提高西藏水電外送價(jià)格競爭力的政策效應(yīng)分析

劉 悅，黃煒斌，馬光文，陳仕軍，王金龍，朱燕梅

(1.四川大學(xué)能源發(fā)展研究中心，四川成都610065；2.國網(wǎng)四川省電力公司，四川成都610041)

0 引 言

西藏是我國最貧困的地區(qū)之一，水電資源豐富，大力發(fā)展水電是西藏發(fā)展電力工業(yè)、減輕貧困的重要舉措，也是西電東送和節(jié)能減排政策的要求[1-2]。然而，西藏水電的建設(shè)成本顯著高于其他省份，基于現(xiàn)有的定價(jià)機(jī)制和政策，西藏水電的電價(jià)較高，直接影響西藏外送水電的競爭力[3]。若不能保證電價(jià)，水電企業(yè)的投資活動就會受到嚴(yán)重影響，不僅會阻礙西藏水電的開發(fā)利用，也將阻礙國家能源戰(zhàn)略和低碳轉(zhuǎn)型的實(shí)施。定價(jià)是最具吸引力的管理工具，往往是政策改革的中心。為此，本文系統(tǒng)、定量地研究西藏水電開發(fā)的優(yōu)惠政策，并提出了西藏外送水電的消納政策。

1 現(xiàn)有西藏水電優(yōu)惠政策

(1)政府補(bǔ)貼。西藏現(xiàn)有水電站中85%以上為國家無償出資建設(shè)。近年來，西藏水電站建設(shè)經(jīng)歷了完全由國家投資建設(shè)到國家支持、企業(yè)參與建設(shè)的過程。從部分企業(yè)參與已建和在建大型水電站的資金籌措方式看，國家都有不同程度的中央財(cái)政撥款，撥款額占總投資的30%～80%不等。

(2)金融優(yōu)惠。2004年，貸款年利率優(yōu)惠1.98個百分點(diǎn)的政策在西藏開始實(shí)施，這項(xiàng)政策實(shí)施了約10年。2015年8月，優(yōu)惠貸款利率的優(yōu)惠幅度調(diào)整為2個百分點(diǎn)。

(3)稅費(fèi)優(yōu)惠。①增值稅。國家相關(guān)部門于2014年頒布增值稅優(yōu)惠政策，政策對象為超100萬kW包括抽水蓄能在內(nèi)的水電站，政策時(shí)限為2013年1月1日起至2017年12月31日止，政策內(nèi)容為前3年對實(shí)際稅負(fù)超過8%部分即收即返，后2年超12%部分即征即退。②所得稅。2008年，藏政發(fā)[2008]33號文件規(guī)定，投資水利等基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營的，且上述業(yè)務(wù)收入占企業(yè)總收入70%以上的，自首筆生產(chǎn)收入所屬納稅年度起7年內(nèi)免征所得稅；2014年，藏政發(fā)[2014]51號文件規(guī)定，西藏企業(yè)一致按稅率15%繳納所得稅[4]；從2015年1月1日起至2017年12月31日止，暫免征收西藏企業(yè)分屬地方的應(yīng)納所得稅部分。

2 經(jīng)營期電價(jià)及價(jià)格競爭力

本文選取2個典型電站進(jìn)行測算和競爭力分析。①拉哇水電站。金沙江上游川藏界河段第五個梯級，具有不完全年調(diào)節(jié)能力，裝機(jī)容量2 GW，單位容量投資20 341元/kW。②如美水電站。瀾滄江上游西藏段的龍頭及控制性工程，具有年調(diào)節(jié)能力，裝機(jī)容量2.1 GW，單位容量投資26 499元/kW。經(jīng)營期電價(jià)測算時(shí)[5-7]，僅如美水電站享受貸款利率優(yōu)惠政策。2個電站的電價(jià)測算參數(shù)中，還貸期均為20 a，折舊率均為3.33%，大修理費(fèi)預(yù)提比例均為1%，材料費(fèi)均為5元/kW，保險(xiǎn)費(fèi)率均為0.25%，其他費(fèi)用均為25元/(kW·h)，水資源費(fèi)均為0.005元/(kW·h)，庫區(qū)基金均為0.008元/(kW·h)，其他參數(shù)取值見表1。計(jì)算可得，拉哇、如美水電站在內(nèi)部收益率6%下的經(jīng)營期電價(jià)分別為0.535 8、0.580 3元/(kW·h)。

根據(jù)分區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、電力需求和相關(guān)研究，西藏水電的受電區(qū)集中在華東地區(qū)(包括上海、江蘇、浙江、安徽和福建等省)、華中地區(qū)(包括江西、湖北、湖南、河南等省)和南方地區(qū)(包括廣東、廣西、云南、貴州、海南等省和自治區(qū))。典型電站投產(chǎn)時(shí)間在2020年后，屆時(shí)要與受電區(qū)現(xiàn)有電源和增量電源進(jìn)行競爭。因此，本節(jié)將典型電站與上述地區(qū)的現(xiàn)有電源(燃煤、水電)及增量電源進(jìn)行電價(jià)競爭力分析。

表1 典型電站經(jīng)營期電價(jià)測算參數(shù)

根據(jù)《2017年度全國電力價(jià)格情況監(jiān)管通報(bào)》，各省市燃煤企業(yè)的平均上網(wǎng)電價(jià)均低于0.5元/(kW·h)；水電企業(yè)的平均上網(wǎng)電價(jià)除浙江為0.563 4元/(kW·h)外，其他省市均低于0.5元/(kW·h)。同時(shí)，根據(jù)增量電源平均電價(jià)相關(guān)研究，華中地區(qū)和華東地區(qū)2016年～2025年分別為0.525 4、0.548 5元/(kW·h)[8]；南方地區(qū)2016年～2030年為0.564 6元/(kW·h)。若拉哇、如美水電站以0.535 8、0.580 3元/(kW·h)的上網(wǎng)電價(jià)加上0.1～0.2元/(kW·h)的輸電電價(jià)外送至華中、華東及南方區(qū)域，與現(xiàn)有電源、增量電源相比都競爭力微弱。

3 西藏水電開發(fā)優(yōu)惠政策研究

3.1 政策方案擬定

(1)設(shè)立西藏水電開發(fā)基金。水電相關(guān)基金主要有三峽工程建設(shè)基金和重大水利工程建設(shè)基金[9]。前者已于2009年三峽工程完工時(shí)停止征收。2009年，利用前者停征的電價(jià)空間設(shè)立了國家重大水利工程建設(shè)基金。由于西藏地區(qū)并未征收國家重大水利工程建設(shè)基金，故西藏水電開發(fā)無法享受到該基金的支持?？紤]到西藏水電開發(fā)建設(shè)的特殊性、重要性，可效仿建立用于支持西藏水電開發(fā)的基金。

(2)西藏貸款利率優(yōu)惠政策。根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，水電開發(fā)過程中企業(yè)自籌資金最低須達(dá)投資總額的20%。實(shí)行貸款利率優(yōu)惠對水電開發(fā)企業(yè)而言可有效減少建設(shè)期利息，緩解還貸壓力。鑒于西藏水電投資成本高，還貸困難，擬定西藏長期享受貸款利率優(yōu)惠政策。同時(shí)，考慮銀行因執(zhí)行優(yōu)惠利率政策所形成的利差損失由國家財(cái)政承擔(dān)，政策年限延長將增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，因此優(yōu)惠幅度仍擬定為1.98個百分點(diǎn)。

(3)中央財(cái)政貼息。中央財(cái)政貼息已惠及全國多項(xiàng)基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)[10]。2012年，財(cái)政部出臺文件規(guī)定，對項(xiàng)目建設(shè)期超3年的西部地區(qū)重大水利樞紐工程(不含發(fā)電部分)，除特大型項(xiàng)目外，在基建期可享受不大于5 a的中央財(cái)政貼息，貼息率不高于3%。雖然西藏在建水電中大多以發(fā)電為主，但作為國家西電東送接續(xù)能源和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)造血功能的主要抓手，西藏水電開發(fā)意義重大。因此，擬定將西藏重大水電項(xiàng)目納入該政策實(shí)施范圍。

表2 貸款利率優(yōu)惠、中央財(cái)政貼息、國家無償撥款政策實(shí)施效果

(4)延長還貸期。延長銀行貸款期限有利于緩解項(xiàng)目還貸資金壓力，降低電價(jià)。因此，擬定延長還貸期的西藏水電優(yōu)惠政策，考慮將還貸年限延長至30 a。

(5)國家無償撥款。中央政府無償撥付給企業(yè)用于購建固定資產(chǎn)的財(cái)政撥款，可極大改善水電項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，降低電價(jià)，提升競爭力。根據(jù)國家對西藏電源建設(shè)的總體思路，今后的趨勢是加大企業(yè)在水電建設(shè)中的作用，逐漸減少國家無償撥款比例，逐步推進(jìn)水電建設(shè)市場化。鑒于西藏水電開發(fā)建設(shè)的特殊性，短期內(nèi)并無實(shí)現(xiàn)完全市場化的條件，因此在擬定政策時(shí)，一定時(shí)期內(nèi)，對西藏水電項(xiàng)目仍給予國家無償撥款。為盡量減少中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，考慮撥款比例為總投資的30%。

(6)稅費(fèi)優(yōu)惠。①增值稅。從已建電站實(shí)際情況看，投資規(guī)模大、建設(shè)條件差或正外部效益明顯的電站，國家都在一定程度上實(shí)施了增值稅優(yōu)惠政策。2017年9月國家有關(guān)部門下發(fā)文件，征求將2014年增值稅高于12%部分即收即返的優(yōu)惠政策延期至2020年12月31日。②所得稅。國家西部大開發(fā)總體規(guī)劃從2001年開始分3個階段共50年實(shí)施，是一項(xiàng)長期、宏大和艱巨的系統(tǒng)工程。西藏水電站的建設(shè)可發(fā)揮西部優(yōu)勢資源帶動作用，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會跨越式發(fā)展，因此在西藏持續(xù)實(shí)施企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策仍有較大可能。因此，擬定將“增值稅賦稅高于8%部分即收即返、免征7年所得稅且執(zhí)行15%稅率”的優(yōu)惠政策，作為國家支持西藏水電開發(fā)的長期政策，不設(shè)截止時(shí)間和裝機(jī)限制，在經(jīng)營期30年內(nèi)享受稅費(fèi)優(yōu)惠。為保障地方財(cái)政穩(wěn)定，僅歸屬中央部分免征。

(7)電價(jià)補(bǔ)貼。水能、太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等均屬于可再生能源，但《可再生能源法》對水力發(fā)電的適用性尚未明確。除水電外，其他類型可再生能源發(fā)電項(xiàng)目享受了電價(jià)補(bǔ)貼。雖然水電屬于常規(guī)能源，技術(shù)也相對成熟，但西藏水電開發(fā)難度大，成本高，可再生能源價(jià)值在當(dāng)?shù)匾哺怀觥Ｒ虼?，擬定對西藏水電按全電量進(jìn)行電價(jià)補(bǔ)貼，電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)分2種：一是外送，為內(nèi)部收益率6%下的經(jīng)營期電價(jià)超出市場倒推電價(jià)的部分；二是本地消納，為內(nèi)部收益率6%下的經(jīng)營期電價(jià)超出本地燃煤標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的部分。補(bǔ)貼資金來源建議2種途徑：一是可再生能源發(fā)展基金；二是西藏水電開發(fā)基金。

3.2 政策效應(yīng)分析

表2為貸款利率優(yōu)惠、中央財(cái)政貼息、國家無償撥款政策的實(shí)施效果。與基礎(chǔ)方案進(jìn)行比較可知，執(zhí)行貸款利率優(yōu)惠政策后，拉哇水電站的年均財(cái)務(wù)費(fèi)用相比基礎(chǔ)方案降低43.3%，電價(jià)降低15.6%；執(zhí)行中央財(cái)政貼息政策后，拉哇、如美水電站的年均財(cái)務(wù)費(fèi)用分別降低12.0%和16.3%，電價(jià)分別降低11.2%和14.9%；執(zhí)行國家無償撥款政策后，拉哇、如美水電站的年均財(cái)務(wù)費(fèi)用均降低30.0%，電價(jià)分別降低30.4%和31.9%。

表3、4分別為還貸期從20 a延長到30 a及增值稅+所得稅優(yōu)惠政策的實(shí)施效果。與基礎(chǔ)方案進(jìn)行比較可知，執(zhí)行延長還貸期政策后，拉哇、如美水電站的年均還貸額相比基礎(chǔ)方案分別降低17.4%和22.3%，電價(jià)分別降低3.2%和6.4%；執(zhí)行增值稅+所得稅優(yōu)惠政策后，拉哇、如美水電站的年均納稅額分別降低52.7%和54.7%，電價(jià)分別降低11.0%和12.5%。

表3 還貸期從20 a延長至30 a的實(shí)施效果

表4 增值稅+所得稅優(yōu)惠政策實(shí)施效果

優(yōu)惠政策實(shí)施效果對比見圖1。從圖1可知，實(shí)施效果從低到高依次是延長還貸期、增值稅+所得稅優(yōu)惠、中央財(cái)政貼息、貸款利率優(yōu)惠以及國家無償撥款。考慮實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、政策取向和財(cái)政負(fù)擔(dān)等因素，實(shí)施可能性由高到低依次是延長還貸期、增值稅+所得稅優(yōu)惠、貸款利率優(yōu)惠、中央財(cái)政貼息、國家無償撥款、電價(jià)補(bǔ)貼、設(shè)立西藏水電開發(fā)基金。

圖1 優(yōu)惠政策實(shí)施效果對比

4 政策建議

針對西藏水電建設(shè)成本高、電價(jià)高，在消納地區(qū)價(jià)格競爭力弱的問題，結(jié)合政策效應(yīng)分析，本文提出以下政策建議供政府部門參考。

4.1 優(yōu)惠政策

(1)國家財(cái)政撥款政策。建議國家繼續(xù)給予西藏水電開發(fā)財(cái)政撥款，綜合考慮電站投資、競爭力等因素，建議國家撥款比例不低于30%。

(2)貸款利率優(yōu)惠政策。建議將貸款利率優(yōu)惠1.98個百分點(diǎn)作為支持西藏水電開發(fā)的長期性政策。

(3)稅收優(yōu)惠政策。建議將水電項(xiàng)目經(jīng)營期30 a內(nèi)增值稅超過8%部分即征即返和所得稅免征7 a且執(zhí)行15%低稅率的優(yōu)惠政策作為國家支持西藏水電開發(fā)的長期性政策，不設(shè)裝機(jī)規(guī)模限制。同時(shí)，建議地方分享的增值稅、所得稅仍歸地方，中央分享的部分返還給水電開發(fā)企業(yè)。

(4)延長還貸年限。建議適當(dāng)延長西藏水電企業(yè)的還貸年限(從18～20 a延長至30 a)。

(5)中央財(cái)政貼息。建議將該政策適用范圍拓展至包括西藏重大水電項(xiàng)目，對項(xiàng)目建設(shè)期大于3 a的，在基建期享受不超過5 a的中央財(cái)政貼息，貼息率為3%。

(6)電價(jià)補(bǔ)貼政策。建議國家從法規(guī)上明確水電為可再生能源，并享受可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼政策。

(7)設(shè)立西藏水電開發(fā)基金。建議國家設(shè)立西藏水電開發(fā)基金，或?qū)⒅卮笏こ探ㄔO(shè)基金轉(zhuǎn)為西藏水電開發(fā)基金，用以為部分優(yōu)惠政策提供可持續(xù)、滾動利用的資金來源。

4.2 消納政策

優(yōu)惠政策是支持西藏初期水電建設(shè)最直接、有效的方式。但西藏水電因自身?xiàng)l件、體制背景和經(jīng)濟(jì)環(huán)境等多方原因，其后續(xù)發(fā)展將面臨市場消納障礙，而單純依靠開發(fā)優(yōu)惠政策無法消除該障礙，需進(jìn)行重大制度創(chuàng)新以化解矛盾。尋找持續(xù)性的西藏外送水電消納機(jī)制與水電開發(fā)優(yōu)惠政策相互配合，形成政策、機(jī)制合力，保證電站建設(shè)及后續(xù)的持續(xù)發(fā)展，應(yīng)將西藏水電納入全國能源平衡，形成政府主導(dǎo)下的市場機(jī)制，促進(jìn)其水電全國范圍的消納。

(1)西藏外送水電強(qiáng)制性市場份額制。西藏水電仍處于發(fā)展的初期階段，與其他可再生能源同樣面臨成本及并網(wǎng)消納問題，理應(yīng)同等享受可再生能源政策。在政府主導(dǎo)下，以一種具有強(qiáng)制性的政策措施來保障其水電的送出和消納。因此，建議借鑒經(jīng)驗(yàn)，探索研究西藏外送水電強(qiáng)制性市場份額制，積極研究、推進(jìn)出臺相關(guān)管理辦法，明確納入份額制管理的技術(shù)范圍、義務(wù)責(zé)任者、監(jiān)管者和獎懲措施，并合理確定和分配市場各方承擔(dān)的份額指標(biāo)。

(2)將水電納入全國碳排放交易體系。建立全國統(tǒng)一的碳交易市場，開展國內(nèi)強(qiáng)制性碳交易，以政府主導(dǎo)下的市場化手段提高全社會資源的配置效率，實(shí)現(xiàn)對環(huán)境利好的碳減排。水電企業(yè)將是碳排放權(quán)的主要賣方，碳排放權(quán)交易收入可充抵成本，從而降低電價(jià)，提高市場競爭力；碳治理成本的差異將增加經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與水電生產(chǎn)地區(qū)間合作的動力，可使水電生產(chǎn)地區(qū)獲得資金技術(shù)支持，也將促進(jìn)水電持續(xù)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)外送和消納。因此，建議研究如何將水電納入國內(nèi)統(tǒng)一碳交易市場，包括立法建設(shè)、交易體系和機(jī)制設(shè)計(jì)，以市場化手段促進(jìn)西藏水電的消納。