助推PPP規(guī)范健康發(fā)展

據(jù)財(cái)政部官網(wǎng)消息，財(cái)政部金融司有關(guān)負(fù)責(zé)人日前就《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》）中的重要內(nèi)容，進(jìn)行了詳細(xì)解讀。

泛化濫用PPP增加風(fēng)險(xiǎn)隱患

推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共服務(wù)供給，是黨中央、國務(wù)院作出的一項(xiàng)重大決策部署。近年來，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)方面在制度建設(shè)、政策扶持、示范引領(lǐng)、信息公開等方面規(guī)范推進(jìn)PPP工作，推動(dòng)了一批項(xiàng)目落地，在穩(wěn)增長、促改革、惠民生等方面發(fā)揮了積極作用。但實(shí)踐中也出現(xiàn)了泛化濫用PPP、超出財(cái)政承受能力上項(xiàng)目甚至借PPP名義變相舉債等一些突出問題，增加了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

為推動(dòng)PPP回歸本源、規(guī)范發(fā)展，按照中央關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的系列決策部署，財(cái)政部在規(guī)范項(xiàng)目庫管理、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、加強(qiáng)示范引領(lǐng)等方面采取了一系列措施，PPP項(xiàng)目的整體質(zhì)量和規(guī)范運(yùn)作水平得到有效提升。但實(shí)踐中，一些地方在對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)上存在差異，各參與方心存顧慮，PPP推進(jìn)步伐明顯放緩。

對(duì)于規(guī)范的PPP項(xiàng)目，要堅(jiān)定不移地大力推進(jìn)

PPP是一項(xiàng)長期的事業(yè)。規(guī)范有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施，對(duì)于激發(fā)市場主體特別是民營資本活力，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板和公共服務(wù)提質(zhì)增效，助力做好“六穩(wěn)”工作，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，具有突出重要意義。出臺(tái)《實(shí)施意見》，就是要貫徹“既要規(guī)范、也要發(fā)展”的總體要求，進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、凝聚共識(shí)，重申基本立場：即對(duì)于規(guī)范的PPP項(xiàng)目，要堅(jiān)定不移地大力推進(jìn);對(duì)于不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，要限期整改完善，構(gòu)成違法違規(guī)舉債的，要堅(jiān)決予以嚴(yán)肅問責(zé)，牢牢守住不新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的底線。希望通過傳遞明確的政策信號(hào)，能夠穩(wěn)定市場預(yù)期，提振市場信心，推動(dòng)PPP事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

明確PPP項(xiàng)目正負(fù)面清單

《實(shí)施意見》在“四個(gè)不得”以及前期一系列規(guī)范要求的基礎(chǔ)上，采取正負(fù)面清單相結(jié)合的方式，細(xì)化了規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)具備的條件以及不規(guī)范的PPP項(xiàng)目的具體表現(xiàn)形式。

《實(shí)施意見》明確指出，規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成的財(cái)政支出責(zé)任，是以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)納入預(yù)算管理。為防止地方政府假借PPP名義舉債融資，避免增加地方政府隱性債務(wù)，對(duì)于不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，《實(shí)施意見》明確應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)予以整改，構(gòu)成違法違規(guī)舉債融資的應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)予以問責(zé)。

限制財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)新上政府付費(fèi)項(xiàng)目

從實(shí)踐情況看，由于政府付費(fèi)項(xiàng)目的全部回報(bào)均來源于政府方，一些參與方為規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)，通過承諾固定回報(bào)、約定回購安排、弱化績效約束等方式，固化政府支出責(zé)任，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，將社會(huì)資本的股權(quán)投資行為變成政府還本付息的舉債融資行為。

考慮到政府付費(fèi)是PPP項(xiàng)目的三種回報(bào)機(jī)制之一，通過建立按效付費(fèi)機(jī)制，可以合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮社會(huì)資本專業(yè)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效，《實(shí)施意見》在明確規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)具備公益屬性、長期合作、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、績效掛鉤、財(cái)政可承受等條件的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了對(duì)新上政府付費(fèi)項(xiàng)目的審慎要求，即財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。同時(shí)，嚴(yán)禁通過將政府付費(fèi)項(xiàng)目與無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)的使用者付費(fèi)項(xiàng)目打捆，或者增加少量使用者付費(fèi)內(nèi)容等方式規(guī)避上述要求，該地區(qū)新上項(xiàng)目中使用者付費(fèi)的比例應(yīng)高于項(xiàng)目全生命周期成本的10%。此外，按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，對(duì)于污水、垃圾處理等實(shí)際有使用者付費(fèi)，但因?qū)嵭惺罩蓷l線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目作了例外規(guī)定。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國2519個(gè)已實(shí)施PPP項(xiàng)目的行政區(qū)（包括省、市、縣三級(jí)）中，已有1144個(gè)行政區(qū)的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%。限制這些地區(qū)新上政府付費(fèi)項(xiàng)目，不僅有助于督促該地區(qū)統(tǒng)籌做好項(xiàng)目開發(fā)計(jì)劃和中長期財(cái)政規(guī)劃，防止中長期財(cái)政支出壓力過快增長，而且有助于發(fā)揮社會(huì)資本的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，充分挖掘PPP項(xiàng)目的潛在市場價(jià)值，提高市場化運(yùn)營水平。

《實(shí)施意見》印發(fā)之日起，財(cái)政部門將不再受理財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%地區(qū)新的政府付費(fèi)項(xiàng)目入庫申請(qǐng)。

規(guī)定新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出

《實(shí)施意見》規(guī)定，新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出，主要考慮：一是防止部分地區(qū)通過政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算大量安排PPP項(xiàng)目支出，“放大分母”，規(guī)避一般公共預(yù)算10%的硬性約束;二是政府性基金預(yù)算“以收定支”，且各年度收支規(guī)模波動(dòng)較大、不確定性強(qiáng)，從中安排PPP項(xiàng)目中長期補(bǔ)貼支出，會(huì)增加財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)，難以切實(shí)保障PPP項(xiàng)目合同履約;三是政府性基金預(yù)算是地方政府專項(xiàng)債券的主要償債來源，若再從政府性基金預(yù)算中安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出，容易造成“一女多嫁”，不僅加大地方政府償債壓力，也不利于PPP項(xiàng)目本身的可持續(xù)。

需要說明的是，納入政府性基金預(yù)算管理、實(shí)行?？顚Ｓ玫奈鬯?、垃圾處理費(fèi)等，可以按規(guī)定用于PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出。

六舉措優(yōu)化PPP發(fā)展環(huán)境

為了給PPP規(guī)范發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境，加大重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目的推進(jìn)力度，《實(shí)施意見》提出了以下舉措：一是鼓勵(lì)民資、外資參與，在中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和中國PPP基金投資中對(duì)民營企業(yè)參與項(xiàng)目給予優(yōu)先支持;二是加大融資支持，引導(dǎo)保險(xiǎn)資金、中國PPP基金加大股權(quán)投資力度，豐富社會(huì)資本進(jìn)入和退出渠道;三是明確重點(diǎn)領(lǐng)域，優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板及基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的項(xiàng)目;四是強(qiáng)調(diào)重諾守約，要求地方政府依法依規(guī)將規(guī)范的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出納入預(yù)算管理;五是加強(qiáng)PPP項(xiàng)目全流程信息公開，完善“能進(jìn)能出”的項(xiàng)目庫動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制;六是加強(qiáng)對(duì)不同實(shí)施階段項(xiàng)目的分類指導(dǎo)，督促各方做好采購、融資、建設(shè)等工作，推動(dòng)項(xiàng)目順利實(shí)施;七是強(qiáng)化PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫和專家?guī)旃芾?，加?qiáng)正面引導(dǎo)和監(jiān)督問責(zé)，發(fā)揮咨詢服務(wù)應(yīng)有作用。

入庫不是“一勞永逸”

從內(nèi)容上看，《實(shí)施意見》中的“正負(fù)面清單”基本都是對(duì)前期規(guī)定的細(xì)化和明確，符合《實(shí)施意見》要求的項(xiàng)目可以正常推進(jìn)實(shí)施。新的要求主要是財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%地區(qū)不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目和新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算安排運(yùn)營補(bǔ)貼支出，且分別只適用于新入庫的項(xiàng)目和新簽約的項(xiàng)目。

需要說明的是，項(xiàng)目庫是加強(qiáng)信息公開、促進(jìn)市場對(duì)接、接受社會(huì)監(jiān)督的媒介，“動(dòng)態(tài)管理”、“能進(jìn)能出”是項(xiàng)目庫的常態(tài)，入庫項(xiàng)目要持續(xù)推進(jìn)實(shí)施、更新信息、接受監(jiān)督、確保全生命周期規(guī)范運(yùn)作，并不是入了庫就“一勞永逸”。各參與方要獨(dú)立、客觀、全面地評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，不能簡單以項(xiàng)目是否入庫作為判定項(xiàng)目合規(guī)甚至放貸的條件。

財(cái)政部將會(huì)同有關(guān)方面加強(qiáng)對(duì)地方的督促和指導(dǎo)，真正把《實(shí)施意見》落到實(shí)處，促進(jìn)PPP規(guī)范健康發(fā)展。

（本刊編輯部摘編）