖1基于尺度政治視角的京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展路徑演變

32積極推動(dòng)尺度重組，建立新型的國家治理結(jié)構(gòu)

區(qū)域協(xié)同發(fā)展在某種程度上是各方利益博弈的過程，在當(dāng)前我國行政體制下，區(qū)域協(xié)同發(fā)展主要是地方政府的利益博弈占主導(dǎo)地位，所以，當(dāng)雙邊或多邊利益沖突時(shí)，區(qū)域協(xié)同發(fā)展就難以有效推進(jìn)。中央政府作為強(qiáng)勢尺度主體在推進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展中具有舉足輕重的作用。一方面，積極進(jìn)行尺度重組，打破目前既有的行政區(qū)劃，徹底破解“一畝三分地”的行政壁壘格局，形成以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為主導(dǎo)的新型行政區(qū)劃。若保持現(xiàn)有的行政區(qū)劃，就必須要加強(qiáng)“京津冀一體化領(lǐng)導(dǎo)小組”區(qū)域協(xié)調(diào)組織的職權(quán)，充分發(fā)揮中央政府的監(jiān)督考核作用，形成京津冀三大尺度主體利益整合的良性循環(huán)機(jī)制，建立京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的政績考核評級機(jī)制，引導(dǎo)京津冀政府將協(xié)同發(fā)展作為首要施政綱領(lǐng)固定下來。另一方面，應(yīng)盡快改變我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展過于依賴地方政府的狀況，盡快回歸到區(qū)域發(fā)展的原始動(dòng)力——市場力量和企業(yè)行為中，積極推行“扁平化”的空間發(fā)展與治理結(jié)構(gòu)。既需要結(jié)合區(qū)域發(fā)展和有自主性的社會(huì)活力（包括企業(yè)與非盈利機(jī)構(gòu)），又要能調(diào)和既有中央政府應(yīng)變遲緩與諸多地方政府各自為政的缺陷[20]。同時(shí)，應(yīng)借鑒歐盟的區(qū)域協(xié)調(diào)治理經(jīng)驗(yàn)，吸引一些社會(huì)團(tuán)體、商業(yè)性利益集團(tuán)、工會(huì)聯(lián)盟等非政府組織以各種方式參與進(jìn)來，增強(qiáng)各種尺度主體在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中的力量。

33借勢雄安新區(qū)建設(shè)，強(qiáng)化河北省尺度空間重組

目前，河北省無論經(jīng)濟(jì)地位還是政治地位都明顯低于北京和天津市，然而，2017年提出的雄安新區(qū)建設(shè)，在很大程度上將為河北帶來尺度空間重組的可能。因此，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，河北省應(yīng)充分利用雄安新區(qū)的戰(zhàn)略空間特殊地位，同時(shí)結(jié)合京津冀三地對生態(tài)環(huán)境的利益訴求，繼續(xù)加強(qiáng)在京津兩地尺度滲透，以彌補(bǔ)與京津的位勢差。重點(diǎn)包括通過完善基礎(chǔ)設(shè)施、強(qiáng)化招商網(wǎng)絡(luò)、加強(qiáng)沿海重點(diǎn)地區(qū)建設(shè)、加大對外開放、充分利用科技創(chuàng)新、爭取發(fā)展賦權(quán)（給予特色政策）等手段形成新的區(qū)域邊界重組，同時(shí)，還應(yīng)利用新聞媒體積極宣傳河北省的投資環(huán)境和優(yōu)惠政策，如通過中央和省級報(bào)刊、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、社會(huì)論壇等方式，獲得新聞媒體等更多第三方的支持而持續(xù)強(qiáng)化尺度上推，盡快改善當(dāng)前弱勢地位。

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