地方政府行政權(quán)責(zé)清單制度構(gòu)建研究
——以廣東省三個地級市部門權(quán)責(zé)清單為例

巫廣永

（中共肇慶市委黨校 政法教研室，廣東 肇慶 526070）

1 權(quán)責(zé)清單制度構(gòu)建的背景和意義

1.1 權(quán)責(zé)清單制度構(gòu)建的背景

1）監(jiān)督制約公權(quán)力是必要的。

近年來，我們黨一直致力于反腐敗，但怎么從源頭上加大反腐敗的力度，如何建立健全反腐敗制度，一直在多方探索。事實(shí)上，腐敗的源頭就是權(quán)力的濫用，反腐敗的關(guān)鍵就是要抓住腐敗的根源，即是如何限制公權(quán)力這個核心問題。我國戰(zhàn)國時(shí)期的《左傳》中說“國之大事，在祀與戎。”意思就是一個國家的大事，主要是祭祀與戰(zhàn)爭，其中對上天的祭祀是為了維護(hù)君權(quán)的合法性，“君權(quán)神授”“天命論”等君權(quán)思想是中國古代王朝權(quán)力來源和國家統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)，“君權(quán)”凌駕一切之上，君主利用絕對的權(quán)力對國家進(jìn)行殘暴的統(tǒng)治。而近代西方社會的社會契約論者看來：“國家權(quán)力是個人權(quán)利讓渡的集合體，國家是由契約者共同締造的”［1］2。恩格斯指出，“公權(quán)力（國家）是從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量”。從這些論述我們不難發(fā)現(xiàn)，公權(quán)力是從社會中產(chǎn)生，為了確保社會公平、調(diào)節(jié)沖突和維護(hù)正義而誕生的，社會的發(fā)展需要公權(quán)力（國家）的參與，但同時(shí)，公權(quán)力容易產(chǎn)生異化和腐敗，隨時(shí)可能侵害社會公眾的利益，英國歷史學(xué)家?？祟D說：“權(quán)力傾向于腐敗，絕對的權(quán)力傾向于絕對的腐敗?！泵系滤锅F說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止?！币虼耍珯?quán)力是一把雙刃劍，既要發(fā)揮公權(quán)力既有的作用，又需要對公權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和制約。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出要“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)責(zé)清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”［2］。我國地方各級政府的權(quán)力是由各級人民代表大會賦予的，政府的權(quán)力來自于人民，因此，政府權(quán)力應(yīng)該依法公開，還權(quán)于民，接受人民的監(jiān)督，這樣才能維護(hù)社會的公平與正義，避免出現(xiàn)社會問題。

2）列舉權(quán)責(zé)清單是監(jiān)督制約公權(quán)力的前提條件。

因?yàn)闄?quán)力是一個抽象的概念，我們很難對一個抽象的概念劃定界線，只有將抽象概念形象化、具體化才能真正實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的約束。因此，政府把自己手中的權(quán)力以清單的方式呈現(xiàn)出來，是政府從抽象到理性的回歸，從模糊到清晰的表達(dá)。如法國的讓·不丹所著的《國家六卷》中，提出清單式管理同政府權(quán)力相結(jié)合，從而達(dá)到制約政府權(quán)力的目的［3］。美國的《權(quán)利法案》（《THE BILL OF RIGHTS》），奠定了美國法治的基礎(chǔ)，然而《THE BILL OF RIGHTS》還可以翻譯成權(quán)利清單，即是將民眾的權(quán)利以清單的形式列舉出來，以明確和具體的方式展示民眾的權(quán)利，使之受到憲法和法律的保護(hù)。同樣，權(quán)責(zé)清單是從政府的角度，將政府權(quán)力能做哪些，不能做哪些列舉出來，把公權(quán)力明確和具體地展示并固定下來，把公權(quán)力曬在陽光之下，使人們能實(shí)現(xiàn)更好的監(jiān)督，因此，列清單是公權(quán)力形象化的最佳手段，更是公權(quán)力“被馴服”的前提條件。

3）權(quán)責(zé)清單的具體含義及演變。

權(quán)責(zé)清單的確切含義在學(xué)術(shù)界還停留在“仁者見仁，智者見智”的狀態(tài)，其中“對政府及其工作部門行使的公權(quán)力進(jìn)行全面梳理，依法界定每個部門、每個崗位的職責(zé)與權(quán)限，然后將職權(quán)目錄實(shí)施主體相關(guān)法律依據(jù)、工作流程及對應(yīng)責(zé)任等以清單形式列舉和圖解，并公之于眾”［1］4的定義，概括出了權(quán)責(zé)清單的基本含義和基本要素。事實(shí)上，我國現(xiàn)在使用的“權(quán)責(zé)清單”的概念是由“權(quán)力清單”演變而來的。剛開始探索權(quán)責(zé)清單制度時(shí)，我們的焦點(diǎn)在政府權(quán)力上，所以一開始使用的是“權(quán)力清單”的概念，但隨著對政府權(quán)責(zé)清單認(rèn)識的深入，我們發(fā)現(xiàn)政府的責(zé)任和政府的權(quán)力同等重要，以2015年3月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》“已經(jīng)建立權(quán)力清單的，要加快建立責(zé)任清單；尚未建立權(quán)力清單的，要把建立責(zé)任清單作為一項(xiàng)重要改革內(nèi)容，與權(quán)力清單一并推進(jìn)。”［4］為標(biāo)志，地方政府將權(quán)力清單的建設(shè)轉(zhuǎn)為權(quán)責(zé)清單的建設(shè)，這個過程也經(jīng)歷了權(quán)力清單和責(zé)任清單各自建設(shè)和“兩單融合”建設(shè)的兩個過程，目前全國范圍內(nèi)已經(jīng)達(dá)成對行政權(quán)力事項(xiàng)和責(zé)任事項(xiàng)進(jìn)行一體設(shè)計(jì)的權(quán)責(zé)清單模式［5］。

1.2 權(quán)責(zé)清單制度構(gòu)建的意義

1）權(quán)責(zé)清單有利于公權(quán)力的具體化。

正如上所述，權(quán)責(zé)清單是將“無形的權(quán)力”變成“有形的權(quán)力”的有效形式。首先，必須弄清楚權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力究竟有多少，并將這些權(quán)力公布出來，讓老百姓知道，在這基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)對權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督約束。其次，權(quán)責(zé)清單還將權(quán)力行使的過程具體化，將權(quán)力設(shè)定的依據(jù)、權(quán)力執(zhí)行的主體、權(quán)力行使的程序等一一列舉下來。最后，權(quán)責(zé)清單還把地方各級政府及其所屬工作部門掌握的各項(xiàng)公權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，并將權(quán)力以清單列表的方式公之于眾，接受社會監(jiān)督。因此權(quán)責(zé)清單有利于公權(quán)力的具體化，從而形成權(quán)責(zé)清晰、程序嚴(yán)密、運(yùn)行公開、監(jiān)督有效的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

2）權(quán)責(zé)清單有利于公權(quán)力的程序化。

過去我們對權(quán)力的行使更加強(qiáng)調(diào)的是實(shí)體的正義而非程序的正義。但實(shí)踐告訴我們，程序正義才是正義的歸宿，不能忽視權(quán)力行使的程序，只有程序正義才能有實(shí)體的正義。公權(quán)力行使的程序一般包括權(quán)力獲得的依據(jù)、權(quán)力的類型、權(quán)力執(zhí)行的主體、權(quán)力執(zhí)行的流程、權(quán)力責(zé)任的追究、權(quán)力傷害的補(bǔ)償?shù)鹊?，而?quán)責(zé)清單就是通過對這些權(quán)力程序的清晰界定和表達(dá)，真正確保公權(quán)力在法定的軌道上運(yùn)行。

3）權(quán)責(zé)清單有利于公權(quán)力的透明化。

清單既是權(quán)力的表達(dá)形式，也是權(quán)力的記錄依據(jù)。過去公眾對公權(quán)力的認(rèn)識都是諱莫如深，認(rèn)為都是“水很深”的地方，既不知道權(quán)力來自哪里，也不了解權(quán)力將要去到什么地方，因此都不敢對公權(quán)力提出絲毫質(zhì)疑。但是權(quán)責(zé)清單不僅把權(quán)力具體化，而且明確表達(dá)了權(quán)力的邊界，記錄權(quán)力運(yùn)行的軌跡，讓公權(quán)力成為了“浮在水面的一葉扁舟”，完全暴露在人們的視野當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)公權(quán)力良性運(yùn)行。

4）權(quán)責(zé)清單有利于公權(quán)力的法治化。

“一個成熟網(wǎng)絡(luò)型物流企業(yè)的形成平均需要12～15年時(shí)間，對于順豐來說，不能什么都要‘小火慢燉’，收購是快速擴(kuò)張的好方法?！崩顐フf。

法治的要義是依法治國，依法治政府，依法治官，說到底就是依法治公權(quán)力！列舉權(quán)責(zé)清單的主體是掌握公權(quán)力的地方各級政府，要地方各級政府都要有法治意識，因?yàn)楣珯?quán)力來自于憲法和法律規(guī)定，即政府的公權(quán)力不是無限的，是有限的，不是可以隨便設(shè)定的，是要根據(jù)憲法和法律的規(guī)定來獲得的，這種依據(jù)和授權(quán)可以以清單的形式窮盡，列舉出來，限定公權(quán)力邊界。如果公權(quán)力的行使超出了憲法和法律的規(guī)定，是要受到憲法和法律的監(jiān)督和制約的，不但每個公民個人要有法治意識，而且每個公職人員更要有法治意識、清單意識和權(quán)力邊界意識。

2 地方政府權(quán)責(zé)清單制度構(gòu)建的基本情況

以廣東省G市、Z市和Q市公布的市級權(quán)責(zé)清單為研究對象，通過對三地市級權(quán)責(zé)清單的比較研究，特別以三地的S局的部門權(quán)責(zé)清單為個案進(jìn)行對比分析，勾畫出當(dāng)前地方政府權(quán)責(zé)清單構(gòu)建的基本情況。

2.1 行政職權(quán)的分類和邏輯結(jié)構(gòu)

三地政府的權(quán)責(zé)清單都把行政職權(quán)分為行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政獎勵、行政制裁、行政確認(rèn)和其它10大類。

將行政職權(quán)進(jìn)行分類意味著這三地政府部門除了擁有以上10類行政職權(quán)外，再沒有超出清單列舉的其它行政職權(quán)。不僅如此，在這10大類行政職權(quán)基礎(chǔ)上，每類行政職權(quán)又再具體細(xì)分出若干職權(quán)子項(xiàng)。權(quán)責(zé)清單將行政職權(quán)分類的邏輯結(jié)構(gòu)如表1所示。

2.2 行政職權(quán)的數(shù)量

根據(jù)三地政府網(wǎng)站公布的情況看，G市政府公布了50個市級部門的權(quán)責(zé)清單，合計(jì)有5 412項(xiàng)職權(quán)，Z市政府也公布了50個市級部門的權(quán)責(zé)清單，合計(jì)有9 610項(xiàng)職權(quán)，Q市政府公布了47個市級部門的權(quán)責(zé)清單，合計(jì)有5 771項(xiàng)職權(quán)。

表1 行政職權(quán)分類的邏輯結(jié)構(gòu)

以三地S局為例，三地S局行使的6類行政職權(quán)，行政職權(quán)的數(shù)量如表2所示。

2.3 行政職權(quán)的構(gòu)成要素

三地政府的權(quán)責(zé)清單并不只是簡單地把各自職權(quán)數(shù)量列舉出來，而且把每項(xiàng)行政職權(quán)的構(gòu)成要素都列舉出來，具體包含了職權(quán)名稱、職權(quán)類別、行使主體（所屬部門）、審批對象、職權(quán)編碼、職權(quán)依據(jù)、責(zé)任事項(xiàng)、監(jiān)督方式八項(xiàng)內(nèi)容，而Q市S局的權(quán)責(zé)清單更加具體，還有涉及層級、本級具體職責(zé)權(quán)限、流程圖等要素（表3）。三地政府行政職權(quán)的構(gòu)成要素統(tǒng)計(jì)見表4。

3 比較三地政府權(quán)責(zé)清單發(fā)現(xiàn)的問題

雖然三地政府的職權(quán)分類是一樣的，但由于職權(quán)子項(xiàng)細(xì)分和統(tǒng)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)不一樣，因此統(tǒng)計(jì)出的職權(quán)數(shù)量差異較大。例如，同樣是“行政許可”，G市S局統(tǒng)計(jì)為6項(xiàng)職權(quán)，Q市S局統(tǒng)計(jì)為65項(xiàng)職權(quán)（表2），前者把“企業(yè)登記注冊”統(tǒng)計(jì)為1項(xiàng)行政職權(quán)，沒有計(jì)算“企業(yè)登記注冊”包含的職權(quán)子項(xiàng)，而后者則把包含在“企業(yè)登記注冊”里面的“營業(yè)單位開業(yè)登記”等細(xì)分職權(quán)子項(xiàng)也進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，“企業(yè)登記注冊”計(jì)算了50項(xiàng)職權(quán)。而Z市S局的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)就更加細(xì)分，例如，同樣的對于保健食品廣告的“行政處罰”，Z市S局將其統(tǒng)計(jì)為7項(xiàng)職權(quán)，但Q市S局只統(tǒng)計(jì)為1項(xiàng)職權(quán)。如果只根據(jù)三地各自網(wǎng)站公布的職權(quán)數(shù)量看，G市權(quán)責(zé)清單的行政職權(quán)數(shù)最少，Z市權(quán)責(zé)清單的行政職權(quán)數(shù)最多，但由于三地對職權(quán)子項(xiàng)細(xì)分和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一樣：Z市最細(xì)分，G市最宏觀，Q市居于中間。因此，僅從網(wǎng)站的數(shù)字來比較三地政府行政職權(quán)數(shù)量的多寡是不準(zhǔn)確的，也反映出三地政府對行政職權(quán)分類標(biāo)準(zhǔn)的模糊認(rèn)識，難以統(tǒng)計(jì)對比。

表3 行政職權(quán)的構(gòu)成要素

表4 三地政府行政職權(quán)的構(gòu)成要素

2）職權(quán)的法規(guī)依據(jù)不一。

當(dāng)前我們要建立社會主義法治國家，要有法治思維開展工作，但就權(quán)責(zé)清單的構(gòu)建就反映出我們的法治思維仍然不足。如以三地S局“行政檢查”的“流通領(lǐng)域商品質(zhì)量抽查檢驗(yàn)”職權(quán)為例（表5），同樣的行政職權(quán)，三地S局所列的法定依據(jù)都不一樣，即依據(jù)法規(guī)的程度不一樣、依據(jù)的法規(guī)的數(shù)量不一樣和依據(jù)相同的法規(guī)的表述不一樣。具體而言，G市S局的職權(quán)依據(jù)最簡單，只列舉了依據(jù)國務(wù)院的部門規(guī)章，而Z市和Q市S局的職權(quán)依據(jù)相對具體，不但依據(jù)國務(wù)院的部門規(guī)章，還依據(jù)由全國人大制定的具有更大法律效力的相關(guān)法律規(guī)定。這些都反映出三地政府部門對行政職權(quán)來源的認(rèn)識也是模糊的。

3）審批對象各異。

國務(wù)院發(fā)布權(quán)責(zé)清單編制標(biāo)準(zhǔn)的通知里，包含了要列舉審批對象一項(xiàng)，但目前這三地相同的職權(quán)所對應(yīng)的審批對象都也是不一致的，有的地方理解比較宏觀抽象，有的地方理解比較具體，有的地方甚至理解成審批對象就是職權(quán)行使主體。如G市S局“企業(yè)登記注冊”行政許可的審批對象是“內(nèi)資公司”，Z市S局“企業(yè)登記注冊”行政許可的審批對象是“法人、其他組織、自然人和企業(yè)”，Q市S局“企業(yè)登記注冊”行政許可的審批對象竟然是“Q市S局”。對“審批對象”的理解也五花八門，可見，各地對究竟什么是行政審批對象的認(rèn)識都是模糊的。

表5 三地政府權(quán)責(zé)清單比較

4）職權(quán)行使流程圖差異較大。

權(quán)責(zé)清單制度中的行政權(quán)力流程圖作為權(quán)責(zé)清單制度的重要組成部分，是政府行使行政權(quán)力的程序依據(jù)，對政府的行政行為起到了程序上的制約作用。同時(shí)，行政權(quán)力流程圖作為行政相對人運(yùn)用權(quán)責(zé)清單的一種重要指導(dǎo)方式，也對行政相對人起到了程序上的告知與說明作用。但目前三地權(quán)責(zé)清單的職權(quán)行使的流程圖“參差不齊”，難以起到相應(yīng)的作用。如同樣是“流通領(lǐng)域商品質(zhì)量抽查檢驗(yàn)”的行政檢查職權(quán)（表5），Z市S局并沒有列舉職權(quán)行使流程圖，Q市和G市S局都有列舉執(zhí)法流程圖（圖1），但兩者差異巨大。如G市S局對“流通領(lǐng)域商品質(zhì)量抽查檢驗(yàn)”設(shè)置了9步流程，而Q市S局卻設(shè)置了15步流程，前者第2步流程是后者的第5步流程，即G市S局從確定檢查的經(jīng)營者及執(zhí)法人員開始制作流程圖，但Q市S局在制定檢查方案前還有向省請示、制定年度檢查計(jì)劃和選擇承檢機(jī)構(gòu)的3步流程。在進(jìn)行完現(xiàn)場檢查后，Q市S局詳細(xì)列舉了如何處理合格與不合格的流程，止于“轉(zhuǎn)不合格后續(xù)處理”，但G市S局卻沒有詳細(xì)列舉如何檢驗(yàn)合格和不合格產(chǎn)品的詳細(xì)流程，而是指出檢查發(fā)現(xiàn)涉嫌商品質(zhì)量違法行為時(shí)，要進(jìn)行“立案調(diào)查、行政指導(dǎo)、建議、約談、示范”和“轉(zhuǎn)入行政處罰程序”等流程。

5）職權(quán)責(zé)任事項(xiàng)不夠明確。

“權(quán)責(zé)清單”的完整含義不但包含權(quán)力行使的界定還要明確責(zé)任的要求，并且要有配套的制度進(jìn)行問責(zé)，但當(dāng)前的權(quán)責(zé)清單只強(qiáng)調(diào)了權(quán)力的行使而忽視了責(zé)任的承擔(dān)。當(dāng)前三地政府權(quán)責(zé)清單對責(zé)任的列舉顯然是比較模糊的，如三地政府權(quán)責(zé)清單里面都設(shè)定了責(zé)任事項(xiàng)的構(gòu)成要素，但各自的內(nèi)容卻大相徑庭。如“流通領(lǐng)域商品質(zhì)量抽查檢驗(yàn)”的行政檢查職權(quán)（表5），Q市S局列舉了“計(jì)劃責(zé)任、抽樣責(zé)任、檢驗(yàn)責(zé)任、復(fù)檢責(zé)任、異議審核責(zé)任和處理責(zé)任”6方面的責(zé)任；G市S局也列舉了如“事前責(zé)任、抽檢責(zé)任、處置責(zé)任、移送責(zé)任、事后管理責(zé)任、其他責(zé)任”6方面的責(zé)任；而Z市S局責(zé)任事項(xiàng)一欄是完全空白，沒有列舉任何責(zé)任事項(xiàng)?？梢姡卣块T權(quán)責(zé)清單列舉的責(zé)任事項(xiàng)都是不完整，比較簡單，缺乏操作性，即具體的行政行為違反了相關(guān)的法規(guī)要承擔(dān)怎樣的責(zé)任后果并沒有清晰列舉出來。因此，應(yīng)該加強(qiáng)責(zé)任制度的建設(shè)，像列舉職權(quán)一樣列舉職責(zé)。

6）職權(quán)變相隱藏在“其它”類別中。

圖1 G市S局、Q市S局流通領(lǐng)域商品質(zhì)量抽查檢驗(yàn)流程圖

根據(jù)表2，三地S局的權(quán)責(zé)清單中，“其它”類行政職權(quán)的數(shù)量都排在該局各類行政職權(quán)的前列。如G市S局的“其它”類行政職權(quán)的數(shù)量僅次于“行政處罰”，數(shù)量排在第二位，而Z市和Q市S局的“其它”類行政職權(quán)的數(shù)量僅次于“行政處罰”和“行政許可”，數(shù)量排在第三位。這說明一是當(dāng)前對行政職權(quán)的分類不能涵蓋所有的政府權(quán)責(zé)行為，要使用比較模糊的“其它”類來補(bǔ)充；其次是“其它”類行政職權(quán)大量存在給行政權(quán)力行使保留了空間，行政權(quán)力變相隱藏在權(quán)責(zé)清單之中，容易被地方政府各個部門異化為部門尋租、損害公共利益的工具，成為保留隱形行政權(quán)力事項(xiàng)、保留應(yīng)取消權(quán)力事項(xiàng)以及設(shè)置行政權(quán)力“玻璃門”和“彈簧門”的重要途徑［6］。

4 進(jìn)一步完善地方政府權(quán)責(zé)清單制度構(gòu)建的對策

1）加強(qiáng)權(quán)責(zé)清單的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

目前三地政府的權(quán)責(zé)清單，雖然已經(jīng)進(jìn)行了一定程度的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，完善了權(quán)責(zé)分類標(biāo)準(zhǔn)的一致、權(quán)責(zé)清單的基本要素一致，但還存在職權(quán)細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)、職權(quán)法規(guī)依據(jù)和職權(quán)運(yùn)行流程不規(guī)范、不科學(xué)等問題。因此，還要在權(quán)責(zé)清單標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)上下功夫，一是要有效控制權(quán)責(zé)清單的模糊空間，提高權(quán)責(zé)清單的科學(xué)性。如明確職權(quán)細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)，要遵循“權(quán)責(zé)一致”和“職權(quán)一致”的原則，有權(quán)就應(yīng)該有責(zé)，有權(quán)就應(yīng)該有職，G市政府的職權(quán)數(shù)量統(tǒng)計(jì)的方式過于宏觀，忽視了大量的職權(quán)子項(xiàng)；Z市又太過細(xì)分，同一職權(quán)項(xiàng)目又被分割表述成若干方面，造成職權(quán)繁瑣，不利于歸類操作；唯獨(dú)Q市職權(quán)細(xì)分和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)比較合理。二是減少由于職權(quán)細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)不一致、職權(quán)法規(guī)依據(jù)不一致和職權(quán)運(yùn)行流程圖不一致所做成的“自由裁量權(quán)”過寬和混亂。要對行政執(zhí)法自由裁量權(quán)行使的條件、適用范圍、裁決幅度、事實(shí)要件的確定標(biāo)準(zhǔn)，作出準(zhǔn)確、科學(xué)、詳盡的規(guī)定。對比較重要的職權(quán)要作出更加科學(xué)細(xì)致的自由裁量的標(biāo)準(zhǔn)，如行政處罰遵循過罰相當(dāng)、處罰與教育相結(jié)合的原則，行政強(qiáng)制重點(diǎn)對強(qiáng)制的種類、程序和時(shí)限進(jìn)行細(xì)化、量化、具體化，行政征收重點(diǎn)對行政征收標(biāo)準(zhǔn)以及征、停、減、緩、免程序和權(quán)限進(jìn)行細(xì)化、量化、具體化等等［7］。

2）加強(qiáng)權(quán)責(zé)清單的程序化建設(shè)。

在司法上總有程序正義和實(shí)體正義之爭，結(jié)論是程序正義往往比實(shí)體正義更加重要，因?yàn)楣某绦虮厝粠砉慕Y(jié)果，但公正的結(jié)果并不意味著程序的公正。特別是對于公權(quán)力的行使，更加要保證其行使程序的公正性，才能確保公權(quán)力行使的結(jié)果公正。權(quán)責(zé)清單更應(yīng)該從公權(quán)力程序行使的角度作出更加嚴(yán)格的安排。當(dāng)前三地權(quán)責(zé)清單的職權(quán)行使流程圖參差不齊，行使相同行政職權(quán)所需的程序環(huán)節(jié)數(shù)量、重點(diǎn)環(huán)節(jié)和流程邏輯結(jié)構(gòu)都不一樣，這些“程序”上的差異，往往能導(dǎo)致不一樣的職權(quán)行使結(jié)果。因此，必須要在職權(quán)行使流程圖上下功夫，一是要確保流程圖涵蓋職權(quán)行使的所有環(huán)節(jié)；二是流程圖的環(huán)節(jié)之間應(yīng)該有閉合的邏輯關(guān)系；三是流程圖必須包含權(quán)力行使和權(quán)力失當(dāng)?shù)淖肪?；四是流程圖必須具有操作性和可回溯性。

3）加強(qiáng)權(quán)責(zé)清單的法治化建設(shè)。

“權(quán)責(zé)法定”是編制權(quán)責(zé)清單的基本要求，但從三地權(quán)責(zé)清單的法定依據(jù)看，同一職權(quán)的法定依據(jù)顯得五花八門、無所適從。一方面反映出目前我國的法律法規(guī)的復(fù)雜繁多，不但有全國人大通過的法律，國務(wù)院頒布行政法規(guī)、國務(wù)院部門制定的規(guī)章，還有地方人大作出的地方性法規(guī)等等，不一而足；另一方面，反映出地方政府部門“選擇性取法”的偏好，有的“選擇”依據(jù)全國人大通過的法律作為職權(quán)依據(jù)，有的“選擇”中央政府部門制定的規(guī)章作為職權(quán)依據(jù)，有的又“選擇”地方人大作出的地方性法規(guī)作為職權(quán)依據(jù)。雖然《中華人民共和國立法法》規(guī)定我國的法律淵源有法律、法規(guī)和規(guī)章，三者都是行政權(quán)的來源，但是同一職權(quán)的法定依據(jù)不一樣就會讓人對法治的權(quán)威性產(chǎn)生懷疑，雖然按照“法無授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”的原則制定權(quán)責(zé)清單，但是這里“法”的含義就值得深思，在《中華人民共和國立法法》的基礎(chǔ)上，應(yīng)該要樹立全國人大制定的法律和地方人大制定的地方法規(guī)根本遵循的“法治權(quán)威”，弱化行政法規(guī)和規(guī)章在指導(dǎo)構(gòu)建權(quán)責(zé)清單的作用，因?yàn)楫吘剐姓ㄒ?guī)和規(guī)章都是政府自身內(nèi)部的產(chǎn)物，有“自我授權(quán)”的嫌疑。

4）強(qiáng)化權(quán)責(zé)配置的科學(xué)性。

進(jìn)一步強(qiáng)化權(quán)責(zé)配置的科學(xué)性，首先要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和優(yōu)化政府職能。權(quán)責(zé)清單的基礎(chǔ)是政府職能的優(yōu)化，因此，權(quán)責(zé)清單的科學(xué)性要依賴于政府各部門之間如何科學(xué)配置行政職權(quán)，如市場監(jiān)管職能牽涉到多個監(jiān)管部門，只有在這些部門之間科學(xué)配置市場監(jiān)督管理的權(quán)責(zé)才能避免權(quán)責(zé)清單的相互重復(fù)、職責(zé)交叉、職責(zé)錯位等問題。其次是要優(yōu)化職權(quán)的分類。目前三地政府把職權(quán)分為8大類，但主要以行政處罰為主，然后其他類職權(quán)也是占比比較高的。一方面反映出三地政府部門的行政職權(quán)以“行政處罰”為主，依靠事后的懲罰性措施來維持監(jiān)管，手段比較單一和粗放。另一方面“其它”類行政職權(quán)比較多，行政職權(quán)的分類還不夠科學(xué)，還存在不少“灰色地帶”需要進(jìn)一步明確分類，科學(xué)管理。最后是加強(qiáng)權(quán)責(zé)清單橫向和縱向的覆蓋面。一方面在橫向上將權(quán)責(zé)清單制度覆蓋到地方所有的行政機(jī)關(guān)、群團(tuán)、事業(yè)單位；另一方面是要在縱向上把權(quán)責(zé)清單制度覆蓋到縣（區(qū)）級和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級基層政府，并且建立市級專屬、縣（區(qū)）級專屬、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級專屬的權(quán)責(zé)清單分級管理制度。

5）加強(qiáng)權(quán)責(zé)清單的責(zé)任機(jī)制建設(shè)。

從權(quán)力清單到權(quán)責(zé)清單的轉(zhuǎn)變，可以發(fā)現(xiàn)，權(quán)力不但要列舉出來，而且與權(quán)力并存的責(zé)任也需要列舉出來，如責(zé)任清單確定某部門具有“組織實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化法律、法規(guī)和規(guī)章”的職責(zé)，這同時(shí)也意味著其具有“組織實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化法律、法規(guī)和規(guī)章”的職權(quán)。而兩者之間的區(qū)別體現(xiàn)在不同法律關(guān)系中對權(quán)力的不同要求，行政職權(quán)側(cè)重于強(qiáng)調(diào)權(quán)力行使目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而行政職責(zé)則強(qiáng)調(diào)對權(quán)力的約束和控制。如果只有權(quán)力沒有責(zé)任，就是不符合“權(quán)責(zé)一致”原則，導(dǎo)致“一體兩面”關(guān)系的割裂。但當(dāng)前三地權(quán)責(zé)清單只強(qiáng)調(diào)了權(quán)力的行使而忽視了責(zé)任的承擔(dān)，表現(xiàn)在權(quán)責(zé)清單對責(zé)任的列舉的模糊性，列舉的責(zé)任事項(xiàng)不完整、有缺陷，因此，必須要像列舉職權(quán)一樣列舉職責(zé)，要將職權(quán)的責(zé)任具體化，要列明責(zé)任依據(jù)，要公開責(zé)任監(jiān)督方式和建立責(zé)任監(jiān)督的回應(yīng)機(jī)制來加強(qiáng)責(zé)任機(jī)制的建設(shè)。

6）加強(qiáng)權(quán)責(zé)清單的數(shù)字化建設(shè)。

當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)發(fā)展一日千里，要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的作用，提高政府的行政效率，更加方便服務(wù)群眾，履行政府的責(zé)任。三地的權(quán)責(zé)清單為實(shí)現(xiàn)這一目的，都設(shè)置了職權(quán)的在線服務(wù)。但就目前而言，三地權(quán)責(zé)清單能提供的在線服務(wù)水平還是不高，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)權(quán)責(zé)清單在線服務(wù)的水平。一是應(yīng)該著力提高權(quán)責(zé)清單可視化、便捷化程度，將政府權(quán)責(zé)清單與網(wǎng)上辦事有機(jī)結(jié)合起來。在網(wǎng)上辦事項(xiàng)目中，列出相關(guān)政府部門權(quán)責(zé)清單，便于公眾查找。同時(shí)應(yīng)該真正實(shí)現(xiàn)登記、審批等政務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上辦理，節(jié)省行政資源，為公眾提供更便捷服務(wù)。二是要進(jìn)一步把權(quán)責(zé)清單和政務(wù)服務(wù)結(jié)合起來，讓權(quán)責(zé)清單公共服務(wù)的功能真正發(fā)揮出來。目前權(quán)責(zé)清單雖然已經(jīng)公布在各地政府網(wǎng)頁上，但對公眾辦事而言，因其與政務(wù)服務(wù)的數(shù)字化平臺脫節(jié)，公眾辦事還是需要通過政府服務(wù)系統(tǒng)或者到線下政府服務(wù)大廳去辦理，權(quán)責(zé)清單系統(tǒng)還沒能實(shí)現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)跑路”、“讓百姓少跑路”的公共服務(wù)作用。一個有效而實(shí)際的辦法就是把權(quán)責(zé)清單和當(dāng)前的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)結(jié)合起來，從而一方面明晰政府權(quán)責(zé)的同時(shí)，又實(shí)現(xiàn)既為民服務(wù)的實(shí)用型權(quán)責(zé)清單。