城市軌道交通PPP項(xiàng)目存在的問題及對(duì)策建議

摘 要：近年來PPP模式在我國交通類項(xiàng)目的應(yīng)用情況看，由于對(duì)PPP模式的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)不成熟，導(dǎo)致某些在交通物流類領(lǐng)域內(nèi)的試點(diǎn)項(xiàng)目難以達(dá)到預(yù)期的“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享”效果。政府的財(cái)政壓力并沒有得到真正的緩解。本文簡述了目前我國PPP模式發(fā)展中存在的問題，提出相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：軌道交通；PPP模式；對(duì)策與經(jīng)濟(jì)；交通項(xiàng)目

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2019.07.207

1 交通物流類PPP項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，PPP模式的投資方式越來越受到投資者的青睞。財(cái)政部PPP中心截至2016年4月的統(tǒng)計(jì)顯示，交通運(yùn)輸類PPP項(xiàng)目投資額將達(dá)到4.5萬億元，居各大行業(yè)之首。2016年5月，從國家發(fā)展改革委員會(huì)發(fā)布的相關(guān)交通基本設(shè)施工程中提到，未來我國將重點(diǎn)建設(shè)的交通項(xiàng)目有303項(xiàng)，涉及的總投資金額有4.7萬億元，且這些項(xiàng)目以城市軌道交通和城際鐵路為主。然而，我們PPP類項(xiàng)目異常迅速的發(fā)展卻在近年有所放緩。如新疆東經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)分別就2016-2017年的政府投資項(xiàng)目進(jìn)行了審核并停止。緊接而來的是新疆其他地區(qū)也紛紛停止了相關(guān)地PPP類項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目均是政府投資類項(xiàng)目。其次，除了新疆地區(qū)，其他地區(qū)也出現(xiàn)了類似的情況，如湖南省近日暫停了百分之八十以上的PPP類項(xiàng)目，對(duì)未暫停的項(xiàng)目要求整改，并隨時(shí)通報(bào)整改進(jìn)度。不到五年，PPP類項(xiàng)目從發(fā)展迅猛到連續(xù)被政府叫停，這意味著什么？從相關(guān)專家的分析可知，PPP類項(xiàng)目的叫停是為了防止投資風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)債危機(jī)，這也是我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的當(dāng)務(wù)之急。

綜上分析可知PPP類項(xiàng)目退庫的背后主要存在以下幾個(gè)問題：一是項(xiàng)目所在地政府財(cái)政負(fù)債嚴(yán)重；二是PPP類項(xiàng)目招投標(biāo)過程審核不嚴(yán)格，存在諸多不妥之處；三是不符合相關(guān)文件規(guī)定，其本質(zhì)上違反了國家招投標(biāo)法相關(guān)法律法規(guī)。

2 城市軌道交通PPP模式存在的問題與對(duì)策

雖然我們目前大量推行PPP類交通建設(shè)模式，但從2013年開始，只有不到20%的PPP類建設(shè)項(xiàng)目最終簽訂了合作合同。因此，我們目前推行的PPP模式仍存在很多問題。主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

2.1 一般PPP類項(xiàng)目投資金額巨大，地方財(cái)務(wù)缺口大，而社會(huì)資本對(duì)PPP類項(xiàng)目的投資信心不足

自PPP類項(xiàng)目實(shí)施以來，雖然我國大力推行PPP模式。但從目前實(shí)施效果來看，主要投資來源于政府財(cái)政，而民間資本的投資沒有達(dá)到預(yù)期。分析可知，主要原因?yàn)椋捍蠖郟PP類項(xiàng)目屬于公益項(xiàng)目，這類項(xiàng)目具有投資金額大、持續(xù)時(shí)間長、收益周期長等特點(diǎn)。而社會(huì)資本更熱衷于投資短成本和短周期的項(xiàng)目。

對(duì)策：將城市軌道交通PPP類項(xiàng)目與TOD結(jié)合，通過土地綜合開發(fā)收益反哺。

TOD（公共交通導(dǎo)向開發(fā)）作為一種新的土地開發(fā)模式，將城市公共交通建設(shè)與土地開發(fā)整合到一起。不僅能夠?yàn)檐壍澜煌ㄩ_發(fā)提供項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)費(fèi)，同時(shí)軌道交通的開發(fā)也能帶動(dòng)周邊土地的價(jià)格。且考慮到軌道交通開發(fā)周期一般較長，如不與周邊土地開發(fā)一起，很少有社會(huì)資本對(duì)其進(jìn)行投資。但將軌道交通線路、站點(diǎn)和其周邊的土地資源一起開發(fā)，可以用土地資源的收益來彌補(bǔ)軌道交通項(xiàng)目建設(shè)成本。真正上實(shí)現(xiàn)雙贏的目標(biāo)。

2.2 PPP類項(xiàng)目法律法規(guī)不明確性

隨著2013年P(guān)PP類項(xiàng)目實(shí)施以來，我國并沒有對(duì)PPP類項(xiàng)目進(jìn)行相應(yīng)的法律法規(guī)的完善?，F(xiàn)行的一些關(guān)于PPP類項(xiàng)目的法律法規(guī)在地區(qū)內(nèi)部實(shí)行。且國家不同部門對(duì)于PPP類項(xiàng)目的規(guī)范不同，如國家發(fā)展改革委和財(cái)政部對(duì)于PPP類項(xiàng)目的要求和規(guī)范就不同。這導(dǎo)致許多項(xiàng)目采用PPP類模式，而實(shí)際不符合PPP類項(xiàng)目的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。最終導(dǎo)致這些項(xiàng)目工程質(zhì)量差，不符合設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范等問題。

對(duì)策：國家出臺(tái)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；地方在國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上制定符合地區(qū)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

首先，國家應(yīng)根據(jù)目前實(shí)行的相關(guān)法律法規(guī)，在頂層上設(shè)計(jì)和制定PPP類項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。進(jìn)一步規(guī)范PPP類項(xiàng)目招投標(biāo)、項(xiàng)目施工與管理、項(xiàng)目驗(yàn)收等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。同時(shí)，相關(guān)地方應(yīng)該積極響應(yīng)國家要求，仔細(xì)研讀和深刻理解國家制定的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范并執(zhí)行。且在不違反國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的基礎(chǔ)上，制定符合地方情況的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

2.3 政府缺乏PPP類項(xiàng)目的管理經(jīng)驗(yàn)，重融資輕管理。

大多PPP類項(xiàng)目屬于公益項(xiàng)目，由政府部門主導(dǎo)融資過程。而政府部門對(duì)于項(xiàng)目的施工管理缺乏經(jīng)驗(yàn)，最終導(dǎo)致項(xiàng)目不能按照預(yù)期完成。且政府部門只關(guān)注PPP在融資方式上的作用，那么PPP模式和私人部門為政府墊錢的BT模式?jīng)]有太多區(qū)別，現(xiàn)實(shí)中，很多地方政府就是將一些BT項(xiàng)目偽裝成PPP項(xiàng)目，這樣就無法引入私人部門的現(xiàn)金管理、技術(shù)來提升項(xiàng)目運(yùn)作效率，這些現(xiàn)象嚴(yán)重阻礙了PPP的發(fā)展。

對(duì)策：加強(qiáng)對(duì)PPP類項(xiàng)目的管控，提高各部門合作效率，設(shè)立調(diào)價(jià)機(jī)制。

首先應(yīng)明確政府部門的職責(zé)，不僅需要對(duì)融資過程進(jìn)行管理，更要對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施和后期審核承擔(dān)責(zé)任。融資過程中，應(yīng)該充分發(fā)揮政府各部門之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立一條線審核機(jī)制，加快項(xiàng)目申報(bào)、審批和審核效率。

3 結(jié)語

交通物流類項(xiàng)目的公益性十分突出，前期投資大、建設(shè)周期長、專業(yè)性強(qiáng)且關(guān)系國計(jì)民生，因此在應(yīng)用PPP模式時(shí)如何提升項(xiàng)目的盈利空間，提高社會(huì)資本的參與積極性是目前研究的重點(diǎn)內(nèi)容。本文對(duì)軌道交通PPP項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)和運(yùn)作流程進(jìn)行了具體的分析和介紹，并找出了PPP項(xiàng)目在應(yīng)用過程中存在的問題并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

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作者簡介：王一冰（1976-），女，山東青島人，研究生，講師，研究方向：綠色低碳交通。