村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)：生發(fā)機(jī)理、運(yùn)行困境與路徑選擇
——以廣東省佛山市為例

姜?jiǎng)佥x

(華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079)

佛山市處于改革開(kāi)放前沿陣地，發(fā)展起步早，經(jīng)濟(jì)總量大，據(jù)初步核算，2017 年全市生產(chǎn)總值9549.60億元，比上年增長(zhǎng)8.5%[注]數(shù)據(jù)來(lái)源于《2017年佛山市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。，占廣東省地區(qū)生產(chǎn)總值(89879.23億)的10.6%，排名全省第3、全國(guó)第16，成為全省乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“高地”。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，佛山市社會(huì)發(fā)育程度較高，民主參與意識(shí)較強(qiáng)，基層群眾民主管理和民主監(jiān)督權(quán)利需求日益高漲。但是，農(nóng)村村民自治過(guò)程中存在較大制度短板，成為制約佛山市深化地方治理的障礙因素。因此，基于完善村級(jí)組織體系，解決基層治理難題的需要，2015年佛山市在中央、省加強(qiáng)村務(wù)公開(kāi)和民主監(jiān)督政策體系推動(dòng)下，在全市5區(qū)36鎮(zhèn)街實(shí)現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)全覆蓋，對(duì)于有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有效治理農(nóng)村基層腐敗和有力保障村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)具有深刻理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。然而，佛山市各區(qū)、鎮(zhèn)街、村居在歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)水平與運(yùn)行機(jī)制等方面存在較大差異性(詳見(jiàn)表1)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在建設(shè)過(guò)程中發(fā)展程度不同、問(wèn)題呈現(xiàn)多樣，亟需具有針對(duì)性、操作性和前瞻性的解決路徑。對(duì)此，結(jié)合理論與實(shí)踐對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的生發(fā)機(jī)理、運(yùn)行困境和路徑選擇進(jìn)行研究分析。

表1 佛山各區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值與人均地區(qū)生產(chǎn)總值

數(shù)據(jù)來(lái)源：2017年佛山市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行簡(jiǎn)報(bào)

一、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的生發(fā)機(jī)理

盧福營(yíng)、徐喜林[12]、潘自強(qiáng)[4]等學(xué)者從基層問(wèn)題導(dǎo)向視角分析村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)生成的內(nèi)在動(dòng)力，張磊、丁靜、王貴清等則從制度變遷角度研究村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)產(chǎn)生的外部推力。綜合理論和實(shí)踐加以分析，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的創(chuàng)制基于實(shí)踐需要，是優(yōu)化農(nóng)村基層治理的必然選擇，同時(shí)具有理論來(lái)源，是政策體系推動(dòng)和體制機(jī)制完善的結(jié)果。

(一)破解基層治理難題的內(nèi)生需要

在農(nóng)村基層實(shí)踐中，村級(jí)“三資”(資金、資源和資產(chǎn))經(jīng)營(yíng)管理不規(guī)范、村務(wù)財(cái)務(wù)公開(kāi)不到位和村組干群互動(dòng)難開(kāi)展等成為較具普遍性問(wèn)題，致使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻、基層小微權(quán)力腐敗叢生、社區(qū)信任網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)孱弱，進(jìn)而導(dǎo)致村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)乏力。在此背景下，建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度，極具必要性和迫切性。

1.有序發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的需要

近年來(lái)，中央一號(hào)文件多次強(qiáng)調(diào)規(guī)范管理、有序發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。2016年黨中央、國(guó)務(wù)院就此專門出臺(tái)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》(中發(fā)[2016]37號(hào))，要求各地積極探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)益。對(duì)此，一方面各地扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，推動(dòng)股份合作社或聯(lián)合社實(shí)現(xiàn)公司化經(jīng)營(yíng)，保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)存量和增量“提升”。另一方面，地方政府和農(nóng)村基層加強(qiáng)民主理財(cái)小組、村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組，尤其是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)隊(duì)伍建設(shè)，努力提高農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)監(jiān)督制度化水平，防止集體資產(chǎn)資源“流失”。佛山市農(nóng)村社區(qū)具有體量龐大的集體資產(chǎn)，如佛山市南海區(qū)鳳池村和禪城區(qū)紫南村集體資產(chǎn)均過(guò)億元，發(fā)展好、分配好并監(jiān)督好農(nóng)村集體資源資產(chǎn)，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義重大，而村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度作為誘致性制度變遷的結(jié)果，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行[1]，應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)督農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要“壓艙石”。

2.有效治理農(nóng)村基層腐敗的需要

農(nóng)村小微權(quán)力腐敗容易侵蝕基層組織權(quán)威，侵害基層群眾的經(jīng)濟(jì)收益與合法權(quán)益，不利于村民自治的正常開(kāi)展，進(jìn)而影響鄉(xiāng)村秩序的穩(wěn)定。對(duì)此，周少來(lái)以基層腐敗為切入點(diǎn)研究鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，分析基層腐敗的產(chǎn)生在于監(jiān)督機(jī)制缺失，而其中重要部分在于村中自我監(jiān)督機(jī)制的“軟弱”，導(dǎo)致對(duì)基層腐敗“不能監(jiān)督”[2]。而從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村基層腐敗多滋生于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，其根本原因在于村級(jí)組織對(duì)村民(代表)會(huì)議授予權(quán)力的濫用與尋租，權(quán)力行使缺乏監(jiān)督機(jī)制的有效制約。當(dāng)前，佛山市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)基本實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，然而，由于個(gè)別鎮(zhèn)村受到監(jiān)督組織虛化、弱化因素影響，農(nóng)村基層出現(xiàn)干部個(gè)人“微腐敗”和集體“塌方”的情況，村居自治陷入困局。因此，有效治理農(nóng)村基層腐敗迫切需要建立完善的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度。

3.有力暢通基層溝通渠道的需要

當(dāng)前處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，農(nóng)村基層組織面臨不斷下移的公共服務(wù)事項(xiàng)，“上面千條線，下面一根針”，村級(jí)組織工作強(qiáng)度與難度陡增。與此同時(shí)，農(nóng)村基層民主自治事項(xiàng)日益增多，加之基層群眾利益訴求更加復(fù)雜多樣，要求農(nóng)村基層組織尤其是村“兩委”正確處理好協(xié)助行政服務(wù)與村民自治事務(wù)之間的關(guān)系，及時(shí)回應(yīng)民眾需求，保證民意溝通的速度和效度，否則容易造成干群關(guān)系緊張，誘發(fā)鄉(xiāng)村治理危機(jī)。而村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度作為一項(xiàng)“需求—回應(yīng)”型創(chuàng)新，其在強(qiáng)調(diào)權(quán)力制衡和權(quán)力監(jiān)督的同時(shí)，突出了信息溝通對(duì)于農(nóng)村基層社會(huì)治理的權(quán)力調(diào)控作用，創(chuàng)造性地賦予村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)以信息溝通的權(quán)力，借此促進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)的協(xié)同共治[3]。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在依法表達(dá)民意訴求方面起著重要的制度輸入、反饋和輸出功能，可以成為保持基層干群互動(dòng)的“高速通道”。

(二)政策體系規(guī)范發(fā)展的外部要求

作為民主監(jiān)督制度創(chuàng)新的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，是村民自治的重要組成部分。其內(nèi)生于農(nóng)村基層治理需要的現(xiàn)實(shí)土壤，也是在政府主導(dǎo)下成立并推行的，政府為制度變遷提供了主要?jiǎng)恿4]。

1.法律法規(guī)互動(dòng)下的村民自治制度

村民自治制度是中央、地方和基層互促生成的結(jié)果，是基層民主合意性授權(quán)與頂層法律合法性賦權(quán)的產(chǎn)物。改革開(kāi)放后，農(nóng)村村民自治實(shí)踐起源于廣西壯族自治區(qū)河池市合寨村，而“村民自治”這一提法始見(jiàn)于1982年我國(guó)修訂頒布的《憲法》第111條，條文規(guī)定“村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織”，村民自治制度得到法律明確首肯是在1987年頒布試行的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》。在徐勇教授看來(lái)，村民自治是我國(guó)農(nóng)村居民依據(jù)法律自主管理本村事務(wù)的基層民主制度，村民以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的方式，對(duì)村莊社會(huì)事務(wù)進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)[5]。隨著民主自治深入實(shí)踐，“四個(gè)民主”的提法始見(jiàn)于1994年民政部下發(fā)的關(guān)于開(kāi)展村民自治示范活動(dòng)的通知之中，在1998 年正式頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“四個(gè)民主”和“三個(gè)自我”的村民自治制度。

2.政府政策驅(qū)動(dòng)下的民主監(jiān)督制度創(chuàng)新

“四個(gè)民主”建設(shè)初期，農(nóng)村基層民主僅僅是初步實(shí)現(xiàn)了民主選舉，而與之相配套的民主監(jiān)督還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的話，這種基層民主就不是真正的民主[6]。作為民主政治重要內(nèi)容的民主監(jiān)督制度，在20世紀(jì)90年代即被提上政策議程。1998年《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的通知》(中辦發(fā)[1998]9號(hào))下發(fā)，由中紀(jì)委牽頭，中央各部委在全國(guó)農(nóng)村推動(dòng)村務(wù)公開(kāi)，村一級(jí)設(shè)立村民理財(cái)小組，以監(jiān)督約束村民選舉出來(lái)的村干部。進(jìn)入21世紀(jì)，民主監(jiān)督制度進(jìn)入新的歷史發(fā)展時(shí)期。2004年，浙江省武義縣后陳村率先創(chuàng)建村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，在村級(jí)組織體系中與村黨支部、村民委員會(huì)形成了分權(quán)制衡的治理格局，成為全國(guó)首創(chuàng)的地方治理樣本。但是此時(shí)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)尚處地方探索階段，仍然缺乏法律上的認(rèn)可。2004年，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》(中辦發(fā)[2004]17號(hào))，該文件規(guī)定強(qiáng)化村務(wù)管理的監(jiān)督制約機(jī)制，設(shè)立村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組，為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)提供了政策依據(jù)。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度經(jīng)過(guò)地方實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，于2010年寫入《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，自此村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度上升到國(guó)家法律層面，得到明確的法律支持。而村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度本身具有可延擴(kuò)性[7]，隨著各地紛紛出臺(tái)《村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作規(guī)則(試行)》，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在全國(guó)各地得到復(fù)制推廣(中央出臺(tái)的系列文件詳見(jiàn)表2)。

表2 2004—2017年中央關(guān)于村務(wù)公開(kāi)和民主監(jiān)督的政策措施

數(shù)據(jù)來(lái)源：筆者收集整理所得

3.規(guī)章制度推動(dòng)下的佛山民主監(jiān)督實(shí)踐

廣東省佛山市村務(wù)公開(kāi)和民主監(jiān)督制度建設(shè)同樣離不開(kāi)國(guó)家法律保障和地方規(guī)章制度的外力推動(dòng)(地方印發(fā)的規(guī)章制度詳見(jiàn)表3)，是一種自上而下的強(qiáng)制性制度變遷過(guò)程[1]。一方面，規(guī)范村務(wù)公開(kāi)。廣東省和佛山市出臺(tái)了一系列規(guī)范村務(wù)公開(kāi)的制度文件，如《廣東省村務(wù)公開(kāi)條例》、《佛山市村(居)務(wù)公開(kāi)“五化”創(chuàng)建活動(dòng)實(shí)施方案》(粵民基[2012]16號(hào))等。另一方面，強(qiáng)化民主監(jiān)督。2012年廣東省轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)民主監(jiān)督工作意見(jiàn)的通知》(粵民基[2012]16號(hào))，強(qiáng)化民主監(jiān)督建設(shè)力度。在此基礎(chǔ)上，2015年廣東省民政廳、監(jiān)察廳、財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)《廣東省村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作規(guī)則》的通知(粵民發(fā)[2015]92號(hào))，就村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的實(shí)施目標(biāo)、產(chǎn)生方式、權(quán)責(zé)義務(wù)、組織制度、組織保障等進(jìn)行了規(guī)定，為佛山市村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)提供了政策保障。在系列政策要求指導(dǎo)下，2015—2017年佛山市在各村居依法成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。然而由于建制時(shí)間較短、村居推進(jìn)程度不同，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在組織名稱、成立方式、運(yùn)行機(jī)制等方面仍然存在諸多有待規(guī)范化、制度化的內(nèi)容。

表3 2012—2016年廣東省、佛山市關(guān)于村務(wù)公開(kāi)和民主監(jiān)督的規(guī)章制度

數(shù)據(jù)來(lái)源：《佛山市基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)資料匯編(上冊(cè))》

(三)優(yōu)化村級(jí)體制機(jī)制的內(nèi)在需求

為解決同體監(jiān)督導(dǎo)致的村務(wù)監(jiān)督運(yùn)行不暢難題，各地建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，滿足完善村級(jí)組織體系、健全權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和優(yōu)化制度安排的內(nèi)在需求。

1.有助于完善村級(jí)組織體系

過(guò)去，村級(jí)組織運(yùn)行體系實(shí)際上是二元分立結(jié)構(gòu)，村民委員會(huì)既是被監(jiān)督對(duì)象，又是監(jiān)督權(quán)力行使主體，導(dǎo)致民主監(jiān)督“形有實(shí)無(wú)”。為解決民主監(jiān)督效力低下的問(wèn)題，佛山市在整合民主理財(cái)小組和村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組監(jiān)督職能的基礎(chǔ)上，建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，最終形成以村級(jí)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、村民(代表)會(huì)議為決策機(jī)構(gòu)、村民委員會(huì)為執(zhí)行機(jī)構(gòu)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的村級(jí)組織架構(gòu)，村級(jí)權(quán)力配置實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分立”。通過(guò)細(xì)化組織分工，明晰組織權(quán)責(zé)，變過(guò)去的同體監(jiān)督為現(xiàn)在的異體監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，2010年佛山市南海區(qū)實(shí)行政經(jīng)分離實(shí)驗(yàn)，創(chuàng)新建立村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織—理事會(huì)，與村黨支部、村民委員會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)“四足鼎立”，使得村級(jí)組織體系更加完善。

2.有利于健全權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

在同體監(jiān)督體制束縛下，村務(wù)執(zhí)行權(quán)力和村務(wù)監(jiān)督權(quán)力集中于同一組織，組織運(yùn)行缺乏制約均衡下，權(quán)力過(guò)分集中容易導(dǎo)致“議而不決、決而不行、行而難監(jiān)”的問(wèn)題。而在成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的基礎(chǔ)上，健全村級(jí)權(quán)力制衡機(jī)制，厘清村級(jí)組織權(quán)能，村級(jí)事務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等過(guò)程程序化、制度化，進(jìn)一步落實(shí)了“四議兩公開(kāi)一監(jiān)督”的制度要求，實(shí)現(xiàn)村組事務(wù)事前超前監(jiān)督、事中實(shí)施跟蹤監(jiān)督和事后實(shí)施檢查監(jiān)督[8]，切實(shí)保障落實(shí)村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3.有益于優(yōu)化組織制度安排

在村務(wù)財(cái)務(wù)公開(kāi)、重大事項(xiàng)決議決策、村級(jí)“三資”經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中，農(nóng)村基層民眾之間存在多重利益博弈。在利益推動(dòng)方面，村莊各方利益主體都可能通過(guò)復(fù)雜制度來(lái)表達(dá)利益訴求，爭(zhēng)取最大化的利益[9]。復(fù)雜制度借助組織分化和規(guī)范程序的方式可以防止權(quán)力濫用，實(shí)現(xiàn)利益均衡。但是新生制度在面對(duì)龐雜事務(wù)和實(shí)踐運(yùn)行中，制度效能會(huì)出現(xiàn)邊際遞減。對(duì)此，在推進(jìn)村務(wù)監(jiān)督制度建設(shè)過(guò)程中，根據(jù)農(nóng)村基層民主監(jiān)督需要，吸收原有制度的可行性部分，新增具有操作性的系統(tǒng)制度，對(duì)復(fù)雜化的制度進(jìn)行化簡(jiǎn)，變制度形式化治理為制度簡(jiǎn)約化治理，保障民主監(jiān)督持續(xù)長(zhǎng)效。

二、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的運(yùn)行困境

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在監(jiān)督組織整合和監(jiān)督制度優(yōu)化的基礎(chǔ)上，民主監(jiān)督功能得以發(fā)揮。然而，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在規(guī)范和強(qiáng)化建設(shè)上存在不足，在組織定位、組織構(gòu)成、組織保障等層面仍然面臨諸多困境。

(一)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的實(shí)質(zhì)定位尚不清晰

對(duì)于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的組織定位、組織關(guān)系和組織功能，雖然在《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中已經(jīng)得到法律規(guī)定。但是從地方實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的制度設(shè)計(jì)和制度實(shí)踐具有較大差距，表現(xiàn)為基層干群對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的組織定位把握不準(zhǔn)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與其他村級(jí)組織間的關(guān)系運(yùn)行不暢、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)村民小組的監(jiān)督地位尚需明確。

1.基層干群對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的組織定位把握不準(zhǔn)

在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層干群對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)實(shí)際地位、功能和影響的認(rèn)識(shí)有待深化。一是基層政府認(rèn)為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)民主監(jiān)督價(jià)值有限，其群眾性強(qiáng)于專業(yè)性。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)缺乏能力負(fù)責(zé)專業(yè)審核，其價(jià)值在于讓群眾明白監(jiān)督結(jié)果，沒(méi)有必要進(jìn)一步專職化。二是村組干部指出村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)民主監(jiān)督功能異化，其協(xié)助性衍生為對(duì)抗性。部分村居“兩委”認(rèn)為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)可能被“落選委員”變相利用，使之異化為村“兩委”做出決議決策的阻礙因素，造成村級(jí)事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。佛山市順德區(qū)、南海區(qū)和禪城區(qū)村居干部認(rèn)為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)存在成為“反對(duì)派”的可能。三是民主監(jiān)督地位倒掛，被動(dòng)監(jiān)督多于主動(dòng)監(jiān)督。部分委員認(rèn)為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)隸屬于村“兩委”，民主監(jiān)督存在“以小監(jiān)大”問(wèn)題，為此在履行監(jiān)督職責(zé)期間缺乏監(jiān)督自覺(jué)。佛山市三水區(qū)基層政府和農(nóng)村社區(qū)對(duì)此存在共同認(rèn)識(shí)。四是民主監(jiān)督缺乏影響，其形式性大于實(shí)質(zhì)性。由于部分村居監(jiān)督事務(wù)較少，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)缺少實(shí)質(zhì)監(jiān)督和實(shí)在影響，基層群眾不清楚村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)“監(jiān)督什么、如何監(jiān)督、監(jiān)督結(jié)果”，質(zhì)疑其存在的正當(dāng)性與合理性。順德區(qū)勒流鎮(zhèn)某村居監(jiān)督委員會(huì)成員強(qiáng)烈反映此類問(wèn)題，認(rèn)為有必要引導(dǎo)群眾參與監(jiān)督，加強(qiáng)與群眾之間的溝通聯(lián)系。

2.村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與其他組織之間關(guān)系運(yùn)轉(zhuǎn)不暢

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與上級(jí)組織、村級(jí)組織和其他監(jiān)督組織之間存在掣肘因素，影響村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。首先，基層政府部門統(tǒng)籌組織的關(guān)系不明。在佛山市，政府各部門與村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的關(guān)系不夠明確。區(qū)鎮(zhèn)街黨委、紀(jì)檢監(jiān)察或組織部門并未負(fù)責(zé)統(tǒng)籌建設(shè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，而由民政等業(yè)務(wù)主管部門牽頭，在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、調(diào)處救濟(jì)等方面基礎(chǔ)薄弱，支持力度不足。其次，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與村級(jí)組織的協(xié)調(diào)不夠。在權(quán)力配置上，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的法理地位低于村“兩委”[10]，經(jīng)常處于“虛置”的邊緣狀態(tài)，缺乏與村“兩委”之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，無(wú)法形成有效制衡，民主監(jiān)督難以橫向到邊。三是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)其他監(jiān)督組織的整合不足。雖然按照《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見(jiàn)》相關(guān)規(guī)定，撤銷合并民主理財(cái)小組或村務(wù)監(jiān)督小組，由村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)行使監(jiān)督權(quán)力，但是在佛山市民主理財(cái)小組仍然發(fā)揮實(shí)質(zhì)的財(cái)務(wù)監(jiān)督功能，在村務(wù)財(cái)務(wù)監(jiān)督中形成多頭監(jiān)督或重復(fù)監(jiān)督現(xiàn)象，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)容易有名無(wú)實(shí)。

3.村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)村民小組的監(jiān)督地位尚未明確

在集體經(jīng)濟(jì)體量較大，集體經(jīng)濟(jì)組織較為健全的社區(qū)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)如何實(shí)現(xiàn)對(duì)村民小組事務(wù)的有效監(jiān)督，成為現(xiàn)實(shí)治理難題。一方面從法律規(guī)制視角來(lái)看，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)村民小組的民主監(jiān)督缺乏法理依據(jù)。由于村組關(guān)系在法律上尚未清晰界定，村組在自治事項(xiàng)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)、監(jiān)督事務(wù)層面是否處于指導(dǎo)與規(guī)范、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督、并列或從屬關(guān)系，并未獲得明確意見(jiàn)。另一方面，從民主自治視角分析，村民小組認(rèn)為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)開(kāi)展民主監(jiān)督缺乏應(yīng)當(dāng)資格。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第32條規(guī)定，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議在村民中選舉產(chǎn)生。而在選舉過(guò)程中并不能保證村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員均等分布于各個(gè)村民小組，村民小組認(rèn)為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在村民小組內(nèi)缺乏成員權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，不認(rèn)同村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)力，民主監(jiān)督難以縱向覆蓋到底。

(二)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的組織構(gòu)成有待健全

當(dāng)前，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)由民主選舉產(chǎn)生，素質(zhì)參差不齊，成員政治意識(shí)、業(yè)務(wù)能力難以保證。同時(shí)，成員兼職監(jiān)督，組織交叉任職，結(jié)構(gòu)上的不合理會(huì)影響民主監(jiān)督效果。

1.組織選舉產(chǎn)生與民主監(jiān)督效能的悖論

根據(jù)《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)由村民(代表)會(huì)議選舉產(chǎn)生，主任原則上由除村黨支部書記之外的其他黨組織成員擔(dān)任，成員中需有財(cái)會(huì)、管理知識(shí)的人選。然而，民主選舉保證村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的合意性與合法性，但是也存在若干影響民主監(jiān)督效能的問(wèn)題。一是組織推薦人員當(dāng)選與民主監(jiān)督自治性問(wèn)題。如果組織推薦的黨員當(dāng)選，在支部書記與村委會(huì)主任“一肩挑”的村居，作為黨員的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任需要服從黨組織領(lǐng)導(dǎo)安排，這樣的規(guī)定很難在實(shí)際操作中產(chǎn)生實(shí)質(zhì)監(jiān)督效果[11]，容易形成“循環(huán)監(jiān)督”。二是落選干部當(dāng)選與民主監(jiān)督價(jià)值性問(wèn)題。在民主選舉過(guò)程中，如果在村“兩委”選舉中的“落選委員”當(dāng)選村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任，進(jìn)而形成所謂的“反對(duì)派”，可能影響村級(jí)組織對(duì)村務(wù)財(cái)務(wù)的決策決議過(guò)程。如佛山市南海區(qū)和順德區(qū)部分村居出現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)不審核簽批集體經(jīng)濟(jì)合同、賬目的情況，造成“掛賬”或招投標(biāo)工程擱置的后果。三是民主選舉的專業(yè)人士辭職與民主監(jiān)督工作落實(shí)問(wèn)題。如果由民主選舉產(chǎn)生的具備相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)的人選不愿當(dāng)選任職，成員缺額或多輪選舉均會(huì)影響民主監(jiān)督工作的正常開(kāi)展。

2.監(jiān)督能力要求與成員素質(zhì)短板的問(wèn)題

按照《廣東省村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作規(guī)則》《佛山市關(guān)于加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》文件要求，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員在原則上要有較好的思想政治素質(zhì)，遵紀(jì)守法、公道正派、堅(jiān)持原則、敢于擔(dān)當(dāng)、群眾公認(rèn)，具有一定政策水平和依法辦事能力，熱心為村民服務(wù)，具備威望和能力雙重條件。然而，從實(shí)地調(diào)研來(lái)看，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)存在部分結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。一是成員年齡結(jié)構(gòu)不合理，年齡偏大。在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，佛山市村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任年齡多在60周歲以上，委員人均年齡多在50～60周歲左右，工作精力較難保障。二是成員教育結(jié)構(gòu)不合理，層次偏低。在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)中極少數(shù)成員具有高層次學(xué)歷，在文化認(rèn)知上不夠系統(tǒng)化。三是成員知識(shí)構(gòu)成不合理，業(yè)務(wù)素質(zhì)較差。在民主監(jiān)督過(guò)程中，個(gè)別新當(dāng)選的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員對(duì)業(yè)務(wù)不熟悉，存在不會(huì)監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督的問(wèn)題[12]，能力有待提高。

3.獨(dú)立監(jiān)督需要與組織設(shè)置錯(cuò)位問(wèn)題

據(jù)基層群眾和村居干部反映，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在組織設(shè)置上面臨兩個(gè)難題，一是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員多是兼職擔(dān)任，時(shí)間難以保證。由于部分成員由兼職人員承擔(dān)，在精力投入上表現(xiàn)不足，可能會(huì)影響民主監(jiān)督常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)。如三水區(qū)獨(dú)樹(shù)崗村5個(gè)成員中即有2個(gè)委員在外打工，順德區(qū)水藤村和南水村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員是企業(yè)老板兼任，工作時(shí)間不足。二是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)交叉任職。在組織運(yùn)行中，村居將村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組或民主理財(cái)小組升級(jí)為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，組織成員完全覆蓋或部分交叉任職，其有利方面在于減少村級(jí)組織運(yùn)行成本，而不利因素則會(huì)影響村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)實(shí)行獨(dú)立監(jiān)督。

(三)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的組織保障亟需強(qiáng)化

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的有效運(yùn)行需要系統(tǒng)制度保障，然而，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在責(zé)任義務(wù)、工資待遇、考核激勵(lì)和學(xué)習(xí)培訓(xùn)等配套制度體系建設(shè)方面有待完善[13]。

1.組織權(quán)責(zé)對(duì)等意識(shí)薄弱

根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)依法享有知情、質(zhì)詢、建議、審核等權(quán)利，負(fù)責(zé)監(jiān)督村務(wù)財(cái)務(wù)公開(kāi)、重要事項(xiàng)決議決策、村級(jí)“三資”經(jīng)營(yíng)管理。但是，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在監(jiān)督過(guò)程中，將權(quán)力來(lái)源的村民所有本質(zhì)和“委托—代理”形式錯(cuò)置，變代行權(quán)力為占有權(quán)力，出現(xiàn)越位監(jiān)督的情況。一方面村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)過(guò)度強(qiáng)調(diào)監(jiān)督權(quán)力的行使，忽視責(zé)任義務(wù)的履行，其本身得不到制度約束。另一方面，輕視權(quán)責(zé)對(duì)等原則，導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上的權(quán)責(zé)失衡，使村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)產(chǎn)生組織變體和權(quán)力異化。因此村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)也需要被監(jiān)督和被規(guī)范，防止有可能發(fā)生的監(jiān)督隨意、不作為或自利等行為造成的不良后果[14]。

2.成員薪酬待遇有待保障

《廣東省村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作規(guī)則》規(guī)定，將村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員補(bǔ)貼列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，其補(bǔ)貼按照村“兩委”成員補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的四分之一計(jì)算，保證村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)正常履職，但是在村居層面村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)處于無(wú)薪、低薪或以補(bǔ)貼形式發(fā)放的現(xiàn)狀，如表4所示。究其原因，一是發(fā)放補(bǔ)貼的依據(jù)不夠明確?；鶎痈扇赫J(rèn)為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)參與監(jiān)督事項(xiàng)較少，根據(jù)貢獻(xiàn)—回報(bào)的經(jīng)濟(jì)考量，其不應(yīng)獲取較高補(bǔ)貼。二是發(fā)放補(bǔ)貼的動(dòng)議較難落實(shí)。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在補(bǔ)貼發(fā)放上需要村民(代表)會(huì)議集體討論，共同同意，由于基層群眾對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)缺乏廣泛認(rèn)同，村組干部提出的發(fā)薪或提薪動(dòng)議常常遭到擱置。三是發(fā)放補(bǔ)貼的主體尚不固定。在佛山市，對(duì)于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的待遇，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)水平較高的，區(qū)鎮(zhèn)財(cái)政不再統(tǒng)籌，村居以補(bǔ)貼的方式進(jìn)行支付；村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較弱的，(區(qū))鎮(zhèn)兩級(jí)以補(bǔ)貼方式加以承擔(dān)。

表4 佛山市各區(qū)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)薪酬補(bǔ)貼情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：筆者調(diào)研整理所得

3.考核評(píng)估制度有待健全

基層干群對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的民意測(cè)評(píng)結(jié)果和鎮(zhèn)村聯(lián)合對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的考評(píng)結(jié)果，決定著村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的民眾認(rèn)可程度。然而，農(nóng)村基層在考核評(píng)估制度建設(shè)層面存在短板。一是部分區(qū)、鎮(zhèn)街層面的考核評(píng)估制度體系尚未建立，或者由于缺少主管部門統(tǒng)籌組織，鎮(zhèn)村層面缺乏對(duì)考核評(píng)估方案的具體落實(shí)。二是考核評(píng)估制度的內(nèi)容結(jié)構(gòu)不夠合理，在兼顧全面工作和突出重點(diǎn)工作的設(shè)計(jì)原則上需要強(qiáng)化。三是考核評(píng)估結(jié)果應(yīng)用體系沒(méi)有跟進(jìn)，考核評(píng)估結(jié)果對(duì)于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工資補(bǔ)貼和組織發(fā)展方面難以形成制度激勵(lì)和機(jī)制約束。

4.學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度需要跟進(jìn)

基層政府和村居社區(qū)在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度建設(shè)層面仍然具有較大缺陷，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面，一是統(tǒng)籌組織的力度不大。在紀(jì)檢監(jiān)察或組織部門缺位的情況下，業(yè)務(wù)培訓(xùn)投入力度不足，學(xué)習(xí)培訓(xùn)的實(shí)際效果不佳。二是培訓(xùn)過(guò)程的非常態(tài)性。區(qū)、鎮(zhèn)街、村居組織培訓(xùn)的頻次過(guò)少，導(dǎo)致學(xué)習(xí)培訓(xùn)的持續(xù)性影響不強(qiáng)。三是培訓(xùn)內(nèi)容的單一化。在開(kāi)展組織培訓(xùn)的區(qū)、鎮(zhèn)街、村居，培訓(xùn)內(nèi)容主要傾向于法律知識(shí)和政治紀(jì)律，具有實(shí)操性的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)不夠，不利于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的素質(zhì)拓展。四是，培訓(xùn)的內(nèi)容缺乏類型化。由于佛山市5區(qū)36鎮(zhèn)街在地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需要方面存有差異，在培訓(xùn)過(guò)程中不能實(shí)行“一刀切”，而需要多個(gè)部門共同參與，制定系統(tǒng)化、差異化的培訓(xùn)內(nèi)容。

三、完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的路徑選擇

為進(jìn)一步規(guī)范和強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)，提升基層民主監(jiān)督能力，推動(dòng)村民自治有效運(yùn)轉(zhuǎn)，擬從如下路徑進(jìn)行重點(diǎn)突破。

(一)深刻理解村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的組織定位功能

首先，基層政府要深化思想認(rèn)識(shí)，為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)重塑輿論氛圍。區(qū)、鎮(zhèn)街黨委、政府部門要立足區(qū)域發(fā)展高度，準(zhǔn)確把握村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐意義和地方治理價(jià)值，使之成為改善農(nóng)村基層政治生態(tài)的重要抓手，在全社會(huì)營(yíng)造建設(shè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的良好社會(huì)環(huán)境。為此，基層政府要借助宣傳部門、社會(huì)媒介加大宣傳力度，樹(shù)立典型樣本，形成示范帶動(dòng)，引導(dǎo)村居積極參與村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)當(dāng)中。其次，村組干部要轉(zhuǎn)變思想觀念，為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)釋放施展空間。村組干部需要認(rèn)清村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的實(shí)質(zhì)定位和實(shí)際作用，正視村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在協(xié)助村級(jí)組織、依法履職監(jiān)督、表達(dá)民意訴求等方面的制度效果，不能因?yàn)闆Q議決策程序上的規(guī)范，或?qū)嵸|(zhì)上的權(quán)力制衡而否定村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的實(shí)在價(jià)值。相反，村組干部需要自覺(jué)接受村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)開(kāi)展過(guò)程監(jiān)督，在決議、執(zhí)行、監(jiān)督過(guò)程中實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。最后，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)需要發(fā)揮實(shí)際功能，獲取最大程度的民意認(rèn)同。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)該依法有效行使知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、審核權(quán)、建議權(quán)與調(diào)查權(quán)等，保障基層群眾合法權(quán)益，爭(zhēng)取民眾參與民主監(jiān)督過(guò)程。

(二)理順村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的組織體系關(guān)系

理順村級(jí)組織關(guān)系，健全權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)開(kāi)展工作的重要前提。首先，理順村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與上級(jí)黨委政府部門的組織關(guān)系。依法合理定位上級(jí)部門與村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)之間的關(guān)系，確保村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置的獨(dú)立性，在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立開(kāi)展工作，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委工作指導(dǎo)[14]。其次，理順村“兩委”與村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的組織關(guān)系。村級(jí)黨組織作為村居組織體系的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在政治、思想、組織等方面應(yīng)該發(fā)揮帶頭示范、模范領(lǐng)導(dǎo)作用，給予村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)必要支持。認(rèn)真聽(tīng)取村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的匯報(bào)、述職工作，及時(shí)反饋村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)反映的有關(guān)問(wèn)題，對(duì)重大問(wèn)題采取必要措施進(jìn)行預(yù)防懲治。最后，理順村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與其他監(jiān)督組織的關(guān)系。重新定位民主理財(cái)小組和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的功能區(qū)別，厘清監(jiān)督組織之間的參與程序，如民主理財(cái)小組負(fù)責(zé)事前監(jiān)督，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)事后審核。而在村組財(cái)務(wù)管理上，佛山市三水區(qū)實(shí)行《會(huì)計(jì)站制度》，在村居層面邀請(qǐng)第三方中介會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)審計(jì)，民主理財(cái)小組和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)再對(duì)賬目進(jìn)行民主審核監(jiān)督。

(三)強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的組織制度保障

村務(wù)監(jiān)督委員的建設(shè)發(fā)展需要健全的制度體系保障。一是塑造政府部門協(xié)同共建的政治保障制度。在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)過(guò)程中，需要政府部門高位推動(dòng)，由區(qū)黨委、組織或紀(jì)委監(jiān)察部門統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，提供政策支撐。同時(shí)，由于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)需要涉及各個(gè)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)，區(qū)、鎮(zhèn)街農(nóng)業(yè)、民政、金融等部門也需協(xié)同參與，在政策、制度、人才、資金等方面予以保障。二是實(shí)化鎮(zhèn)村聯(lián)合共參的考核評(píng)估制度。如在佛山市三水區(qū)樂(lè)平鎮(zhèn)，印發(fā)《村(居)務(wù)監(jiān)督委員會(huì)及其成員評(píng)議考核方案》(樂(lè)府辦[2016]23號(hào))，由鎮(zhèn)社工局牽頭，組織財(cái)政、農(nóng)林漁業(yè)局、鎮(zhèn)委組織辦等部門協(xié)同參與，對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的基本建設(shè)、制度落實(shí)、履職情況進(jìn)行考評(píng)。同時(shí)，對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的政治素質(zhì)、工作情況進(jìn)行評(píng)估，兩項(xiàng)考核評(píng)估結(jié)果分為若干等次，結(jié)果應(yīng)用與村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)及成員的薪酬待遇、晉升空間、任職罷免等掛鉤，形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制。三是健全成員薪酬待遇制度。根據(jù)廣東省民政廳、監(jiān)察廳、財(cái)政廳《關(guān)于落實(shí)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員補(bǔ)貼和充分發(fā)揮其監(jiān)督作用的通知》(粵民發(fā)[2016]104號(hào))文件精神，佛山市各區(qū)、鎮(zhèn)街制定村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員補(bǔ)貼發(fā)放辦法。如三水區(qū)樂(lè)平鎮(zhèn)制定《三水區(qū)樂(lè)平鎮(zhèn)村(居)務(wù)監(jiān)督委員會(huì)補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)實(shí)行辦法》(樂(lè)府辦[2016]22號(hào))，對(duì)補(bǔ)貼對(duì)象、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)使用范圍、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、發(fā)放方式進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，使得民主監(jiān)督具有切實(shí)資金保障。另外，一些區(qū)鎮(zhèn)對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員發(fā)放交通和通信補(bǔ)貼等，提高村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的監(jiān)督積極性。

(四)提升村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的民主監(jiān)督水平

規(guī)范和強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)，還需要完善組織構(gòu)成，提升成員素質(zhì)。一是選優(yōu)配強(qiáng)組織隊(duì)伍。在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)選舉過(guò)程中，要堅(jiān)持回避原則，結(jié)合推薦、競(jìng)選的方式選擇政治上思想素質(zhì)好，公道正派，有一定協(xié)調(diào)議事能力，有一定威信的人進(jìn)入村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)[15]，優(yōu)化村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)組織結(jié)構(gòu)。二是細(xì)化學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度。組織系統(tǒng)化培訓(xùn)，區(qū)、鎮(zhèn)街強(qiáng)化對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)尤其是新入成員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)知識(shí)、自身建設(shè)方面的培訓(xùn)。組織定期性培訓(xùn)。如佛山市三水區(qū)由區(qū)民政局牽頭每年至少組織一次對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任的培訓(xùn)，鎮(zhèn)街每年至少組織一次對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的培訓(xùn)，村居每年也會(huì)定期組織兩次培訓(xùn)學(xué)習(xí)。組織類型化培訓(xùn)，堅(jiān)持因地制宜原則，制定有針對(duì)性、可行性的培訓(xùn)項(xiàng)目和內(nèi)容，根據(jù)村莊經(jīng)濟(jì)水平、地理區(qū)位、資源類型等條件，有針對(duì)性地開(kāi)展民政、財(cái)經(jīng)、金融、審計(jì)等方面的培訓(xùn)，提高民主監(jiān)督能力，保障村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)善于監(jiān)督。三是完善罷免退出機(jī)制。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員如果在屆中濫用監(jiān)督權(quán)力，由村民委員會(huì)召集村民代表大會(huì)啟動(dòng)罷免程序，符合法律要求且達(dá)到罷免退出條件的，自動(dòng)解除其監(jiān)督職務(wù)。如果罷免程序無(wú)法正常啟動(dòng)，由鎮(zhèn)街黨委、紀(jì)委監(jiān)察和司法部門介入調(diào)處救濟(jì)，保障民主監(jiān)督有序有效。

四、 結(jié)論

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作為農(nóng)村基層民主監(jiān)督的組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，在完善村級(jí)組織體系、健全權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、提升民主監(jiān)督水平和保障基層群眾民主監(jiān)督權(quán)利方面具有重要價(jià)值。深入實(shí)地研究村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)產(chǎn)生的歷史根源和現(xiàn)實(shí)成因，才能準(zhǔn)確理解村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的運(yùn)行邏輯，并對(duì)地方實(shí)踐產(chǎn)生指導(dǎo)價(jià)值。而村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作為一種治理機(jī)制、治理過(guò)程，在實(shí)際建設(shè)中面臨諸多難題，需要在發(fā)展中不斷完善提升。一方面，需要確立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的自主性和獨(dú)立性；另一方面，需要明確村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的制度保障，真正發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的法定職能和應(yīng)有功能?？傊?，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在進(jìn)一步探索實(shí)踐中仍需體制突破和路徑創(chuàng)新。