將就業(yè)優(yōu)先置于宏觀政策層面

2018年7月31日中共中央政治局會議要求，做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期工作，穩(wěn)就業(yè)居于首位。2018年年底召開的中央經(jīng)濟工作會議要求，要全面正確把握宏觀政策、結(jié)構(gòu)性政策、社會政策取向，確保經(jīng)濟運行在合理區(qū)間。今年的《政府工作報告》首次將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面，旨在強化各方面重視就業(yè)、支持就業(yè)的導(dǎo)向。

這個安排和導(dǎo)向具有十分重要的政策含義。首先，在各項政府工作中給予就業(yè)更加突出的位置，在宏觀政策中賦予就業(yè)更高的優(yōu)先序。其次，把就業(yè)穩(wěn)定作為宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的主要內(nèi)容，宏觀政策的目標(biāo)更加明確，目標(biāo)與手段更加統(tǒng)一，積極就業(yè)政策也更具可操作性。最后，適合我國當(dāng)前就業(yè)形勢的需要，與之相應(yīng)的理念轉(zhuǎn)變和機制調(diào)整恰逢其時。

將就業(yè)信息納入宏觀政策依據(jù)有利于健全宏觀經(jīng)濟政策的反周期調(diào)節(jié)功能

中國經(jīng)濟潛在增長率自2010年以來已顯著降低，實際GDP增長速度也相應(yīng)降低，成為經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的特征之一。因此，宏觀調(diào)控需要區(qū)分是潛在增長率下降導(dǎo)致的自然增速下行，還是需求側(cè)沖擊導(dǎo)致的周期性經(jīng)濟減速。若仍根據(jù)實際經(jīng)濟增速調(diào)控宏觀經(jīng)濟，不對潛在增長率做出判斷，就有可能反應(yīng)過度。因此，直接觀察反映就業(yè)狀況的指標(biāo)如調(diào)查失業(yè)率，看是否發(fā)生超出自然失業(yè)率之外的周期性失業(yè)，是更加科學(xué)可靠的判斷依據(jù)。

在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟增長不可避免會發(fā)生周期性波動，出于穩(wěn)定和改善民生的需要，政府需要對增長的波動性進(jìn)行宏觀調(diào)控。一般來說，經(jīng)濟增長不是越快越好，而是要看是否符合潛在增長率，而后者是由生產(chǎn)要素供給狀況和生產(chǎn)率提高速度決定的。就業(yè)狀況和價格水平從兩端反映經(jīng)濟增長的健康狀況，對應(yīng)的指標(biāo)分別是失業(yè)率和通貨膨脹率。宏觀經(jīng)濟政策主要就是依據(jù)這兩個指標(biāo)，實施旨在反周期的相機調(diào)控，以平抑經(jīng)濟增長的波動性。

宏觀經(jīng)濟狀況與增長速度、失業(yè)率和通貨膨脹率的關(guān)系通常有三種情形，分別要求不同的宏觀經(jīng)濟政策取向和力度。第一，當(dāng)經(jīng)濟增長速度與潛在增長率保持一致的時候，既不會發(fā)生周期性失業(yè)，通貨膨脹率也保持在可接受的水平，經(jīng)濟增長處于合理區(qū)間。這時，宏觀經(jīng)濟政策應(yīng)該保持中性。第二，如果經(jīng)濟增長速度超過潛在增長率，則會拉高通貨膨脹率以及資產(chǎn)價格，意味著經(jīng)濟過熱，宏觀經(jīng)濟政策需要從緊。第三，一旦經(jīng)濟增長速度低于潛在增長率，生產(chǎn)要素得不到充分利用，則會出現(xiàn)周期性失業(yè)現(xiàn)象，也意味著經(jīng)濟遇冷，宏觀經(jīng)濟政策需要轉(zhuǎn)向?qū)捤?，必要時還要加大刺激力度。

為了強調(diào)保障民生的重要性，在中央文件及各種重要的政策文件表述中，一直都把確立和實現(xiàn)就業(yè)目標(biāo)作為一項民生保障的要求歸入社會政策的范疇。這樣做，使得就業(yè)的重要性在政策表達(dá)中得到最高的體現(xiàn)，就業(yè)政策的優(yōu)先地位相應(yīng)得到保障，也便于考核各級地方政府的相關(guān)工作，起到了穩(wěn)民生、惠民生的積極作用。然而，如果不能把就業(yè)政策納入宏觀經(jīng)濟政策層面，特別是貨幣政策的運用方向及出臺時機未能把勞動力市場信號作為依據(jù)，就會導(dǎo)致穩(wěn)就業(yè)措施在宏觀調(diào)控政策工具箱中的位置不恰當(dāng)，在實施中與貨幣政策和財政政策銜接不夠緊密，就業(yè)目標(biāo)的優(yōu)先序也容易在實施中被忽略，有時甚至被保增長的要求所代替。

在市場經(jīng)濟條件下，反映勞動力市場狀況的指標(biāo)如失業(yè)率，是宏觀經(jīng)濟的充分信息指標(biāo)和宏觀調(diào)控政策的實施依據(jù)。長期以來，統(tǒng)計部門公布的這類指標(biāo)是城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，由于這個指標(biāo)統(tǒng)計的范圍較小，對勞動力市場狀況的反映既不甚敏感也不夠全面，十分有限的波動性使其難以作為宏觀經(jīng)濟政策的依據(jù)，所以一直以來，調(diào)控部門主要還是依據(jù)通貨膨脹率和GDP增速來判斷宏觀經(jīng)濟。也就是說，有關(guān)就業(yè)狀況的信息沒有直接進(jìn)入宏觀調(diào)控決策的考慮，導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟政策的不完善。為了進(jìn)一步說明這個問題，可以從三個角度，認(rèn)識以城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控依據(jù)的意義。

第一，通過穩(wěn)就業(yè)實現(xiàn)穩(wěn)民生，是比穩(wěn)增長更優(yōu)先的目標(biāo)，是以人民為中心的發(fā)展思想在宏觀經(jīng)濟調(diào)控中的更直接體現(xiàn)。雖然失業(yè)率與通貨膨脹率之間存在著如菲利普斯曲線所表示的替代性關(guān)系，政策需要在兩者之間取得盡可能合意的平衡，然而也有研究表明，高失業(yè)率對人民總體幸福感的傷害比高通脹率高一倍。因此，在宏觀經(jīng)濟政策中給予就業(yè)更高的權(quán)重，對于保障民生具有事半功倍的功效。

第二，在潛在增長率穩(wěn)定不變的情況下，經(jīng)濟增長速度與就業(yè)擴大之間有一個相對穩(wěn)定的數(shù)量關(guān)系，被稱為增長的就業(yè)彈性。然而，一旦潛在增長率發(fā)生變化，就業(yè)彈性也會改變，就難以由先驗的增長速度判斷是否充分就業(yè)。例如，如果潛在增長率是9%而實際增長率只有7%，就意味著存在增長缺口，增長速度不足以實現(xiàn)充分就業(yè)，這時就需要實施刺激性宏觀政策。而如果潛在增長率下降到7%并且實際增長率也達(dá)到了7%，則不存在增長缺口，就是充分就業(yè)的增長，因而無須實施刺激性政策。因此，將就業(yè)信息納入宏觀政策依據(jù)，可以實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟政策的升級。

7%

如果潛在增長率是9%而實際增長率只有7%，就意味著存在增長缺口，增長速度不足以實現(xiàn)充分就業(yè)，這時就需要實施刺激性宏觀政策。而如果潛在增長率下降到7%并且實際增長率也達(dá)到了7%，則不存在增長缺口，就是充分就業(yè)的增長，因而無須實施刺激性政策

如前所述，隨著長期以來支撐經(jīng)濟高速增長的人口紅利的消失，中國經(jīng)濟潛在增長率在進(jìn)入本世紀(jì)第二個十年以來已顯著降低，實際GDP增長速度也相應(yīng)降低，成為經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的特征之一。在經(jīng)濟增長減速成為趨勢的情況下，需要區(qū)分究竟是潛在增長率下降導(dǎo)致的自然增速下行，還是需求側(cè)沖擊導(dǎo)致的周期性減速。如果仍如以往，根據(jù)實際經(jīng)濟增長速度調(diào)控宏觀經(jīng)濟，而不對潛在增長率做出判斷，就有可能反應(yīng)過度。直接觀察反映就業(yè)狀況的指標(biāo)如調(diào)查失業(yè)率，看是否發(fā)生超出自然失業(yè)率之外的周期性失業(yè)，是更加科學(xué)可靠的判斷依據(jù)。

調(diào)查失業(yè)率是國際勞工組織推薦并為很多國家采納的指標(biāo)，調(diào)查口徑和方法比較嚴(yán)謹(jǐn)，也便于進(jìn)行國際比較。我國統(tǒng)計部門經(jīng)過多年的勞動力市場調(diào)查實踐，逐漸完善了城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率的統(tǒng)計，并于近年開始公布。根據(jù)各方面信息的比照和分析，表明這個指標(biāo)與其他勞動力市場信息具有一致性，也可以得到宏觀經(jīng)濟指標(biāo)的相互印證，因而具備了作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控基本參數(shù)的條件。由此也可見，隨著把就業(yè)優(yōu)先政策納入宏觀政策層面，積極就業(yè)政策進(jìn)入3.0時代，宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策體系相應(yīng)得到了升級，功能更加健全和完善。

如何認(rèn)識我國當(dāng)前的就業(yè)形勢

自然失業(yè)率對應(yīng)的經(jīng)濟增速是能夠?qū)崿F(xiàn)充分就業(yè)的增長率，周期性失業(yè)率是指崗位不足導(dǎo)致勞動力得不到充分利用情況下的失業(yè)水平。我國當(dāng)前5%的失業(yè)水平可以被看作是自然失業(yè)率。自然失業(yè)率更重要的功能是，在尚未發(fā)生周期性失業(yè)現(xiàn)象的時候，宏觀經(jīng)濟政策就要枕戈待旦，以自然失業(yè)率為基準(zhǔn)點，密切關(guān)注勞動力市場動態(tài)。一旦實際失業(yè)率超過自然失業(yè)水平，意味著經(jīng)濟增長偏離潛在增長水平，此時便是宏觀經(jīng)濟政策刀槍出鞘的時機。

今年的《政府工作報告》中指出，2018年城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為5%左右，實現(xiàn)了比較充分的就業(yè)。這個數(shù)字表明了什么樣的勞動力市場狀況呢？先來解釋一下勞動者的幾種勞動力市場狀態(tài)、失業(yè)率的幾個構(gòu)成部分及其性質(zhì)。

一般來說，潛在的勞動者（如16歲以上勞動年齡人口）分別會處于就業(yè)、失業(yè)和退出勞動力市場三種狀態(tài)。其中，勞動者處于失業(yè)狀態(tài)又分別由三種因素造成：第一是結(jié)構(gòu)性因素。雖然這時的勞動力市場上存在著空缺崗位，但是由于尋職者的技能與崗位需求不相適應(yīng)，勞動者需要經(jīng)過培訓(xùn)，其能力才能與崗位匹配，其間這些人則處于結(jié)構(gòu)性失業(yè)狀態(tài)。第二是摩擦性因素。同樣，在存在著空缺崗位的情況下，由于信息傳遞不暢通和市場功能的局限，勞動者與崗位之間的銜接也有時間上的遲滯，其間這些人則處于摩擦性失業(yè)狀態(tài)。由于這兩種情形下的失業(yè)與宏觀經(jīng)濟狀況沒有直接的關(guān)系，并且無論何時何地，或多或少總是存在的，因此兩者合稱為自然失業(yè)。第三是周期性因素。即由于宏觀經(jīng)濟波動造成實際失業(yè)率攀升到自然失業(yè)水平之上，就是崗位不足導(dǎo)致勞動力得不到充分利用情況下的周期性失業(yè)。

蔡昉 中國社會科學(xué)院副院長

雖然我國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率只是近年來才開始陸續(xù)發(fā)布，但根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行估算，也可以大體了解該指標(biāo)在20世紀(jì)90年代中期以來的變化情況。2000年，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率達(dá)到最高點即大約7.6%，隨后便逐年降低。2008年以來在經(jīng)濟增長沒有大的起伏的情況下，調(diào)查失業(yè)率始終保持在5%左右。雖然2012年以來經(jīng)濟增長呈現(xiàn)平穩(wěn)的下行趨勢，但由于減速源于伴隨經(jīng)濟發(fā)展階段變化出現(xiàn)的潛在增長率降低，因而實際增長率與潛在增長率總體是相符的，沒有出現(xiàn)增長缺口。此外，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率在2018年各月也是圍繞5%波動的，因此，5%的失業(yè)水平可以被看作是自然失業(yè)率。

按照宏觀經(jīng)濟學(xué)的定義，充分就業(yè)狀態(tài)不是指失業(yè)率為零，而是保持在自然失業(yè)率水平上，與此對應(yīng)的經(jīng)濟增長速度即為充分就業(yè)的增長率。從部分城市公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)采集的崗位供求信息，也可以為當(dāng)前就業(yè)比較充分這個結(jié)論提供進(jìn)一步印證：人力資源和社會保障部門發(fā)布的數(shù)字顯示，截至2018年12月，勞動力市場上的崗位需求數(shù)仍然明顯大于求職人數(shù)，“求人倍率”（即崗位需求數(shù)與求職人數(shù)之比）達(dá)到1.27，為有該數(shù)據(jù)記錄以來的最高水平，而且仍呈現(xiàn)走高的勢頭。從更直接的觀察可見，當(dāng)前勞動力市場上既存在著普遍的勞動力短缺，也不乏結(jié)構(gòu)性和摩擦性就業(yè)困難。

當(dāng)然，自然失業(yè)率并非注定一成不變，而是可以通過完善勞動力市場功能和采用相關(guān)促進(jìn)就業(yè)的政策予以降低。

穩(wěn)定就業(yè)和宏觀調(diào)控的政策應(yīng)對

一旦確定當(dāng)前5%這個失業(yè)水平為自然失業(yè)率，宏觀經(jīng)濟政策以及置于宏觀政策層面的積極就業(yè)政策，便能夠以此為基準(zhǔn)加以實施。具體來說，我們應(yīng)從降低自然失業(yè)率、防范和應(yīng)對周期性失業(yè)、完善社會保障制度的托底功能幾個方面，有針對性地采用或準(zhǔn)備采用相應(yīng)的政策工具，做到精準(zhǔn)對癥，以取得穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)增長和穩(wěn)民生的效果。

首先，運用積極就業(yè)政策應(yīng)對結(jié)構(gòu)性和摩擦性就業(yè)困難，降低自然失業(yè)率。在推動全方位對外開放和深化經(jīng)濟體制改革的過程中，各類經(jīng)營主體將面臨更多的來自國內(nèi)外的市場競爭;在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中，降低債務(wù)率、杠桿率任重道遠(yuǎn)，處置僵尸企業(yè)的力度將加大;在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和轉(zhuǎn)換增長動能中，提高全要素生產(chǎn)率和競爭能力，企業(yè)需要經(jīng)歷創(chuàng)造性破壞的洗禮。伴隨所有這些變化，都會造成部分勞動者主動或被動離開原就業(yè)崗位的情況，因而要經(jīng)歷一個轉(zhuǎn)崗的過程。在離開前一個崗位之后，到找到下一個崗位之前，或者新成長勞動力進(jìn)入就業(yè)市場的時候，他們常常會遇到兩類失業(yè)或就業(yè)困難。

需要未雨綢繆，密織一個牢固的社會安全網(wǎng)絡(luò)，在關(guān)鍵時刻進(jìn)行最后的兜底保障

一類情況是，面對下一個可能的就業(yè)崗位，轉(zhuǎn)崗勞動者的技能不適應(yīng)。特別是，中國經(jīng)濟在轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動的高質(zhì)量發(fā)展過程中，技術(shù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速變化，技能與崗位不匹配的現(xiàn)象越來越突出，勞動者容易陷入結(jié)構(gòu)性失業(yè)或遭遇結(jié)構(gòu)性就業(yè)困難。積極就業(yè)政策應(yīng)該從職業(yè)教育和技能培訓(xùn)入手，幫助提高勞動者的人力資本，努力縮短結(jié)構(gòu)性失業(yè)的過程。由此延伸出來的一個積極就業(yè)政策理念是：教育應(yīng)該更加著眼于認(rèn)知能力、非認(rèn)知能力和學(xué)習(xí)能力等軟技能的培養(yǎng)，使新一代勞動者適應(yīng)第四次工業(yè)革命的新特點和大趨勢。

另一類情況是，勞動力市場功能并不總是健全、完備的，因而勞動者在轉(zhuǎn)崗過程中會經(jīng)歷一段摩擦性失業(yè)時間，或遭遇摩擦性就業(yè)困難。中國勞動力市場發(fā)育時間較短，連接勞動力供求雙方的市場功能存在缺陷，同時還存在著體制性障礙和就業(yè)歧視，因而這類失業(yè)現(xiàn)象或就業(yè)困難比較普遍。從勞動者的角度來看，尋職能力不強，技能選擇范圍窄，對新崗位的適應(yīng)性差，也是產(chǎn)生摩擦性失業(yè)的原因。因此，積極就業(yè)政策的基本功能，就是推動勞動力市場發(fā)育，加強勞動法規(guī)的執(zhí)行力，完善勞動力市場制度，有針對性地加強信息發(fā)布和崗位中介等公共就業(yè)服務(wù)。當(dāng)前，特別要注重應(yīng)用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，提高勞動力市場效率和匹配度。

其次，適時運用宏觀經(jīng)濟政策的反周期調(diào)節(jié)手段，防范和應(yīng)對周期性失業(yè)。中國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機遇期，也面臨著嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢。在經(jīng)濟基本面長期向好趨勢不變的情況下，外部環(huán)境有著諸多不確定性。除了反全球化逆流、中美經(jīng)貿(mào)摩擦、全球經(jīng)濟減速等現(xiàn)實的風(fēng)險之外，還存在著一系列未可預(yù)見的風(fēng)險，都可能釀成黑天鵝事件和灰犀牛事件。一旦來自內(nèi)部或外部的因素，從供給側(cè)或需求側(cè)沖擊中國經(jīng)濟，就有可能把經(jīng)濟增長率拉低到潛在增長率以下，形成較大的增長缺口，相應(yīng)會出現(xiàn)周期性失業(yè)現(xiàn)象，警戒性的信號就是城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率顯著超過5%。這時就需要運用恰當(dāng)?shù)呢泿耪吆拓斦呤侄?，進(jìn)行逆周期調(diào)控，使經(jīng)濟增長速度回歸潛在增長率，使失業(yè)率降回到充分就業(yè)水平。

最后，完善社會保障制度的托底功能，確保民生鏈條正常運轉(zhuǎn)。自然失業(yè)與周期性失業(yè)并非截然分離的，在周期性失業(yè)比較嚴(yán)重的時候，結(jié)構(gòu)性失業(yè)和摩擦性失業(yè)也會加劇。因此，在運用宏觀經(jīng)濟政策應(yīng)對周期性失業(yè)取得總量效果的同時，積極就業(yè)政策的實施應(yīng)該更加精準(zhǔn)到位，特別要關(guān)注各級各類畢業(yè)生、退役軍人、農(nóng)民工和新業(yè)態(tài)的從業(yè)者等群體面臨的就業(yè)困難。即便如此，仍然會有一些特殊困難人群，會被遺漏在政策手段的覆蓋之外，因此需要未雨綢繆，密織一個牢固的社會安全網(wǎng)絡(luò)，在關(guān)鍵時刻進(jìn)行最后的兜底保障。

（來源：光明日報）