農(nóng)村低保運轉(zhuǎn)中存在的問題

易丹

摘 要：農(nóng)村最低生活保障制度是對家庭人均收入低于當?shù)刈畹蜕顦藴实霓r(nóng)村居民，由國家和地方給予差額補助的社會救助制度。通過半結(jié)構(gòu)訪談和參與觀察法，筆者先后與江西九江易村許多受保對象、村民、村干部及官員有過多次深入交流，發(fā)現(xiàn)在低保運轉(zhuǎn)過程中存在著拼保、人情保、漏保、套保一些問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保；低保標準；低保人口；低保漏洞

筆者先后在2014至2018年的寒暑假回到易村，通過半結(jié)構(gòu)訪談和參與觀察法，先后與許多受保對象、村民、村干部及Q官員有過多次深入交流，發(fā)現(xiàn)在低保運轉(zhuǎn)過程中存在著以下一些問題。

一、拼保：官員與受保人“協(xié)商”分成

農(nóng)村低保制度是對家庭人均收入低于最低生活保障標準的農(nóng)村貧困人口實行的差額補助，其目標群體是貧困人口。《通知》（國發(fā)[2007]19號）規(guī)定，申請農(nóng)村低保制度，一般要由戶主本人申請。低保制度的目標群體應(yīng)以農(nóng)村貧困居民個人為基本單位，但在實踐中卻往往以戶為單位發(fā)放低保金。所謂拼保，是指由指定的名義低保戶與“隱低保戶”共同均分低保金，從而在事實上由兩戶或兩戶以上的居民共同享受一份低保資金的現(xiàn)象。

受訪的某位低保對象自述：“本來按文件的標準，我一年應(yīng)得到3060塊錢，但是我要把其中的一部分的錢分給Q官員”，在繼續(xù)追問下，該低保對象透露了一個“窮人圈”都明白的潛規(guī)則，他說：“為了得到低保，必須要討好這些官爺（Q官員），否則就難以得到這個名額，名額都是由他們決定的”。

經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這種現(xiàn)象在這些受低保的貧困人群中非常普遍。Q官員常常以種種方式暗示，以回扣的方式分攤了受保對象本應(yīng)足額拿到手的低保金，這已經(jīng)成了不成文的規(guī)則。這種“分配”方式實質(zhì)上是對那些應(yīng)該得到低保資金確實貧困的居民所應(yīng)享受的國家?guī)椭鷻?quán)利的剝奪，是對社會公平理念的實質(zhì)性違背。

二、人情保：虛設(shè)窮人，假扮窮人

最低生活保障制度是法律賦予每個公民在遭遇生活困境而不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供最低物質(zhì)生活需要的社會保障制度，既是現(xiàn)代社會每位公民應(yīng)該享有的生存權(quán)利，也是國家對其公民應(yīng)盡的義務(wù)。然而，在實踐中，農(nóng)村低保往往被一些經(jīng)辦人員利用而作為一種扭曲的鄉(xiāng)村治理手段。

人情保，即未達到農(nóng)村最低生活保障享受資格，而通過與低保資格評定人員的關(guān)系來享受低保補助的現(xiàn)象。包括兩種：其一是依靠與低保資格評定人員的某種血緣或裙帶關(guān)系而獲得低保資格。其二是通過“拉關(guān)系”等方式與低保資格評定人員達成某種承諾從而取得低保資格?，F(xiàn)實中，低保資格的評定權(quán)由村鎮(zhèn)干部掌握，故而可將這種特權(quán)作為治理鄉(xiāng)村取得居民支持的特殊手段。

在易村，根據(jù)Q官員提供的名單和地址，在我們訪問的低保對象中，我們發(fā)現(xiàn)一些特殊的“受保對象”——“富裕的窮人”，他們住著兩三層的小樓，家里冰箱、電視、空調(diào)等一應(yīng)俱全，很難想象這竟然是一個低保戶，有些這樣的低保戶甚至擁有兩個低保名額。為什么會有這種奇怪的現(xiàn)象，探訪得知，他們之所以能申請到低保金，往往是因為與Q官員有一定關(guān)系，比如有的是直系親屬，有的是親朋好友，也有的是利益關(guān)系。在申報農(nóng)村低保時，如在同等低收入條件下，或是能偽造自己是低收入家庭，只要和該官員有一定關(guān)系，就相對地獲得了優(yōu)先權(quán)。

具體地，從人情保產(chǎn)生的基礎(chǔ)來看，是村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間基于某種“潛規(guī)則”而產(chǎn)生的可以使申請者因獲得低保而對村干部言聽計從的需要，也可以是村民之間的“和諧相處”；本質(zhì)上說，其目的就是對整個村莊進行社會控制與整合，防止失范行為的發(fā)生。為了建構(gòu)各自的支持系統(tǒng)，在低保對象確定過程中，村鎮(zhèn)干部適時地穩(wěn)固、重構(gòu)或擴展自己的支持系統(tǒng)，由點及面地鞏固和加強了私人間的關(guān)系。

三、漏保：低保沒有發(fā)到真實的窮人手中

中國社科院2013年發(fā)布的《社會保障綠皮書》和《中國社會保障收入再分配狀況調(diào)查》。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，受訪的696戶低保戶中，有436戶是非貧困但享受了低保救助的家庭，占到60%以上，而有近8成的貧困戶沒有享受低保救助。

按常理，貧困戶應(yīng)該納入低保制度，然而，從易村的訪談結(jié)果看，村里也有不少貧困戶沒有享受低保救助。

受訪的某位村民自述：“我父母都已年過七旬，大哥又不能干農(nóng)活，只能放放牛，她只好放棄外出打工的機會，回家照顧父母和兩個哥哥。兩三年前，她聽說貧困家庭可以申請低保，為此，她也去找過村委會申請，但申請了幾次，都沒有得到?！?/p>

綠皮書的調(diào)查結(jié)果顯示：漏保率比較高，在已經(jīng)獲得低保救助的非貧困群體中，大多數(shù)是收入水平略高于扶貧標準的邊遠貧困群體，但大多數(shù)邊緣貧困群體并未享受低保救助。社科院的數(shù)據(jù)調(diào)查結(jié)果與易村的調(diào)查結(jié)果基本上是一致的。導(dǎo)致這種結(jié)果的一個主要原因是農(nóng)民家庭收入的難以調(diào)查，這也為政策實施過程中的濫用職權(quán)、弄虛作假留了余地。

四、套保：經(jīng)濟自利行為

最低生活保障制度是最基本與最直接的功能就是緩解貧困。然而在實踐中，在差序格局的村莊傳統(tǒng)以及“理性人”的思維觀念影響下，農(nóng)村低保制度被賦予了另一種功能——村干部的獲益手段。正如前文所述，在易村，低保名額的申請、低保資金的方法等工作往往是村鎮(zhèn)干部代為管理。在缺乏有效的監(jiān)督的前提下，一些村干部不僅在自身貧困身份的偽裝下直接申請低保補助，而且也把低保資格的評定當一種手段來運用，通過村民的“禮尚往來”而實現(xiàn)自身的利益訴求。

（一）低保成為民政官員的自主財產(chǎn)

在Q官員提供的名單和地址中，還有一家更離奇的受保對象，竟然是當?shù)匾患易畲蟪械睦习澹L談中，筆者很疑惑地詢問，他為什么能得到這種低保，老板（受訪者）似乎有些無奈地說，他得到這種社保其實帶有一定的“強迫性”，Q官員主動給了他一個低保名額，但是錢雖然到了他（超市老板）這里，但Q官員許多生活消費用品，都從超市里面直接拿取，Q官員雖然說記賬在那里，但實際上誰都知道要給Y官員很大的優(yōu)惠甚至免費。超市只不過是低?；鸬囊粋€“中轉(zhuǎn)站”，Q官員通過在超市購物間接換取低保金，超市老板一般只能從中得到很少利益。既然如此，超市老板為何昧著良心一同冒險，該老板說，在本地做生意必須跟政府打好關(guān)系，所以他提出的許多要求也要給予配合。

（二）低保金被干部截留

受訪的某位低保對象半年來經(jīng)常感到身體難受，春節(jié)剛過，去縣醫(yī)院檢查了一下發(fā)現(xiàn)患了肝癌。由于沒錢治病，就想到民政局問一下可不可以尋求一些幫助？結(jié)果到民政局一問，他已經(jīng)是低保戶了。從去年到今年一季度，我的低保金都被村支書支取了，而我毫不知情。后來經(jīng)追查，村支書把存折給了崔根山，并把領(lǐng)走了的低保金額存入了存折。

五、結(jié)語

通過以上諸如拼保、關(guān)系保、漏保、套保等問題，我們可以看出農(nóng)村低保制度運轉(zhuǎn)過程中存在諸多問題。在這種問題背后，有其深層次的原因。農(nóng)村低保制度深入到農(nóng)村這一“場域”之中，就意味著進入到了一個特定的社會關(guān)系之中，它只有服從這一“場域”的關(guān)系邏輯才能建構(gòu)或維護自己的合法權(quán)威。村鎮(zhèn)干部將農(nóng)村低保制度運轉(zhuǎn)過程中的正式權(quán)力非正式運作，農(nóng)村社會中的“倫理、哥們義氣、私人利益”等非正式社會關(guān)系準則融入到了村鎮(zhèn)干部的權(quán)力實踐之中并成為權(quán)力運行的重要推動力量。

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基金項目：“江西省高校人文社會科學研究青年項目”，項目編號：SH1413。