政府產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革路徑比較研究

惲薇 李葉妍

【摘 要】應(yīng)時(shí)代和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，傳統(tǒng)監(jiān)管的弊端催生了政府產(chǎn)業(yè)監(jiān)管新一輪體制改革，沿循國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革實(shí)踐之路，深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)同發(fā)達(dá)國(guó)家之間的差距，發(fā)現(xiàn)監(jiān)管體制改革一般規(guī)律下的特殊性，有利于新時(shí)期我國(guó)進(jìn)一步深化產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革創(chuàng)新。

【Abstract】 In response to the requirements of the times and industrial development， the drawbacks of traditional regulation system have given birth to a new round of the government industrial regulation system reform. Along the way of the practice of the industrial regulation system reform at home and abroad， we have a profound understanding of the gap between the developed countries and China. And it is beneficial to deepen the reform and innovation of the industrial regulation system in China during the new era through discovering the particularity under the general rules of the regulation system reform.

【關(guān)鍵詞】產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制；路徑比較；改革創(chuàng)新；新時(shí)期

【Keywords】 industrial regulation system； comparison of the path； reform and innovation； new era

【中圖分類號(hào)】F203 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1673-1069（2019）02-0039-03

1 引言

當(dāng)前，我國(guó)大力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對(duì)創(chuàng)新政府管理與監(jiān)管體制機(jī)制提出了新的更高的要求。放眼全球，各國(guó)政府無(wú)論在壟斷產(chǎn)業(yè)還是非壟斷產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管體制改革路徑選擇方面有共通之處又存在一定差異，發(fā)現(xiàn)各國(guó)改革實(shí)踐一般規(guī)律下的特殊性，可以為新時(shí)期我國(guó)進(jìn)一步深化產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革創(chuàng)新提供有價(jià)值的借鑒。

2 發(fā)達(dá)國(guó)家政府產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革路徑比較

本研究將監(jiān)管對(duì)象大體分為自然壟斷產(chǎn)業(yè)和非自然壟斷產(chǎn)業(yè)兩種類型，選取美國(guó)、英國(guó)兩個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家，重點(diǎn)分析其在兩個(gè)產(chǎn)業(yè)類型領(lǐng)域的監(jiān)管體制改革實(shí)踐并總結(jié)普遍經(jīng)驗(yàn)，其中，自然壟斷產(chǎn)業(yè)以油氣產(chǎn)業(yè)為例，非自然壟斷產(chǎn)業(yè)以金融業(yè)為例。

2.1 發(fā)達(dá)國(guó)家自然壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革路徑

自然壟斷產(chǎn)業(yè)方面，目前發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)實(shí)行激勵(lì)性監(jiān)管或放松監(jiān)管是大體趨勢(shì)，可以總結(jié)為監(jiān)管改革三步走路徑，即首先破除行政性壟斷，其次取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域價(jià)格管控，最后加強(qiáng)外部性監(jiān)管[1]。

2.1.1 美國(guó)：由全面監(jiān)管到放松監(jiān)管

美國(guó)的天然氣產(chǎn)業(yè)起步于20世紀(jì)初，相應(yīng)的政府產(chǎn)業(yè)監(jiān)管也開(kāi)始較早。1938年第一部產(chǎn)業(yè)監(jiān)管法律《天然氣法》（the Natural Gas Act）①的確立標(biāo)志著美國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)政府監(jiān)管開(kāi)始，聯(lián)邦和州分級(jí)監(jiān)管體制初步建立：聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)作為獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)州際管道監(jiān)管，各州公用事業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)州內(nèi)監(jiān)管。 “州際天然氣公司訴聯(lián)邦電力委員會(huì)”和“菲利普斯石油公司訴威斯康星州”兩案判決后，1954年起天然氣生產(chǎn)商價(jià)格及管道公司價(jià)格全部管轄權(quán)歸委員會(huì)所有，開(kāi)啟全面監(jiān)管格局②。直至20世紀(jì)70年代，美國(guó)國(guó)內(nèi)天然氣嚴(yán)重短缺，《天然氣政策法》應(yīng)運(yùn)而生，做出1985年起取消價(jià)格監(jiān)管的重要修改。自此至20世紀(jì)90年代初，美國(guó)處于放松產(chǎn)業(yè)監(jiān)管階段，能源監(jiān)管委員會(huì)第436號(hào)令、第500號(hào)令等一系列法律法令陸續(xù)發(fā)布，將天然氣運(yùn)輸服務(wù)價(jià)格監(jiān)管置于合理范圍內(nèi)，完全解除了井口價(jià)格管制和銷售市場(chǎng)管制。1992-2000年，能源監(jiān)管委員會(huì)又通過(guò)第636號(hào)令、第637號(hào)令及其AB令，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了以管道環(huán)節(jié)為競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制突破口的全產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革。

2.1.2 英國(guó)：由強(qiáng)制性監(jiān)管到激勵(lì)性監(jiān)管

英國(guó)在石油天然氣監(jiān)管方面的體制也比較完善，1934年《石油（生產(chǎn)）法案》、1964年《大陸架法》、1986年《天然氣法案》、1987年《石油法》及1995年《石油和海底管道法》，構(gòu)成了油氣產(chǎn)業(yè)完整的監(jiān)管制度框架③。英國(guó)對(duì)油氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管采用政府與企業(yè)合作監(jiān)管模式，1998年成立的油氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)督會(huì)由政府和100%私有化油氣公司代表組成，PILOT領(lǐng)導(dǎo)小組則對(duì)產(chǎn)業(yè)監(jiān)督會(huì)進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了政府與市場(chǎng)在產(chǎn)業(yè)監(jiān)管上的互補(bǔ)關(guān)系與互動(dòng)機(jī)制。與美國(guó)基本同步，英國(guó)在20世紀(jì)七八十年代，壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管理念也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，由強(qiáng)制性監(jiān)管發(fā)展為激勵(lì)性監(jiān)管，且與行業(yè)市場(chǎng)化同步進(jìn)行。

2.2 發(fā)達(dá)國(guó)家非自然壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革路徑

非自然壟斷產(chǎn)業(yè)方面，加強(qiáng)金融監(jiān)管已成國(guó)際大勢(shì)，尤其2008年金融危機(jī)后各國(guó)監(jiān)管體制改革的訴求更為迫切[2]。根據(jù)《金融監(jiān)管的結(jié)構(gòu)：全球市場(chǎng)的路徑與挑戰(zhàn)》（2008）④報(bào)告中的劃分，世界主要國(guó)家的金融監(jiān)管模式大致分為功能監(jiān)管、機(jī)構(gòu)監(jiān)管、綜合監(jiān)管和雙峰監(jiān)管，代表性國(guó)家分別對(duì)應(yīng)美國(guó)、中國(guó)、英國(guó)和澳大利亞。

2.2.1 美國(guó)：由功能監(jiān)管到雙峰監(jiān)管

美國(guó)實(shí)行以美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)為主的功能監(jiān)管體制。功能監(jiān)管保留了分立監(jiān)管的基本體制，對(duì)于相同的金融行為可交叉監(jiān)管。1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》增加了美聯(lián)儲(chǔ)傘式監(jiān)管功能，使其成為兼管銀行、證券、保險(xiǎn)行業(yè)的聯(lián)邦級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。同時(shí)，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)監(jiān)管非聯(lián)儲(chǔ)會(huì)員銀行，國(guó)家信用社管理局負(fù)責(zé)監(jiān)管參加聯(lián)邦保險(xiǎn)的信用社，三個(gè)機(jī)構(gòu)均為獨(dú)立的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)[3]。美國(guó)證券交易委員會(huì)負(fù)責(zé)證券監(jiān)督和管理，是直屬聯(lián)邦的獨(dú)立準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)。美國(guó)各州還設(shè)有州內(nèi)監(jiān)管部門，即州銀行，主要負(fù)責(zé)對(duì)本州注冊(cè)的銀行進(jìn)行監(jiān)管，并且?guī)缀跛凶?cè)銀行都參加了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)，因而要接受聯(lián)邦和州金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的雙重監(jiān)管。但由于多個(gè)聯(lián)邦級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)并存、聯(lián)邦級(jí)和州級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)并存，形成監(jiān)管職能交叉重疊。2008年，美國(guó)提出了涵蓋短中長(zhǎng)期的最優(yōu)監(jiān)管框架改革方案，不再區(qū)分銀行、保險(xiǎn)等行業(yè)，而是按照監(jiān)管目標(biāo)及風(fēng)險(xiǎn)類型劃分為市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管、宏觀審慎監(jiān)管、商業(yè)行為監(jiān)管三個(gè)層次，并將雙峰監(jiān)管作為最優(yōu)模式與長(zhǎng)期目標(biāo)⑤。

2.2.2 英國(guó)：由綜合監(jiān)管到雙峰監(jiān)管

英國(guó)在20世紀(jì)80年代以前與美國(guó)一樣采用分立監(jiān)管模式，但進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后進(jìn)行了一系列改革，形成了綜合監(jiān)管模式。1998年《英格蘭銀行法》賦予英格蘭銀行獨(dú)立制定貨幣政策的能力，隨后英格蘭銀行、證券投資委員會(huì)和其他金融自律組織聯(lián)合成立了金融服務(wù)局，并于2000年通過(guò)《金融市場(chǎng)與服務(wù)法案》。金融服務(wù)局維護(hù)整個(gè)金融系統(tǒng)穩(wěn)定，內(nèi)設(shè)有金融穩(wěn)定委員會(huì)和金融市場(chǎng)穩(wěn)定局，負(fù)責(zé)金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管及維護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益。綜合監(jiān)管模式更適于金融市場(chǎng)較小的國(guó)家，但其集中統(tǒng)一、缺乏競(jìng)爭(zhēng)約束的機(jī)制可能會(huì)降低監(jiān)管效率并導(dǎo)致尾部風(fēng)險(xiǎn)，從而引起金融不穩(wěn)定⑥。因而英國(guó)深刻反思原有監(jiān)管體制的審慎性不足，于2012年頒布新的《金融服務(wù)法案》，撤銷原金融服務(wù)局，代之以金融政策委員會(huì)，維護(hù)整體穩(wěn)定職能不變；成立審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局，分別負(fù)責(zé)對(duì)吸收存款機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司和系統(tǒng)重要性投資公司等進(jìn)行審慎監(jiān)管及對(duì)所有在英金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行行為監(jiān)管，雙峰監(jiān)管體制正式確立。

3 政府產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家作為監(jiān)管理論起步較早、監(jiān)管改革實(shí)踐較為領(lǐng)先的國(guó)家，其改革路徑可供我國(guó)未來(lái)監(jiān)管改革參考的經(jīng)驗(yàn)更豐富、借鑒意義更強(qiáng)。

3.1 自然壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的啟示

對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革路徑，以油氣產(chǎn)業(yè)為例，大部分發(fā)達(dá)國(guó)家在油氣運(yùn)輸環(huán)節(jié)打破壟斷、完成市場(chǎng)化改革的同時(shí)實(shí)行了放松監(jiān)管政策，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)；而我國(guó)目前依然采用上下游一體化少數(shù)央企經(jīng)營(yíng)體制，不向第三方開(kāi)放，縱向一體的缺陷日漸突出，同時(shí)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)出現(xiàn)下降趨勢(shì)，嚴(yán)重依賴國(guó)家管理和補(bǔ)貼。對(duì)于流通環(huán)節(jié)和煉化環(huán)節(jié)，廠商價(jià)格和井口價(jià)格監(jiān)管都已解除，是競(jìng)爭(zhēng)性的；而在我國(guó)，這兩個(gè)環(huán)節(jié)由少數(shù)企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，雖然近年來(lái)在零售層面三大油氣企業(yè)逐步與民企合作，但仍占據(jù)絕大部分份額，市場(chǎng)壁壘固化，同時(shí)煉化環(huán)節(jié)審批過(guò)嚴(yán)反而形成逆向調(diào)節(jié)，形成低水平產(chǎn)能過(guò)剩。并且我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家在監(jiān)管制度方面的差距尤為突出，發(fā)達(dá)國(guó)家壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管改革自始至終都在國(guó)家及監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒布法律法令后依法實(shí)施，監(jiān)管制度體系較為完整，而我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及法律法規(guī)則較為滯后和缺位。因而，下一步監(jiān)管體制改革需要加大力度推進(jìn)市場(chǎng)化改革與相關(guān)法律法規(guī)“廢改立”。

3.2 非自然壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的啟示

與英美等發(fā)達(dá)國(guó)家非自然壟斷產(chǎn)業(yè)，如金融業(yè)的監(jiān)管改革相比，我國(guó)過(guò)去的金融監(jiān)管體制屬于典型的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式，2017年成立的國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)使我國(guó)金融監(jiān)管由機(jī)構(gòu)監(jiān)管的分立監(jiān)管體制向雙峰監(jiān)管體制邁出了一大步。但我國(guó)資本市場(chǎng)仍處于新興及轉(zhuǎn)軌發(fā)展階段，金融創(chuàng)新和金融科技的浪潮洶涌而來(lái)，目前我國(guó)政府尚未找準(zhǔn)金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間的合理平衡，仍面臨被傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)“俘獲”的可能。且面對(duì)新興金融風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)缺少對(duì)應(yīng)的金融行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)（諸如美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局、英國(guó)的金融行為監(jiān)管局），相關(guān)法律也處于被動(dòng)補(bǔ)漏的階段，急需加快新一輪監(jiān)管體制改革步伐。

4 新時(shí)期我國(guó)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革創(chuàng)新方向與建議

前文精準(zhǔn)定位了當(dāng)前我國(guó)監(jiān)管體制改革所處階段和國(guó)際差距，由此提出新時(shí)期我國(guó)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革創(chuàng)新方向與建議。

4.1 處理好政監(jiān)政企關(guān)系，把握監(jiān)管現(xiàn)代化“脈搏”

在我國(guó)監(jiān)管體制改革過(guò)程中，如何處理政監(jiān)關(guān)系直接影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置及監(jiān)管決策。根據(jù)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化和政府職能轉(zhuǎn)變的要求，我國(guó)政府產(chǎn)業(yè)監(jiān)管應(yīng)采用政監(jiān)分開(kāi)模式，實(shí)現(xiàn)政策制定與政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的合理制衡。至于政府與市場(chǎng)關(guān)系的處理，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)政企分開(kāi)的市場(chǎng)化改革，鼓勵(lì)政府發(fā)揮以激勵(lì)性監(jiān)管為主、服務(wù)與引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的職能，健全事中事后監(jiān)管，加強(qiáng)監(jiān)管科技滲透與創(chuàng)新，推動(dòng)形成大市場(chǎng)、大監(jiān)管、大服務(wù)的監(jiān)管現(xiàn)代化格局[4]。

4.2 充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)監(jiān)管效能，呈現(xiàn)新時(shí)期監(jiān)管新面貌

國(guó)家專門設(shè)立金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)統(tǒng)籌監(jiān)管及防控金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從而大力推動(dòng)金融監(jiān)管專業(yè)化、統(tǒng)籌化、功能化、責(zé)任化。下一步改革的重點(diǎn)應(yīng)是不斷強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)在統(tǒng)籌監(jiān)管與功能監(jiān)管方面的職能，更加重視行為監(jiān)管，指導(dǎo)其他分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，持續(xù)激活宏微觀“雙動(dòng)能”，從宏觀上控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從微觀上把握各類新興機(jī)構(gòu)爆發(fā)式增長(zhǎng)的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)與職責(zé)。在新時(shí)期新格局下建立穿透式監(jiān)管機(jī)制，防止監(jiān)管套利和監(jiān)管俘獲，力促金融行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立，融入全球“雙峰監(jiān)管”改革趨勢(shì)，呈現(xiàn)監(jiān)管新面貌。

4.3 推動(dòng)國(guó)企產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)掘產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制新空間

新一輪國(guó)企產(chǎn)權(quán)制度改革，將為民間資本參與國(guó)企經(jīng)營(yíng)投資活動(dòng)、構(gòu)建激勵(lì)性監(jiān)管體制提供廣闊空間。一方面，自然壟斷型國(guó)有企業(yè)應(yīng)加大產(chǎn)權(quán)制度改革力度，降低行業(yè)壟斷特征；另一方面，非自然壟斷業(yè)務(wù)也應(yīng)逐步降低甚至取消準(zhǔn)入門檻，引入民間資本或境外資本，形成多元化競(jìng)爭(zhēng)。在當(dāng)前監(jiān)管仍顯薄弱的基礎(chǔ)上，通過(guò)引入市場(chǎng)化機(jī)制、突破雙重經(jīng)濟(jì)體制，構(gòu)建激勵(lì)相容、市場(chǎng)取向的新時(shí)期產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制框架，對(duì)于建立和完善現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系也將發(fā)揮重要作用。

4.4 完善相關(guān)法律體系，為深化體制改革保駕護(hù)航

監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)依法行使其監(jiān)管權(quán)力、履行其監(jiān)管義務(wù)，反壟斷法律等相關(guān)法律法規(guī)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行其監(jiān)管職責(zé)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)監(jiān)管透明度不足制約著社會(huì)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督，阻礙了監(jiān)管體制改革進(jìn)程，因此，應(yīng)首先完善監(jiān)管專門法律法規(guī)，建立起產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的信息公開(kāi)制度基礎(chǔ)，向公眾公布監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管依據(jù)、過(guò)程與結(jié)果，真正強(qiáng)化政府公信力、提升監(jiān)管效能。

【注釋】

①劉戒驕：《美國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管及其啟示》， 載《天然氣經(jīng)濟(jì)》2005年第1期，第21-26，79頁(yè)。

②范必，等：《 中國(guó)油氣改革報(bào)告》，北京：人民出版社， 2016年版，第 168-169頁(yè)。

③馬衛(wèi)華， 董佳：《 英國(guó)石油天然氣監(jiān)管法律制度探析》， 載《華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2008年第6期，第32-36頁(yè)。

④G30. The Structure of Financial Supervision： Approaches and Challenges in a Global Marketplace ，Washing-ton. DC， 2008，p10-70.

⑤吳云， 史巖：《監(jiān)管割據(jù)與審慎不足：中國(guó)金融監(jiān)管體制的問(wèn)題與改革》，載《 經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2016年第5期，第30-35頁(yè)。

⑥張曉樸， 盧釗：《金融監(jiān)管體制選擇：國(guó)際比較、良好原則與借鑒》，載《國(guó)際金融研究》 2012年第9期，第79-87頁(yè)。

【參考文獻(xiàn)】

【1】G. J. Stigler. The Theory of Economic Regulation[J]. Bell Journal of Economics& Management Science， 1971， 2（1）：3-21.

【2】李葉妍.新監(jiān)管新體制下中國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境評(píng)估[J]. 財(cái)經(jīng)智庫(kù)，2019（1）：92-102.

【3】李葉妍，汪海.建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系 理順政府與市場(chǎng)關(guān)系的改革實(shí)踐——十八大以來(lái)深化經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)踐綜述[J].中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊（中），2018（35）：98-101.

【4】王敏，徐晉濤，黃卓. 能源體制改革：有效的市場(chǎng)，有為的政府[J]. 國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2014（04）：37-53.