加快推進江蘇省貨運結(jié)構(gòu)調(diào)整的對策研究

徐 攀

(江蘇省交通運輸廳 規(guī)劃研究中心，江蘇 南京 210001)

2017年末，中央經(jīng)濟工作會議提出調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)，減少公路貨運量、增加鐵路貨運量。2018年9月，國務院印發(fā)了《推進運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動計劃(2018—2020年)》[1]，提出以推進大宗貨物運輸公轉(zhuǎn)鐵、公轉(zhuǎn)水為主攻方向，重點在京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)、汾渭平原等區(qū)域推進運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整。運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整不僅是打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)、污染防治攻堅戰(zhàn)的重要舉措，也是降低企業(yè)物流成本、增強實體經(jīng)濟競爭力、發(fā)揮各運輸方式比較優(yōu)勢、實現(xiàn)運輸系統(tǒng)效益最大化的有效途徑。目前，江蘇省正處于工業(yè)化后期，經(jīng)濟社會正面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展的艱巨任務。江蘇省近7成冶鐵、煉鋼、化工、煤電等產(chǎn)業(yè)集中于沿江兩岸，無法適應長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)沿江綠色生態(tài)廊道的要求，亟需轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)型升級。沿江港口承接了中西部地區(qū)60%以上的轉(zhuǎn)運物資，長江中上游地區(qū)大型企業(yè)所需的90%的外貿(mào)原油、70%的外貿(mào)鐵礦、20%的集裝箱均通過江蘇沿江港口中轉(zhuǎn)[2]，江蘇省貨運結(jié)構(gòu)仍有很大的優(yōu)化調(diào)整空間。當前，面對長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級要求，以及藍天保衛(wèi)戰(zhàn)和污染防治攻堅戰(zhàn)的重要任務，江蘇省加快調(diào)整優(yōu)化運輸結(jié)構(gòu)勢在必行。

1 江蘇省貨運結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

1.1 現(xiàn)狀

目前，江蘇省已經(jīng)初步形成綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，各種運輸方式得到了充分發(fā)展，貨運物流在支撐產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、發(fā)展外向型經(jīng)濟等方面發(fā)揮了重要作用。2017年，江蘇省完成全社會貨運量23.4億t、貨運周轉(zhuǎn)量9 727億t·km。

（1）從貨運結(jié)構(gòu)分析，公路貨運量在全社會貨運中占比超過50%，鐵路不到3%。高能耗、高污染的公路貨運是主體，現(xiàn)已承擔了江蘇省55%左右的貨運量，而鐵路貨運所占份額逐年下降，由2008年的4%下降為2%左右，2017年僅為2.4%。同時，鐵路貨物周轉(zhuǎn)量在全社會貨物周轉(zhuǎn)量中的比重也處于較低水平，2017年僅為3.0%，低于全國平均水平(14%)，更是遠低于美國、俄羅斯等國家40%以上的鐵路貨物周轉(zhuǎn)量比重。2017年江蘇省貨運量及貨物周轉(zhuǎn)量與全國水平比較[3-4]如表1所示。

（2）從貨種結(jié)構(gòu)分析，公路、水路承擔了大量的大宗物資運輸。2017年，公路貨運中大宗物資運量約為6.5億t，占全省公路貨運量的50.7%，主要為礦建、水泥、鋼鐵、煤炭、石油、礦石等大宗物資；水路運輸中，礦建、煤炭、金屬礦石、鋼鐵、石油5大貨種貨運量達到7.4億t，占全省水路貨運量的86.4%；而鐵路大宗物資占比較少，僅不到6%。大量的大宗物資依靠公路、水路運輸。

（3）從國際貨運分析，江蘇省約2/3的外貿(mào)集裝箱由上海、青島等省外港口進出；95%的進出口貨物通過上海浦東機場出運。據(jù)統(tǒng)計，71.6%的外貿(mào)集裝箱直接由公路運輸至上海、青島等省外沿海港口進出運，27.4%通過江蘇沿江、沿海港口進出運。在航空貨運中，國際貨郵占比低于全國平均水平，貨物主要由上海進出。2017年，江蘇省機場共完成貨郵吞吐量57.1萬t，其中國際及地區(qū)貨郵吞吐量5.2萬t，占比僅為9.1%，遠低于全國的34.9%(2017年全國機場完成貨郵運輸量705.9萬t，其中國際及地區(qū)完成貨郵運輸量246.3萬t，占比34.9%)。目前，江蘇省洲際貨運航線僅開通6條，全省95%的進出口貨物通過上海浦東機場出運，上海浦東國際機場對江蘇省國際機場貨運的“虹吸效應”非常明顯。

綜上，在當前江蘇省貨運結(jié)構(gòu)中，公路運輸占主導地位的特征，一方面抬高了物流成本，另一方面加劇了能源、資源消耗和環(huán)境的惡化，應積極引導公路貨運加快向鐵路、水運轉(zhuǎn)移。

1.2 存在的問題

（1）鐵路貨運能力緊張。目前，江蘇省具有貨運能力的鐵路線路主要包括京滬鐵路(北京—上海)、隴海鐵路(連云港東—蘭州西)、寧啟鐵路(林場—南通)、寧蕪鐵路(南京—蕪湖)、寧西鐵路(南京—西安)和新長鐵路(新沂—長興)，并且這些線路還擔負著客運任務。長期以來，由于鐵路貨運運力緊張，鐵路貨運量占比不到3%，貨運任務主要由公路、水運承擔。

表1 2017年江蘇省貨運量及貨運周轉(zhuǎn)量與全國水平比較表Tab.1 Comparison of jiangsu province's freight volume and turnover with the national level in 2017

（2）多式聯(lián)運發(fā)展相對滯后。在基礎(chǔ)設(shè)施上，港口集疏運設(shè)施有待完善，目前不足以支撐多式聯(lián)運的高效運轉(zhuǎn)。江蘇省內(nèi)除南京港、連云港港、徐州港、鎮(zhèn)江港、無錫內(nèi)河港等少數(shù)港口開展了鐵水聯(lián)運業(yè)務外，大量重要的港口、港區(qū)尚未引入鐵路專用線。在業(yè)務量上，以港口集裝箱海鐵聯(lián)運為例，連云港港海鐵聯(lián)運占港口集裝箱吞吐量的比重僅為2%左右，國際通常在20%左右，美國為40%，法國為35%，印度為25%，遠低于國際水平。

（3）內(nèi)河集裝箱水運優(yōu)勢未充分發(fā)揮。江蘇省內(nèi)河水運資源得天獨厚，目前全省集裝箱生成量約2 200萬標箱，絕大部分通過公路、鐵路運至本省沿江沿海港口或上海等周邊港口外運，通過內(nèi)河運輸?shù)募b箱量不足1%。與浙江等周邊省份相比，江蘇省內(nèi)河等級航道里程是浙江的2倍，集裝箱生成量與其基本相當，但內(nèi)河集裝箱運量僅為其1/2，外貿(mào)箱量較少，內(nèi)河集裝箱運輸市場亟待拓展。

（4）長距離公路運輸仍占較大比重。根據(jù)相關(guān)調(diào)查，2016年5月對徐州63個公路貨運企業(yè)377個運輸班次跟蹤調(diào)查，徐州發(fā)往外地的800 km以上運輸班次占比26.4%，貨運量占比27.7%，平均運距達到832.8 km。徐州在外地營運的車輛800 km以上運輸班次占比57.6%，貨運量占比70.2%，平均運距達到1 761.3 km。相對鐵路、水運等運輸方式，公路運輸運輸成本較高，能耗消耗較大，其合理經(jīng)濟運距應在500 km以內(nèi)，超過500 km應選擇更經(jīng)濟的鐵路、水運等運輸方式。從徐州的抽樣調(diào)查案例可以看出，當前江蘇省公路運輸中存在較大比例的長距離運輸。反觀國外發(fā)達國家的情況，美國800 km以上的運輸，一般由鐵路承擔，美國以鐵路“馱背運輸”方式完成的貨運量約占鐵路貨運總量的1/3。

2 加快推進江蘇省貨運結(jié)構(gòu)調(diào)整的對策

通過對美國、歐盟等國外發(fā)達國家多式聯(lián)運發(fā)展經(jīng)驗可知[5-7]，發(fā)展鐵路多式聯(lián)運并加以政策引導意義重大。一方面，應發(fā)揮鐵路在多式聯(lián)運中的骨干作用。結(jié)合江蘇省擁有江海湖河的水運資源優(yōu)勢，江蘇應優(yōu)先發(fā)展鐵水聯(lián)運作為多式聯(lián)運的主要方式，在多式聯(lián)運的內(nèi)陸運輸中大力發(fā)展鐵路的干線運輸作用，同時加強鐵路與港口的無縫銜接，解決多式聯(lián)運“最后一公里”問題。另一方面，應發(fā)揮政策引導作用。歐盟通過資金補助、稅收減免、運輸政策等多措并舉，鼓勵多式聯(lián)運發(fā)展。江蘇省一直以來是全國改革探索的先行區(qū)，今后應積極探索多式聯(lián)運相關(guān)政策，支持和引導多式聯(lián)運發(fā)展。

（1）構(gòu)建鐵路貨運通道，加快推進貨運鐵路網(wǎng)建設(shè)。依托沿江、沿海、京滬、陸橋國家物流大通道在江蘇省布局，優(yōu)化通道內(nèi)運輸結(jié)構(gòu)。系統(tǒng)謀劃貨運干線鐵路網(wǎng)布局，加快通道內(nèi)高速鐵路建設(shè)、既有鐵路擴能改造，釋放鐵路貨運潛能，實現(xiàn)主要通道客貨分線。一是沿江通道，加快推進南、北沿江鐵路建設(shè)，依托京滬鐵路、寧啟鐵路、寧蕪鐵路等既有鐵路，吸納長江中上游、京滬沿線等地區(qū)大宗物資由沿江港口中轉(zhuǎn)，加強沿江港口鐵水聯(lián)運，提高貨物中轉(zhuǎn)效率。二是沿海通道，推進鹽通鐵路(鹽城—南通)建設(shè)，規(guī)劃研究沿海高速鐵路，依托新長鐵路、寧啟鐵路南通至啟東段、滬通鐵路(上?！贤?，實現(xiàn)通道內(nèi)客貨分線。規(guī)劃研究三門峽至洋口港、蚌埠至大豐鐵路，加強與淮河生態(tài)經(jīng)濟帶沿線地區(qū)的聯(lián)系。三是陸橋通道，依托隴海、京滬鐵路，利用京杭運河、內(nèi)河等省干線航道，發(fā)揮內(nèi)河大宗物資低成本運輸優(yōu)勢，打造徐州、連云港、淮安等中轉(zhuǎn)基地。四是京滬通道，依托京滬鐵路、京滬高速公路、京杭運河等運輸線路，進一步加強通道內(nèi)公水、鐵水聯(lián)運設(shè)施建設(shè)，強化沿江區(qū)域與京津冀、渤海灣等地區(qū)的貨運聯(lián)系。

（2）實施鐵路進港，構(gòu)建以鐵路為骨干的多式聯(lián)運體系。以國家主要港口和沿江沿海重點港區(qū)為重點，加快集疏運鐵路建設(shè)，構(gòu)建以鐵路為骨干的多式聯(lián)運體系。加強港區(qū)集疏港鐵路與干線鐵路和碼頭堆場的銜接，重點推進與京滬鐵路、寧啟鐵路、隴海鐵路、新長鐵路、滬通鐵路等干線鐵路銜接；優(yōu)化鐵路港前站布局，鼓勵集疏港鐵路向堆場、碼頭作業(yè)區(qū)延伸，加快港區(qū)鐵路裝卸場站及配套設(shè)施建設(shè)，打通鐵路進港“最后一公里”[8]。重點推進南京港龍?zhí)陡蹍^(qū)、西壩港區(qū)，蘇州港太倉港區(qū)，連云港港連云港區(qū)、徐圩港區(qū)，南通港通海港區(qū)、通州灣港區(qū)，鹽城港大豐港區(qū)等疏港鐵路專(支)線規(guī)劃建設(shè)，形成以鐵水聯(lián)運為特色的貨運鐵路網(wǎng)絡(luò)。推進大型工礦企業(yè)和物流園區(qū)鐵路專用線建設(shè)，充分利用已有鐵路專用線能力，大幅提高鐵路運輸比例。

（3）充分發(fā)揮水運資源優(yōu)勢，大力發(fā)展內(nèi)河集裝箱運輸。一是推進內(nèi)河集裝箱運輸體系建設(shè)。重點發(fā)展蘇北至連云港港、蘇北經(jīng)蘇中至太倉港或南京港等長江港口、蘇南至太倉港內(nèi)河集裝箱航線，發(fā)展內(nèi)河集裝箱運輸核心通道。以太倉港、連云港港、南京港為樞紐，以內(nèi)河中心港區(qū)為節(jié)點，構(gòu)建江蘇省內(nèi)河集裝箱運輸體系。二是加快集裝箱鐵水聯(lián)運發(fā)展。鼓勵鐵路、港口、航運等企業(yè)加強合作，促進海運集裝箱通過鐵路集疏港，發(fā)展鐵水聯(lián)運班列。加快培育3 ～ 4個龍頭骨干多式聯(lián)運經(jīng)營企業(yè)。鼓勵和支持多式聯(lián)運企業(yè)依托示范工程開展模式創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新，加大多式聯(lián)運示范成果的推廣使用。

（4）積極探索貨運政策，引導長距離公路運輸向鐵路和水運轉(zhuǎn)移。通過政策引導長距離公路貨運向鐵路、水運轉(zhuǎn)移。一是加大公路運輸“治超”力度。調(diào)整完善公路超限檢測站點布局，加強公路超限檢測站點建設(shè)、運行管理，實施交警路政駐站聯(lián)合執(zhí)法和流動聯(lián)合執(zhí)法。建立健全全省貨運車輛違法超限超載黑名單管理制度和嚴重違法失信聯(lián)合懲戒制度。二是加強與鐵路部門合作，探索建立企業(yè)與中國鐵路總公司的戰(zhàn)略合作關(guān)系，爭取中國鐵路總公司對江蘇運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持，在推進疏港鐵路建設(shè)、中歐班列開行、增加大宗物資鐵路運力、制定合理鐵路運價[9]等方面給予政策保障，推動公路大宗物資運輸向鐵路轉(zhuǎn)移。三是鼓勵內(nèi)河水運發(fā)展，對從事內(nèi)河運輸并達到相應標準的企業(yè)，實行相關(guān)稅收減免政策，采取稅收杠桿給予內(nèi)河運輸稅費減免、優(yōu)惠等措施，促進航運市場發(fā)展。四是對運輸從單一公路貨運向多式聯(lián)運模式轉(zhuǎn)變的企業(yè)，政府給予一定的稅收減免政策；通過資金、土地等政策傾斜，支持多式聯(lián)運樞紐設(shè)施建設(shè)，加大站場建設(shè)投資，完善集疏運體系，提升多式聯(lián)運效率。系。推進運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整是一個系統(tǒng)工程，需要系統(tǒng)謀劃、多措并舉、重點突破，并充分結(jié)合經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、貨運需求變化、新業(yè)態(tài)新模式，推動江蘇省貨運結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

3 結(jié)束語

推進江蘇省貨運結(jié)構(gòu)調(diào)整，對支持實體經(jīng)濟發(fā)展、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、推動江蘇省高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。目前，江蘇省形成了公路運輸占主導地位的特征。通過分析江蘇省貨運結(jié)構(gòu)存在的主要問題，在充分學習借鑒國外多式聯(lián)運發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，有針對性地從鐵路建設(shè)、發(fā)揮水運優(yōu)勢、探索貨運政策等方面提出發(fā)展對策，充分發(fā)揮各種運輸方式的比較優(yōu)勢，加快建設(shè)現(xiàn)代綜合交通運輸體