區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的難題與對策

◎李仙

最新各?。▍^(qū)、市）已公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2018年我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長繼續(xù)保持相對欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度高于相對發(fā)達(dá)的東部地區(qū)的基本態(tài)勢，兩者相對差距繼續(xù)縮小，但絕對差距仍在擴(kuò)大。當(dāng)前是我國迎來經(jīng)濟(jì)社會向現(xiàn)代化高收入國家和高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，也是世界經(jīng)濟(jì)百年不遇的重大變革時期。在宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)依然缺乏明顯的新支柱的背景下，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，將是未來我國經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持中等增長速度的有力抓手。

影響城鄉(xiāng)區(qū)域互聯(lián)互通的關(guān)鍵因素

改革開放40年來，我國各區(qū)域之間互聯(lián)互通水平有了極大的提高，這得益于我國城鎮(zhèn)化的長足發(fā)展和區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的逐步完善。但是，與世界發(fā)達(dá)國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會一體化的發(fā)展水平相比，還存在相當(dāng)大的差距，與未來我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會高度一體化發(fā)展的要求也相去甚遠(yuǎn)。主要表現(xiàn)在兩個方面[1]：

1.地級及以上城市數(shù)量較少，難以承擔(dān)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化更高水平的要求

區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)是由“點(diǎn)、線、面”三種基本形態(tài)要素組成的，其中“點(diǎn)”由大小不等的城鄉(xiāng)居民點(diǎn)組成，城鄉(xiāng)居民點(diǎn)特別是地級及以上城市數(shù)量越多，區(qū)域間聯(lián)系的密度也就越高越頻繁。因此，一定規(guī)模以上的居民點(diǎn)的數(shù)量及其分布密度直接決定了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會一體化的水平高低。

2.城鄉(xiāng)居民點(diǎn)交通體系沒有完全實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，影響了城鎮(zhèn)整體經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮

兩點(diǎn)之間以直線最短，三點(diǎn)之間以“三角形”最穩(wěn)定，因此，構(gòu)建城鄉(xiāng)居民點(diǎn)之間完善的全覆蓋的“直線三角形”交通網(wǎng)絡(luò)連接體系，就成為進(jìn)一步提升區(qū)域互聯(lián)互通的又一關(guān)鍵因素[2]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國擁有近600個相當(dāng)于我國地級市的大都市（由人口在5萬人以上的單一中心城市或若干組團(tuán)城市，加上周邊具有緊密聯(lián)系的若干縣域組成的“城市-區(qū)域”綜合體），這些大都市之間都有“直線三角形”交通網(wǎng)絡(luò)相互連接。建議今后在增加地級及以上城市數(shù)目的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步解決交通運(yùn)輸體系中存在的短板，如“斷頭路”、線路質(zhì)量不高、運(yùn)輸安全設(shè)施不足、交通信息化水平有待提高、交通通勤班次和頻率較低等問題，推動我國各等級居民點(diǎn)之間盡早建成全覆蓋的完善的“直線三角形”交通網(wǎng)絡(luò)體系，為構(gòu)成區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會一體化打下扎實(shí)的互聯(lián)互通的基礎(chǔ)。

城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作體系劃分及職能

1.劃分

縣域是由“點(diǎn)、線、面”三大區(qū)域經(jīng)濟(jì)形態(tài)要素結(jié)合的最小區(qū)域單元，也是構(gòu)建區(qū)域分工協(xié)作的最基本單元。按照縣域內(nèi)“點(diǎn)、線、面”結(jié)構(gòu)比例關(guān)系，可將縣域劃分為以都市為主的縣域和以農(nóng)業(yè)為主的縣域，這是城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作的起點(diǎn)。前者可稱為都市縣，一般具有一定規(guī)模（如50萬人口以上的城市），70%以上的人口為城鎮(zhèn)人口，主要產(chǎn)業(yè)是制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，未來發(fā)展方向是成為規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分工不斷擴(kuò)大、升級和深化的現(xiàn)代化都市縣；后者即農(nóng)業(yè)縣，經(jīng)濟(jì)主要形態(tài)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其未來發(fā)展方向是成為現(xiàn)代化集約高效農(nóng)業(yè)縣。

目前，我國的地級及以上城市所在的縣域可以被認(rèn)為是都市縣（城市邊界難以劃分，但縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)法定的界限可以作為實(shí)體城市邊界劃分和統(tǒng)計(jì)的依據(jù)；地級市所在縣與其管轄的農(nóng)業(yè)縣構(gòu)成了都市圈，也就是整個地級市行政區(qū)），2018年有近300個，約占我國縣域區(qū)劃總數(shù)的10%，其余近2200個縣域均為農(nóng)業(yè)縣，這些農(nóng)業(yè)縣未來發(fā)展的方向應(yīng)該是現(xiàn)代集約高效農(nóng)業(yè)，這也是農(nóng)業(yè)縣發(fā)展的最高形態(tài)。這將是未來我國城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作的基本前景。

2.職能

城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作的基礎(chǔ)上，各都市縣和農(nóng)業(yè)縣內(nèi)部也需進(jìn)一步明確各自的分工協(xié)作關(guān)系，以便不斷深化和完善區(qū)域分工協(xié)作體系。

（1）就都市縣內(nèi)部分工協(xié)作而言，可按照都市人口規(guī)模的大小作進(jìn)一步的分工協(xié)作體系的構(gòu)建：大型都市（指城市人口在100萬-500萬人及以上的城市），主要包括首都、直轄市及部分省會城市等，重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代高端服務(wù)業(yè)，如金融業(yè)、高等教育、技術(shù)研發(fā)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、大型物流及交通樞紐等；中等規(guī)模都市（指城市人口在50萬-100萬人的城市），主要包括大多數(shù)省會城市、副省級都市和部分地級城市，重點(diǎn)發(fā)展各類裝備制造業(yè)，成為武裝我國現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系和不斷促進(jìn)結(jié)構(gòu)升級的重要基地和物質(zhì)基礎(chǔ)；小規(guī)模都市（指城市人口在20萬-50萬人的城市），主要是眾多的地級城市和未來有可能成為地級市的縣城，重點(diǎn)發(fā)展能源原材料產(chǎn)業(yè)、零部件配套產(chǎn)業(yè)以及非農(nóng)產(chǎn)品制造業(yè)。

（2）就農(nóng)業(yè)縣內(nèi)部分工協(xié)作而言，其縣城和建制鎮(zhèn)主要從事農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)和部分涉農(nóng)物資產(chǎn)品制造業(yè)和服務(wù)業(yè)。農(nóng)業(yè)本身的分工主要是依據(jù)自然和區(qū)位條件，根據(jù)比較優(yōu)勢原理，按照規(guī)?；I(yè)化、區(qū)域化和現(xiàn)代化的要求，打造種植業(yè)、畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)和各種特色農(nóng)業(yè)等區(qū)域?qū)I(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。

城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡問題的解決途徑

城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要處理好城鄉(xiāng)區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡不全面的問題。在國家實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧”“西部大開發(fā)”“中部崛起”和“東北振興”等一系列城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，我國城鄉(xiāng)區(qū)域之間的發(fā)展相對差距已逐漸縮小。2018年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為39251元，農(nóng)村居民人均可支配收入為14617元，二者之比為2.69，比2017年縮小0.02。但是，城鄉(xiāng)區(qū)域之間發(fā)展的絕對差距并未縮小，相反還在繼續(xù)擴(kuò)大，只是擴(kuò)大的速度有所放緩。為此，今后還需要在四個方面作出更大的努力：

1.加速現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)體系建設(shè)

研究表明，區(qū)域發(fā)展差距主要體現(xiàn)在區(qū)域之間農(nóng)村發(fā)展的差距上，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民是區(qū)域經(jīng)濟(jì)最薄弱的環(huán)節(jié)，只有這一環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，整個國民經(jīng)濟(jì)才能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)也表明，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的前提是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，而且現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)還能成為一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要的支柱產(chǎn)業(yè)（如美國）[3]。

2.推進(jìn)社會保障全國一體化統(tǒng)籌體系早日實(shí)現(xiàn)

徹底解決貧困人口問題，最終還需建立完善的全國統(tǒng)籌的社會保障一體化體系，并由中央統(tǒng)一負(fù)責(zé)相關(guān)法律、政策和制度的制定和實(shí)行；地區(qū)之間的規(guī)范合理的轉(zhuǎn)移支付也需要中央的統(tǒng)一安排。

3.促進(jìn)全國各地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均衡發(fā)展

■ 萬石千鈞 董年龍/攝

從政府負(fù)責(zé)的社會福利角度來看，城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展首先是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的均衡發(fā)展。建議在增強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、加大農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的投入、進(jìn)一步降低農(nóng)村居民使用基礎(chǔ)設(shè)施和享受公共服務(wù)的成本等方面加大政府扶持力度，并綜合考慮城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的自由流動和農(nóng)村剩余人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀，加快城鄉(xiāng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的均衡化發(fā)展[4]。

4.進(jìn)一步落實(shí)“兩山論”和綠色發(fā)展理念

城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要處理好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。目前我國生態(tài)環(huán)境形勢嚴(yán)峻，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量距離國家標(biāo)準(zhǔn)的要求還有距離，生態(tài)改善和污染治理的力度還需進(jìn)一步加強(qiáng)。建議繼續(xù)在“兩山論”和綠色發(fā)展理念指導(dǎo)下，重點(diǎn)在兩方面加大工作力度。一是強(qiáng)化資源綜合利用，將人類活動對生態(tài)環(huán)境的破壞和沖擊降到最低點(diǎn)。為此，要大力開展資源綜合利用先進(jìn)技術(shù)的研發(fā)投入，并對這類項(xiàng)目給予有力度的政策優(yōu)惠和財(cái)政支持。二是大力發(fā)展生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)。保護(hù)生態(tài)和治理污染不僅要做“減法”和“除法”，還應(yīng)做“加法”和“乘法”。其中，“加法”是指在不減少經(jīng)濟(jì)活動總量的情況下，大力發(fā)展生態(tài)破壞修復(fù)產(chǎn)業(yè)和環(huán)境污染的治理產(chǎn)業(yè)。在生態(tài)修復(fù)技術(shù)成熟和污染治理技術(shù)達(dá)標(biāo)的前提下，可優(yōu)先考慮不實(shí)施“關(guān)停并轉(zhuǎn)”，而是通過生態(tài)修復(fù)和污染治理，減少一些產(chǎn)業(yè)帶來的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，使生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展由“減法”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹臃ā保ㄎ覈h(huán)境保護(hù)制度中，早就有“三同時”的規(guī)劃，即新建、改建、擴(kuò)建工程的勞動安全衛(wèi)生設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計(jì)、同時施工、同時投入生產(chǎn)和使用[5]?！俺朔ā笔侵复罅Πl(fā)展各種廢物循環(huán)利用的“靜脈產(chǎn)業(yè)”，一方面消除其對生態(tài)環(huán)境的不利影響，另一方面創(chuàng)造一定的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值和就業(yè)機(jī)會。