加強(qiáng)預(yù)算績效管理監(jiān)督的思考

吳宇

2018年，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，強(qiáng)調(diào)“大力推進(jìn)績效信息公開透明，主動向同級人大報(bào)告、向社會公開，自覺接受人大和社會各界監(jiān)督”。為了將預(yù)算績效管理監(jiān)督新理念融入地方人大預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制中，運(yùn)用人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督提出的“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”手段推動人大預(yù)算審查監(jiān)督能力提升，建設(shè)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)——績效監(jiān)督模塊，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)績效監(jiān)督需求的研究

2017年，閔行區(qū)作為上海市推進(jìn)地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督試點(diǎn)區(qū)之一，自主開發(fā)本區(qū)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，并在系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置“績效監(jiān)督”特色模塊，為提升模塊功能開展了相關(guān)需求研究。

（一）基本原則

1、全程監(jiān)督和全面監(jiān)督相結(jié)合。全程監(jiān)督是指系統(tǒng)模塊貫穿于項(xiàng)目預(yù)算編制、執(zhí)行、評價(jià)、公開的全過程監(jiān)督。全面監(jiān)督是指系統(tǒng)模塊既對項(xiàng)目績效目標(biāo)、績效跟蹤及其實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行監(jiān)督，也對項(xiàng)目開展的績效評價(jià)及其評價(jià)結(jié)果應(yīng)用進(jìn)行監(jiān)督。

2、項(xiàng)目監(jiān)督和部門（單位）整體績效監(jiān)督相結(jié)合。系統(tǒng)模塊要實(shí)現(xiàn)對預(yù)算項(xiàng)目績效管理的監(jiān)督，也要逐步實(shí)現(xiàn)對部門（單位）的整體預(yù)算績效管理的監(jiān)督。

3、一般監(jiān)督和重點(diǎn)監(jiān)督相結(jié)合。系統(tǒng)模塊對所有預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行一般監(jiān)督的基礎(chǔ)上，對重點(diǎn)部門和重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)督。一般監(jiān)督是全面揭示預(yù)算項(xiàng)目績效管理相關(guān)信息;重點(diǎn)監(jiān)督是進(jìn)一步對重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目的績效目標(biāo)管理、績效跟蹤、績效評價(jià)管理、績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用、績效審計(jì)等進(jìn)行全程監(jiān)督。

4、代表主體與多方參與相結(jié)合。系統(tǒng)要成為人大代表實(shí)現(xiàn)預(yù)算審查監(jiān)督的有效平臺，尤其是發(fā)揮預(yù)算績效管理監(jiān)督中的主體作用，同時(shí)進(jìn)一步引導(dǎo)利益相關(guān)者、專家和社會公眾對預(yù)算績效管理的監(jiān)督。通過線上線下相結(jié)合，為各方參與監(jiān)督提供便利，降低監(jiān)督成本。

（二）監(jiān)督路徑

根據(jù)財(cái)政部門現(xiàn)行的預(yù)算績效管理規(guī)范，人大要實(shí)現(xiàn)線上預(yù)算績效管理監(jiān)督功能主要聚焦以下幾個(gè)方面：

1、監(jiān)督績效目標(biāo)申報(bào)情況?？冃繕?biāo)是預(yù)算績效管理的首要環(huán)節(jié)。凡是預(yù)算項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)有績效目標(biāo)，無績效目標(biāo)的，財(cái)政不應(yīng)立項(xiàng)，也不安排預(yù)算。系統(tǒng)應(yīng)將有無績效目標(biāo)作為績效監(jiān)督的首要依據(jù)，其次，凡是有績效目標(biāo)的項(xiàng)目，其目標(biāo)應(yīng)當(dāng)進(jìn)入系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫方便查詢。

2、監(jiān)督績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。在對績效目標(biāo)申報(bào)信息全覆蓋基礎(chǔ)上，應(yīng)對預(yù)算項(xiàng)目的績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度予以判斷和評價(jià)，在系統(tǒng)中以“達(dá)到” “基本達(dá)到” “未達(dá)到”和“無法評價(jià)”予以表示，方便人大代表對項(xiàng)目的績效實(shí)現(xiàn)程度有基本了解。

3、監(jiān)督審計(jì)及審計(jì)整改情況。審計(jì)結(jié)論既是反映部門、項(xiàng)目管理水平，也是評價(jià)項(xiàng)目績效的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)納入績效監(jiān)督范圍。在條件允許的情況下，系統(tǒng)應(yīng)將審計(jì)部門對各項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果逐一錄入，并按照項(xiàng)目予以反映。

4、引入人大代表和社會公眾滿意度評價(jià)機(jī)制。根據(jù)績效管理的要求，系統(tǒng)將預(yù)算績效管理的滿意度評價(jià)作為監(jiān)督的重要依據(jù)。此項(xiàng)內(nèi)容將在下文的“人大預(yù)算績效管理監(jiān)督重點(diǎn)項(xiàng)目滿意度評價(jià)依據(jù)框架研究”中詳細(xì)說明。

（三）功能設(shè)置

1、績效管理總覽。系統(tǒng)在與財(cái)政預(yù)算績效系統(tǒng)對接基礎(chǔ)上，通過分類梳理形成比較完整的預(yù)算項(xiàng)目績效信息，綜合出每個(gè)部門開展預(yù)算績效管理工作的總體情況，包括數(shù)量質(zhì)量信息，歷年變化和結(jié)果運(yùn)用等方面，方便用戶對各部門預(yù)算績效工作開展實(shí)際有總體把握。同時(shí)，通過設(shè)置績效預(yù)警指標(biāo)和“大數(shù)據(jù)”比對功能作出基本判斷，對績效較差的部門或項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)警，向系統(tǒng)用戶進(jìn)行主動推送。

2、績效信息查詢。通過績效查詢，快速搜尋出部門（單位）的項(xiàng)目預(yù)算績效信息，包括績效目標(biāo)申報(bào)信息、前評價(jià)、跟蹤評價(jià)和績效后評價(jià)情況，對比自評價(jià)和第三方評價(jià)差異，展示常規(guī)性項(xiàng)目歷年預(yù)算績效變化情況，羅列出人大代表、專家和社會公眾對預(yù)算項(xiàng)目的績效評分。

3、重點(diǎn)績效監(jiān)督功能。系統(tǒng)在一般監(jiān)督基礎(chǔ)上，對區(qū)人大（績效聽證、滿意度評價(jià)）、區(qū)財(cái)政局、區(qū)審計(jì)局（績效審計(jì)）等重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算績效進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，全過程跟蹤監(jiān)控重點(diǎn)項(xiàng)目的績效目標(biāo)管理、績效跟蹤、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、績效評價(jià)情況及績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用。

4、執(zhí)行跟蹤監(jiān)督功能。結(jié)合《閔行區(qū)人大常委會關(guān)于開展部門預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的暫行辦法》提出的，依托區(qū)人大常委會預(yù)算監(jiān)督小組對19個(gè)重點(diǎn)單位的部門預(yù)算進(jìn)行執(zhí)行跟蹤監(jiān)督的方式，將該流程和執(zhí)行跟蹤情況在系統(tǒng)模塊中予以體現(xiàn)。

5、代表專家參與功能。人大代表、項(xiàng)目利益相關(guān)者以及社會公眾借助閔行“代表微助手”或登錄聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)等多種手段，在線參與預(yù)算績效管理滿意度評價(jià)。根據(jù)監(jiān)督需要，系統(tǒng)還可邀請預(yù)算或者行業(yè)專家對人大重點(diǎn)項(xiàng)目績效情況進(jìn)行第三方評價(jià)，為人大加強(qiáng)區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目績效監(jiān)督提供信息支撐。

二、人大預(yù)算績效管理監(jiān)督重點(diǎn)項(xiàng)目滿意度評價(jià)依據(jù)框架研究

滿意度評價(jià)是指以問題為導(dǎo)向，以重點(diǎn)監(jiān)督項(xiàng)目為載體，聚焦政府全面實(shí)施預(yù)算績效管理的體制機(jī)制障礙和結(jié)果應(yīng)用瓶頸，根據(jù)預(yù)算績效管理要素構(gòu)建起一套能夠普遍適用于各類重點(diǎn)監(jiān)督項(xiàng)目的系統(tǒng)評價(jià)依據(jù)和指標(biāo)體系框架，形成對政府預(yù)算績效管理開展情況和實(shí)效的“量化”評價(jià)，并據(jù)此提出針對性、可操作性的改進(jìn)意見。

（一）基本原則

常委會開展預(yù)算績效管理監(jiān)督重點(diǎn)項(xiàng)目滿意度評價(jià)是人大監(jiān)督方式的實(shí)踐創(chuàng)新，應(yīng)遵循以下原則：

1、堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向，聚焦預(yù)算管理評價(jià)。一方面，評價(jià)應(yīng)圍繞項(xiàng)目投入管理情況、預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用情況展開評價(jià);不局限于對政府預(yù)算績效管理“片段”的具體過程評價(jià)，而應(yīng)著眼于對全過程預(yù)算績效管理的實(shí)效性評價(jià)。另一方面，應(yīng)回避與財(cái)政、預(yù)算部門開展的項(xiàng)目重點(diǎn)評價(jià)和自評價(jià)重疊，站在更為超脫和宏觀的視角，聚焦政府預(yù)算績效管理改革中的主要問題和不足。

2、客觀依據(jù)為主觀評價(jià)服務(wù)?？茖W(xué)建立一套具備完整評價(jià)維度、指標(biāo)權(quán)重、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的滿意度評價(jià)指標(biāo)體系，并形成相應(yīng)的具體資料和信息支撐，供常委會作為評價(jià)依據(jù)，使常委會組成人員的意見得到更準(zhǔn)確表達(dá)，確保評價(jià)依據(jù)充分又規(guī)范可行。

3、代表評議與公眾評價(jià)相結(jié)合。在常委會成員滿意度評價(jià)之前，先行組織完成公眾滿意度問卷調(diào)查，并撰寫問卷分析報(bào)告，供常委會成員現(xiàn)場評價(jià)作為參考。

4、評價(jià)依據(jù)相對穩(wěn)定和保持開放相結(jié)合。一方面，評價(jià)依據(jù)應(yīng)對接預(yù)算績效管理現(xiàn)狀，側(cè)重對項(xiàng)目預(yù)算管理薄弱點(diǎn)的反映，重點(diǎn)關(guān)注績效信息應(yīng)用和整改落實(shí)情況。指標(biāo)框架保持相對穩(wěn)定，以確保不同項(xiàng)目評價(jià)結(jié)果橫向可比以及同一項(xiàng)目評價(jià)結(jié)果縱向可比。另一方面，評價(jià)依據(jù)和指標(biāo)體系需適時(shí)調(diào)整，保持開放并具有一定前瞻性，以保證評價(jià)的可持續(xù)性，確保人大對政府預(yù)算績效改革的有效監(jiān)督和方向指引。

（二）評價(jià)思路

1、基本要素

（1）評價(jià)目的。全面履行人大常委會職責(zé)，以重點(diǎn)項(xiàng)目為載體，通過評價(jià)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算績效管理存在的不足，提出意見和建議，并督促政府相關(guān)部門予以改進(jìn)。

（2）評價(jià)主體和對象。評價(jià)主體是人大常委會組成人員;評價(jià)對象是人大常委會確定的年度預(yù)算績效管理監(jiān)督重點(diǎn)項(xiàng)目。如2018年閔行區(qū)確定區(qū)農(nóng)委的“美麗鄉(xiāng)村長效管理”項(xiàng)目和區(qū)綠容局的“慢行步道”項(xiàng)目。

（3）評價(jià)內(nèi)容。一是對項(xiàng)目投入管理的滿意度評價(jià)，以回應(yīng)項(xiàng)目與預(yù)算的匹配性;二是對項(xiàng)目預(yù)算績效管理及其結(jié)果應(yīng)用情況的滿意度評價(jià)，以回應(yīng)項(xiàng)目全過程預(yù)算績效管理的完整性、規(guī)范性和有效性;三是對項(xiàng)目績效聽證結(jié)果處理意見回應(yīng)及整改落實(shí)情況的滿意度評價(jià)，以回應(yīng)聽證結(jié)果落實(shí)的有效性。

（4）評價(jià)方式。采取“座談?wù){(diào)研+公眾滿意度調(diào)查+常委會組成人員現(xiàn)場評價(jià)”的方式。首先，常委會組織相關(guān)人員，按照事先制定的調(diào)研方案和問卷提綱，以全面獲取項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施及預(yù)算績效管理的相關(guān)信息，形成直觀判斷;其次，委托有關(guān)機(jī)構(gòu)開展項(xiàng)目受益對象調(diào)查，以了解社會公眾對項(xiàng)目預(yù)算績效的直觀感受，調(diào)查結(jié)果作為評價(jià)參考依據(jù);最后，常委會組成人員按照評價(jià)依據(jù)，參考項(xiàng)目相關(guān)信息，現(xiàn)場獨(dú)立進(jìn)行滿意度評價(jià)，最終匯總形成項(xiàng)目評價(jià)結(jié)果及分析報(bào)告。

（5）評價(jià)結(jié)果應(yīng)用。一要建立評價(jià)結(jié)果的反饋和通報(bào)制度，將評價(jià)結(jié)果分析報(bào)告書面反饋區(qū)政府及相關(guān)部門，并將評價(jià)結(jié)果通報(bào)區(qū)委;二是在規(guī)定范圍內(nèi)公開評價(jià)結(jié)果，擴(kuò)大公眾參與度;三是隨著滿意度評價(jià)機(jī)制的不斷完善，探索建立以滿意度評價(jià)為基礎(chǔ)的責(zé)任追究機(jī)制。

2、評價(jià)依據(jù)

常委會預(yù)算績效管理監(jiān)督重點(diǎn)項(xiàng)目滿意度評價(jià)依據(jù)主要由四部分構(gòu)成：

（1）項(xiàng)目投入管理情況。項(xiàng)目整體預(yù)算編制是否合理，項(xiàng)目實(shí)施和預(yù)算資源投入是否匹配，配套資金是否到位，預(yù)算部門（單位）是否根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容的變化及時(shí)申請預(yù)算調(diào)整，避免預(yù)算資金閑置浪費(fèi)等，是人大預(yù)算監(jiān)督關(guān)注的重點(diǎn)。

（2）項(xiàng)目全過程預(yù)算績效管理及其結(jié)果應(yīng)用。作為預(yù)算項(xiàng)目的責(zé)任主體和管理主體，預(yù)算部門（單位）負(fù)責(zé)推進(jìn)項(xiàng)目全過程預(yù)算績效管理。項(xiàng)目預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用的有效性是評價(jià)重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，通過對結(jié)果應(yīng)用有效性的評價(jià)，督促績效管理的完整性和程序規(guī)范性。這部分內(nèi)容是整個(gè)評價(jià)體系的核心。

（3）項(xiàng)目績效聽證結(jié)果應(yīng)用。政府對常委會績效聽證結(jié)果處理意見的回應(yīng)和建議落實(shí)情況，體現(xiàn)了人大預(yù)算項(xiàng)目績效聽證結(jié)果落實(shí)的有效性，是影響常委會組成人員對項(xiàng)目滿意度評價(jià)的重要因素。

（4）公眾滿意度調(diào)查結(jié)果。常委會事先安排公眾滿意度調(diào)查，將調(diào)查結(jié)果和分析報(bào)告作為滿意度評價(jià)依據(jù)。調(diào)查結(jié)果是影響滿意度評價(jià)的重要參考資料，不作為評價(jià)指標(biāo)賦權(quán)，不計(jì)入評價(jià)結(jié)果。

3、框架設(shè)計(jì)

本著兼顧依據(jù)充分和操作可行的原則，評分框架主要設(shè)計(jì)思路如下：（1）遵循“結(jié)果導(dǎo)向”，分別圍繞目標(biāo)管理、跟蹤管理和評價(jià)管理各環(huán)節(jié)的結(jié)果應(yīng)用情況展開。

（2）每一管理環(huán)節(jié)（二級指標(biāo)），分解為“要素完整性”和“結(jié)果應(yīng)用有效性”兩重評價(jià)維度（三級指標(biāo)）。每一評價(jià)維度下，結(jié)合對應(yīng)環(huán)節(jié)的管理內(nèi)容和特點(diǎn)，附有具體解釋和對應(yīng)項(xiàng)目情況梳理的相關(guān)支撐信息，供常委會組成人員評價(jià)時(shí)參考。

（3）滿意度評價(jià)僅在表1的一級、二級指標(biāo)維度做出。表2的11項(xiàng)三級指標(biāo)僅作為評價(jià)依據(jù)參考，不賦權(quán)，不作評價(jià)。

4、框架權(quán)重

權(quán)重體現(xiàn)指標(biāo)的相對重要性，賦權(quán)的過程也是指標(biāo)選擇的過程。評價(jià)環(huán)節(jié)所使用的指標(biāo)權(quán)重，可根據(jù)專家填寫調(diào)查表（判斷矩陣）的方式獲得，也可以依據(jù)經(jīng)驗(yàn)判斷給出參考權(quán)重。

5、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

評價(jià)指標(biāo)對應(yīng)選項(xiàng)分為“滿意、基本滿意、一般、不太滿意、不滿意”五個(gè)等級。常委會組成人員僅需要參考相關(guān)信息，依主觀判斷進(jìn)行現(xiàn)場滿意度評價(jià)。結(jié)果匯總后，將采用李克特量表（評分加總式量表最常用的一種），即分別對五個(gè)等級依次賦值“5，4，3，2，1”，再按照指標(biāo)權(quán)重加權(quán)計(jì)算平均數(shù)，作為滿意度評價(jià)的最終結(jié)果。 （作者單位：閔行區(qū)人大常委會預(yù)算工委）